II SA/Ol 180/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie sędzia WSA Tadeusz Lipiński sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) Protokolant referent Marta Kudła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia A na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia oddala skargę.

Decyzją z dnia 5 czerwca 2014 r., Wójt Gminy "[...]" określił środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na wydobywaniu kopaliny kruszywa naturalnego ze złoża "[...]". Po rozpoznaniu odwołań od tej decyzji, złożonych przez "[...]", Samorządowe Kolegium Odwoławcze w "[...]", decyzją z dnia 21 listopada 2014 r., uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji oraz umorzyło postępowanie odwoławcze wobec "[...]" W uzasadnieniu stwierdzono m.in., że decyzja, będąca przedmiotem odwołań została oparta o przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Tymczasem, z art. 153 przepisu przejściowego tej ustawy wynika, iż do spraw wszczętych na podstawie ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 3 października 2008 r., a niezakończonych decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe, tj. ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Niezależnie od powyższego, organ drugiej instancji zwrócił uwagę organowi pierwszej instancji, iż skierowanie decyzji do s.c. "[...]" jest nieprawidłowe, gdyż spółka cywilna nie ma przymiotu strony i nie może być adresatem decyzji. W przedmiotowym przypadku decyzja mogła być skierowana do osoby fizycznej (osób fizycznych) prowadzącej działalność gospodarczą. Wyrokiem z dnia 1 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SA/Ol 68/15, tut. Sąd oddalił skargę "[...]" na decyzję SKO z dnia 21 listopada 2014 r., zaskarżoną przez strony w części umorzenia postępowania odwoławczego. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia 15 września 2015 r., Wójt Gminy "[...]" umorzył postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia, polegającego na wydobywaniu kopaliny kruszywa naturalnego ze złoża "[...]". W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ wskazał, że w dniu 29 marca 2007 r. do Urzędu Gminy "[...]" wpłynął wniosek "[...]" s.c. "[...]" reprezentowanej przez "[...]" – wspólnika Spółki – o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na wydobywaniu kopaliny kruszywa naturalnego ze złoża "[...]". Organ stwierdził, że spółka cywilna nie posiada przymiotu strony, co powoduje, że nie może być adresatem decyzji. Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach w przedmiotowej sprawie nie może być zatem skierowana do ""[...]"" s.c., gdyż spółka ta, jako spółka cywilna, nie może być stroną postępowania administracyjnego. Zawsze musi w nim uczestniczyć strona, bowiem zmierza ono do rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, w której konieczne jest ustalenie podmiotu mającego interes prawny oraz przedmiotu sprawy. Spółka cywilna nie ma przymiotu strony w rozumieniu art., 28 K.p.a. w postępowaniu administracyjnym, nie może wobec tego skutecznie wszcząć postępowania administracyjnego, a w konsekwencji nie może też być adresatem decyzji administracyjnej. Wniosek podmiotu nie będącego stroną postępowania nie może być załatwiony jak to nakazuje art. 104 K.p.a. – co do istoty, a jego załatwienie może zapaść na podstawie art. 105 K.p.a. – decyzja o umorzeniu postępowania z uwagi na bezprzedmiotowość. Decyzja ta została doręczona stronom postępowania w drodze obwieszczenia oraz dodatkowo wspólnikom spółki cywilnej "[...]" s.c. Od decyzji tej odwołanie złożyli "[...]" wspólnicy spółki cywilnej, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Po rozpoznaniu odwołania, Samorządowe Kolegium odwoławcze w "[...]", decyzją z dnia 9 grudnia 2015 r., uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, stwierdzając, że odwołanie zasługuje na uwzględnienie. Organ odwoławczy wskazał przede wszystkim, że spółka cywilna nie ma przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym i w związku z tym nie może być adresatem decyzji w tym postępowaniu, jeżeli przepisy szczególne nie przewidują takiej możliwości. Biorąc pod uwagę, iż mająca zastosowanie w sprawie ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r., Nr 25, poz. 150 z późn. zm.), nie zawiera takich przepisów szczególnych, należało uznać, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia mogłaby zostać ewentualnie skierowana do osoby fizycznej (osób fizycznych) prowadzącej działalność gospodarczą w formie spółki cywilnej. Kolegium zgodziło się z zarzutami odwołania, że organ pierwszej instancji miał obowiązek przeprowadzenia szczegółowego postępowania wyjaśniającego, przede wszystkim w kwestii podmiotowej – legitymacji procesowej wnioskodawcy. Tylko w toku postępowania można bowiem ustalić, czy zainteresowany podmiot posiada podmiotowość administracyjnoprawną stosownie do art. 29 K.p.a. Załatwienie przedmiotowego żądania powinno więc nastąpić w drodze wydania decyzji – czy to rozstrzygającej sprawę co do istoty (art. 104 K.p.a.), czy też umarzającej postępowanie na podstawie art. 105 K.p.a. w sytuacji, gdy przeprowadzone postępowanie doprowadzi do ustalenia, że wnoszący podanie nie może być uznany za jego stronę. Organ pierwszej instancji, wydając decyzję o umorzeniu postępowania dopuścił się niewątpliwie naruszenia przepisów art. 50 i art. 64 § 2 w związku z art. 63 § 2,art. 29 i art. 30 K.p.a., nie stosując procedury wezwania do usunięcia braków, określonej w art. 64 § 2 K.p.a. Jednym z wymogów formalnych podania , zgodnie z art. 63 § 2 K.p.a. jest wskazanie, od kogo ono pochodzi, a więc wskazanie strony. Skoro spółka cywilna, w myśl art. 29 i 30 K.p.a. i zgodnie z powstałym u organu w toku postępowania przekonaniem stroną nie jest, to organ powinien dojść do przekonania, że wniosek nie wskazując strony, nie czyni zadość wymogom formalnym, określonym w art. 63 § 2 K.p.a. i powinien na podstawie art. 64 § 2 K.p.a. wezwać wnoszącego do usunięcia braków formalnych przez wskazanie, kto jest wnioskodawcą. Gdyby takie naruszenie przepisów prawa nie miało miejsca i stosowne wezwanie do usunięcia braków formalnych nastąpiło, to wnoszący wniosek miałby możliwość wskazania podmiotu, który mógłby być stroną postępowania. Konsekwencją wskazanych naruszeń przepisów K.p.a. było wadliwe zastosowanie przez organ pierwszej instancji art. 105 K.p.a. Organ odwoławczy podniósł jednocześnie, że Wójt winien wyjaśnić, jakim zakresem do reprezentowania spółki dysponował "[...]" wnosząc wniosek z dnia 19 marca 2007 r. Jednocześnie SKO stwierdziło, że aktualne pozostają zalecenia, zawarte w decyzji z dnia 21 listopada 2014 r. Biorąc pod uwagę iż decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, organ odwoławczy uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Skargę na decyzję SKO z dnia 9 grudnia 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie złożyło Stowarzyszenie "[...]". W skardze Stowarzyszenie zarzuciło, naruszenie art. 134 w zw. z art. 127 § 1 K.p.a., poprzez ich niezastosowanie, polegające na niestwierdzeniu w drodze postanowienia niedopuszczalności odwołania, podczas gdy odwołanie wnieśli "[...]" którzy nie byli stronami przed organem pierwszej instancji. Skarżący zarzucili też naruszenie art. 105 § 1 w zw. z art. 29 K.p.a. oraz art. 30 § 1 K.p.a., poprzez ich niezastosowanie polegające na niepodjęciu decyzji o umorzeniu postępowania, podczas gdy wnioskodawca "[...]" s.c. nie jest stroną postępowania w rozumieniu art. 29 K.p.a., a nie posiada zdolności prawnej, czy zdolności do czynności prawnych zgodnie z art. 30 K.p.a. W ocenie Stowarzyszenia zaskarżona decyzja narusza także art. 64 § 2 w zw. z art. 63 § 2 K.p.a., poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że organ pierwszej instancji nieprawidłowo nie zastosował procedury wezwania do usunięcia braków. Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanie w mocy decyzji Wójta Gminy "[...]" z dnia 15 września 2015 r. oraz o zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w "[...]" wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd administracyjny ocenia zgodność z prawem zaskarżonego aktu administracji publicznej. Jednocześnie zaś, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa. Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy, działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267), dalej powoływanej jako K.p.a., uchylił decyzję Wójta Gminy "[...]" z dnia 15 września 2015 r. o umorzeniu postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia, polegającego na wydobywaniu kopaliny kruszywa naturalnego ze złoża "[...]" i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Zgodnie z tym przepisem – organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Cytowany art. 138 § 2 K.p.a. pozwala organowi odwoławczemu uchylić zakwestionowaną odwołaniem decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji wyłącznie w sytuacji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Dopiero łączne spełnienie tych dwóch przesłanek daje organowi drugiej instancji możliwość uwolnienia się od obowiązku merytorycznego załatwienia sprawy. Rozstrzygnięcia kasacyjne traktowane są bowiem jako wyjątki od zasady merytorycznego charakteru postępowania odwoławczego (zob. G. Łaszczyca, [w:] G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II. Komentarz do art. 104-269, s. 208 i nast. oraz powołane tam orzecznictwo). Warunkiem koniecznym dopuszczalności wydania decyzji w omawianym trybie jest zatem stwierdzenie, że sprawa nie może być załatwiona w sposób merytoryczny przez organ drugiej instancji. Dodać należy, że - ponieważ instytucja kasacji przewidziana w art. 138 § 2 K.p.a. jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej - niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca tego przepisu (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 519 - 520). Organ odwoławczy, przekazując sprawę do ponownego rozstrzygnięcia, zobowiązany jest wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Chodzi tu o wskazanie okoliczności faktycznych, które mają znaczenie prawne dla rozstrzygnięcia sprawy. Kontroli Sądu podlegało więc, czy organ wydający decyzję kasacyjną nie przekroczył swoich uprawnień, określonych w art. 138 § 2 K.p.a. W ocenie Sądu, do takiego przekroczenia nie doszło i organ odwoławczy prawidłowo zastosował w sprawie art. 138 § 2 K.p.a. Sąd w składzie rozpoznającym przedmiotową sprawę w pełni podziela pogląd wyrażony przez organy obu instancji, że spółka cywilna nie ma osobowości prawnej i zdolności sądowej. Nie ma też zdolności wekslowej, upadłościowej i układowej. Zdolność taka posiadają wspólnicy spółki. Stanowisko takie nie przesądza jednak w niniejszej sprawie o nieprawidłowości zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w "[...]". Wniosek o wszczęcie postępowania w niniejszej sprawie został złożony w dniu 29 marca 2007 r. przez "[...]". Organ pierwszej instancji umorzył postępowanie w sprawie na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., przyjmując, że spółka cywilna nie posiada przymiotu strony, co powoduje, że nie może być adresatem decyzji. Organ drugiej instancji, stwierdził zaś, że organ pierwszej instancji, wydając decyzję o umorzeniu postępowania, dopuścił się naruszenia przepisów art. 64 § 2 w związku z art. 63 § 2, art. 29 i art. 30 K.p.a., nie stosując procedury wezwania do usunięcia braków, określonej w art. 64 § 2 K.p.a. Stanowisko to należy w pełni podzielić. Wskazać bowiem należy, że jednym z wymogów formalnych podania (wniosku), zgodnie z art. 63 § 2 K.p.a., jest wskazanie, od kogo ono pochodzi, a więc wskazanie strony. Skoro więc spółka cywilna, w myśl art. 29 i art. 30 K.p.a., stroną nie jest, to organ powinien dojść do przekonania, że wniosek z dnia 29 marca 2007 r. nie wskazując strony, nie czyni zadość wymogom formalnym, określonym w art. 63 § 2 K.p.a. i powinien na podstawie art. 64 § 2 K.p.a., wezwać wnoszącego do usunięcia braków przez wskazanie, kto jest wnioskodawcą. W myśl bowiem tego przepisu - jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Gdyby wskazane wyżej naruszenie prawa przez organ pierwszej instancji nie miało miejsca i stosowne wezwanie do usunięcia braków nastąpiłoby, wówczas wnoszący wniosek miałby możliwość wskazania właściwego podmiotu, który mógłby być stroną postępowania. Konsekwencją wyżej wskazanych naruszeń przepisów K.p.a. było wadliwe zastosowanie przez organ pierwszej instancji art. 105 § 1 K.p.a., który to błąd został dostrzeżony przez organ drugiej instancji. W myśl art. 105 § 1 K.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Zdarzeniem, powodującym "stanie się bezprzedmiotowym postępowania" było według organu pierwszej instancji dojście w trakcie postępowania pierwszoinstancyjnego przez organ do wniosku, że wskazana jako wnioskodawca spółka cywilna nie jest stroną postępowania. Nie zaszło więc żadne obiektywne zdarzenie prawne, żadna czynność prawna, które wpływałyby na stan faktyczny lub prawny sprawy, a jedynie zmiana podejścia przez organ pierwszej instancji. Nie czyniło to postępowania bezprzedmiotowym i powinno w pierwszej kolejności prowadzić organ do próby usunięcia stwierdzonych braków wniosku przez wezwanie zainteresowanego w trybie art. 64 § 2 K.p.a. do właściwego wskazania strony, a dopiero po takim wezwaniu – przy wskazaniu przez wnioskodawcę jako podmiotu uprawnionego takiego, który nie może być stroną postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia, organ mógłby rozważyć umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. Biorąc powyższe pod uwagę, stwierdzić należy, że prawidłowo organ drugiej instancji uchylił decyzję Wójta Gminy "[...]" z dnia 15 września 2015 r. i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia, wskazując na konieczność zastosowania procedury wezwania do usunięcia braków formalnych, określonej w art. 64 § 2 K.p.a. Z wyżej wskazanych względów, za nietrafne Sąd uznał zarzuty skargi, że procedura wezwania do usunięcia braków formalnych na podstawie art. 63 § 2 K.p.a. dotyczy wskazania osoby, od której pochodzi podanie, a więc sytuacji gdy wnioskodawca w ogóle nie oznaczy od kogo pochodzi pismo, a nie sytuacji, w której dana osoba nie może być stroną w rozumieniu K.p.a. Nie zasługują, tym samym, na uwzględnienie zarzuty skargi, dotyczące naruszenia art. 134 w zw. z art. 127 § 1 i art. 105 § 1 w zw. z art. 29 oraz art. 30 § 1 K.p.a. W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę należało oddalić.