II SA/Ol 146/26

Dnia 12 maja 2026 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska sędzia WSA Grzegorz Klimek Protokolant starszy specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 maja 2026 roku sprawy ze skargi Gminy K. na opinię Warmińsko-Mazurskiego Kuratora Oświaty z dnia [...] nr [...] w przedmiocie projektu zmiany uchwały w sprawie ustalenia sieci publicznych szkół podstawowych mających siedzibę na obszarze Gminy K. uchyla zaskarżoną opinię.

Opinią z [...] r., Warmińsko-Mazurski Kurator Oświaty (dalej jako: "Kurator" lub "organ"), działając na postawie art. 39 ust. 8 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2025 r. poz. 1043 z późn. zm., dalej jako: "Prawo oświatowe" lub "ustawa"), negatywnie zaopiniował projekt uchwały Rady Miejskiej w K. (dalej jako: "Rada"), w sprawie zmiany uchwały w sprawie ustalenia sieci szkół podstawowych mających siedzibę na obszarze Gminy K. Powołując przepis art. 39 ust. 8 Prawa oświatowego, kurator stwierdził, że ustalenie planu sieci publicznych szkół następuje po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty o zgodności planu z warunkami określonymi odpowiednio w ust. 1, 2 i 5a-7a. Jak wynika z § 1 projektu uchwały Rady, planuje się zmienić granice obwodu Szkoły Podstawowej im. Z. w G. poprzez wyłączenie z niego miejscowości P. oraz granice obwodu Szkoły Podstawowej im. M. w L. poprzez włączenie miejscowości P. Kurator stwierdził, że zmiana ta wymaga uprzedniego przekształcenia wskazanych szkół. Podał, że w orzecznictwie ugruntował się pogląd, że przekształcenie szkoły oznacza dokonanie takiej zmiany w sferze funkcjonowania szkoły lub placówki, która wiąże się ze zmianą elementów konstytutywnych bytu prawnego tych jednostek, skutkujących koniecznością zmiany aktu założycielskiego, czyli zmianą w zakresie typu, nazwy, siedziby szkoły jak również jej zasięgu terytorialnego, tj. obwodu szkoły. Zdaniem organu, wyłączenie miejscowości z obwodu jednej szkoły i włączenie jej do obwodu drugiej wymaga przeprowadzenia procedury przekształcenia szkół w trybie art. 89 Prawa oświatowego. Do Kuratora zaś nie wpłynął wniosek o wyrażenie opinii dotyczącej zamiaru przekształcenia ww. szkół. W skardze wniesionej do tutejszego Sądu, Gmina K. (dalej jako: "Gmina", "skarżąca"), zarzuciła organowi naruszenie: 1) art. 39 ust. 8 Prawa oświatowego, poprzez wydanie negatywnej opinii w oparciu o przesłanki niewymienione w art. 39 ust. 1, 2 i 5a- 7a oraz przyjęcie, że opiniowaniu podlega uchwała nie tylko w zakresie zdefiniowanym w art. 39 ust. 8 ustawy, ale także w pozostałym zakresie określonym w ustawie, w tym art. 89 Prawa oświatowego; 2) art. 7 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2025 r. poz 1153 z późn. zm., dalej jako: "u.s.g.") w zw. z art. 39 ust. 5 Prawa oświatowego, poprzez nieuprawnioną ingerencję w wyłączną kompetencję samorządu w wykonywaniu zadań własnych gminy w zakresie ustalania sieci szkół podstawowych prowadzonych przez Gminę; 3) art. 89 ust. 9 w zw. z art. 89 ust. 1-8 i art. 88 Prawa oświatowego, poprzez niewłaściwą interpretację i w konsekwencji przyjęcie, że zmiana sieci szkół podstawowych stanowi przekształcenie szkoły i podlega procedurze uregulowanej w art. 89 ust. 1-8 i art. 88 ustawy. W oparciu o ww. zarzuty Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonej opinii z powodu jej niezgodności z prawem oraz o zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżąca wyjaśniła, że mieszkańcy miejscowości P., pismem z 23 grudnia 2025 r., zwrócili się do Burmistrza K. z podaniem o zmianę granic obwodów szkolnych w ten sposób, aby miejscowość P. została odłączona od obwodu Szkoły Podstawowej im. Z. w G. i przyłączenia do obwodu Szkoły Podstawowej im. M. w L. Głównym argumentem mieszkańców był fakt , że sześcioro dzieci już trzeci rok z rzędu uczęszcza do szkoły w L. i jest tam dowożone przez rodziców na własny koszt. Obecnie wszystkie dzieci objęte obowiązkiem szkolnym i będące uczniami szkół podstawowych zamieszkałe w tej niewielkiej – liczącej cztery domy – miejscowości, uczęszczają do Szkoły Podstawowej w L., a żadne do Szkoły Podstawowej w G. P. są położone w odległości 6,5 km od L. i 8,2 km od G. W tej sytuacji Gmina nie miałaby problemu ze zorganizowaniem dowożenia uczniów do szkoły w L., zgodnie z wolą rodziców. W następstwie tego wniosku Burmistrz przygotował projekt uchwały w sprawie zamiany uchwały w sprawie ustalenia sieci publicznych szkół mających siedzibę na terenie Gminy K. i przekazał go Kuratorowi celem zaopiniowania w trybie art. 39 ust. 8 Prawa oświatowego. Kurator wydał negatywną opinię, która jest przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie. Skarżąca wskazała, że Kurator nie uzasadnił w sposób przekonujący, z jakich powodów przedłożony projekt wraz z załączonym do niego uzasadnieniem, nie pozwala na wydanie opinii pozytywnej. Zakres opiniowania jest wąski, musi dotyczyć zgodności planu z warunkami określonymi odpowiednio w art. 39 ust. 1, 2 i 5a – 7a i nie może obejmować zgodności planu sieci szkół z innymi przepisami ustawy. Wydanie negatywnej opinii z przyczyn innych niż określone w art. 39 ust. 8 Prawa oświatowego stanowiłoby ingerencję w samodzielność samorządu terytorialnego. Kurator nie zakwestionował spełnienia warunków określonych w ww. przepisach zupełnie je pomijając. Odwołał się jedynie do art. 89 ustawy bez jednoznacznego, kompletnego wykazania argumentów przemawiających za jego stosowaniem. Ostatecznie powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, Gmina podniosła, że opinia – jako szczególny rodzaj aktu nadzoru nad działalnością organów gminy – powinna zawierać wyczerpujące uzasadnienie, a ponadto zostać wydana w ściśle określonym zakresie przedmiotowym; wszelkie odstępstwa zaś należy uznać za działania wykraczające poza kompetencje organu nadzoru. W odpowiedzi na skargę Kurator wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę Kurator podniósł, że uchwała ustalająca plan sieci publicznych szkół, ze względu na jej deklaratoryjny charakter, powinna być spójna z uchwałą w sprawie ustalenia aktu założycielskiego publicznej szkoły bądź zmiany aktu założycielskiego tej szkoły (poprzez zmianę jej obwodu). Gmina nie dokonała stosownych zmian w aktach założycielskich Szkoły Podstawowej im. Z. w G. oraz Szkoły Podstawowej im. M. w L. Wobec tego, uchwały ustalające akty założycielskie tych szkół (w tym ich obwody) są sprzeczne z projektem planu sieci szkół (który ustala granice istniejących już obwodów tych szkół). W konsekwencji niecelowe było odniesienie się przez organ do warunków określonych odpowiednio w art. 39 ust.1, 2 i 5a-7a Prawa oświatowego. Sprzeczne z zasadami logiki byłoby analizowanie odległości, jaką dziecko pokonuje w drodze z domu do szkoły (art. 39 ust. 2) oraz próba ustalenia czy obwód posiada część wspólną z obwodem innej szkoły ( art. 39 ust. 5b) w sytuacji, gdy Gmina nie określiła właściwie obwodów tych szkół. Kurator podkreślił, że uchwała ustalająca plan sieci szkół nie może być sprzeczna z aktem założycielskim szkoły. W przeciwnym wypadku w obrocie pozostawałyby dwa akty rady gminy o odmiennej treści, tj. wskazujące odmienne zasięgi terytorialne tych samych szkół. Niepodzielenie stanowiska Kuratora doprowadziłoby do podjęcia uchwały niezgodnej z art. 39 ust. 5 ustawy, dotkniętej nieważnością z mocy art. 91 ust. 1 u.s.g. Kurator wskazał, że uchwalenie planu sieci publicznych szkół podstawowych sprzecznego z obwodami wskazanymi w aktach założycielskich szkół ma wpływ mi.in. na kontrolę spełnienia obowiązku szkolnego, a także dostępności szkół publicznych oraz innych aspektów funkcjonowania szkoły. Możliwość podejmowania ustawowych działań w tym zakresie jest bowiem uzależniona od właściwości miejscowej dyrektorów publicznych szkół podstawowych, czyli od granic obwodów publicznych szkół podstawowych przez nich kierowanych. Konkludując, Kurator – z powołaniem się na orzeczenia sądów administracyjnych – podtrzymał argumentację dotyczącą potrzeby przeprowadzenia procedury przekształcenia w trybie art. 89 ustawy Prawo oświatowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r. poz. 143 z późn. zm., dalej jako: "p.p.s.a") następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia przepisów postępowania dającego podstawę do wznowienia postępowania lub innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast na mocy art. 148 p.p.s.a. Oceniając zaskarżoną opinię z punktu widzenia wskazanych powyżej kryteriów, tutejszy Sąd stwierdził, że narusza ona prawo w stopniu powodującym konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Przedmiotem wniesionej w niniejszej sprawie skargi jest negatywna opinia Kuratora dotycząca projektu uchwały w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie ustalenia sieci szkół podstawowych mających siedzibę na obszarze Gminy K. Podstawę prawną wydania zaskarżonej opinii stanowił przepis art. 39 ust. 8 Prawa oświatowego w brzmieniu obowiązującym w dniu wydawania zaskarżonej opinii. Zgodnie z tym przepisem ustalenie planu sieci publicznych szkół, o którym mowa w ust. 5 i 7, następuje po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty o zgodności planu z warunkami określonymi odpowiednio w ust. 1, 2 i 5a-7a. Przepisy art. 39 ust. 1, 2 i 5a-7a tej ustawy stanowią, że sieć publicznych szkół podstawowych powinna być zorganizowana w sposób umożliwiający wszystkim dzieciom spełnianie obowiązku szkolnego, z uwzględnieniem ust. 2 (ust. 1). Droga dziecka z domu do szkoły nie może przekraczać: 3 km - w przypadku uczniów klas I-IV szkół podstawowych oraz 4 km - w przypadku uczniów klas V-VIII szkół podstawowych (ust. 2), a w uchwale ustalającej plan sieci publicznych szkół podstawowych prowadzonych przez gminę i określającej granice obwodów publicznych szkół podstawowych, wskazuje się adresy siedzib szkół, o których mowa w ust. 5, oraz adresy innych lokalizacji prowadzenia zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych (ust. 5a). Ponadto obwód szkoły podstawowej, w tym szkoły podstawowej obejmującej strukturą organizacyjną część klas szkoły podstawowej lub szkoły filialnej, nie może posiadać części wspólnej z obwodem innej szkoły podstawowej, z wyjątkiem szkoły podstawowej obejmującej strukturą organizacyjną część klas szkoły podstawowej lub szkoły filialnej, w zakresie klas nieobjętych strukturą organizacyjną tej szkoły (ust. 5b). Z kolei rada gminy, podejmując uchwałę, o której mowa w ust. 5, dąży do tego, aby szkoły podstawowe były szkołami o pełnej strukturze organizacyjnej i funkcjonującymi w jednym budynku lub jego bliskiej lokalizacji. Rada powiatu ustala plan sieci publicznych szkół ponadpodstawowych oraz szkół specjalnych, z uwzględnieniem szkół ponadpodstawowych i specjalnych mających siedzibę na obszarze powiatu prowadzonych przez inne organy prowadzące, tak aby umożliwić dzieciom i młodzieży zamieszkującym na obszarze powiatu lub przebywającym w podmiotach i jednostkach, o których mowa w art. 4 pkt 2 lit. b, realizację odpowiednio obowiązku szkolnego lub obowiązku nauki (ust. 7), a w przypadku szkół prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego tworzenie i likwidacja innych lokalizacji prowadzenia zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych stanowi przekształcenie szkoły. Przepisy art. 89 stosuje się (ust. 7a). Z powołanych wyżej regulacji wynika, że ustalenie planu sieci publicznych szkół podstawowych, o którym mowa w art. 39 ust. 5 Prawa oświatowego może nastąpić po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty, przy czym opinia ta musi dotyczyć zgodności planu ze ściśle określonymi warunkami wskazanymi w ust. 1, 2 i 5a-7a tego przepisu. Ustawodawca ograniczył więc zakres kompetencji kuratora do oceny, czy plan jest zgodny z enumeratywnie określonymi regulacjami ustawy. Opinia kuratora powinna zatem z jednej strony zawierać ocenę wszystkich kryteriów wynikających z art. 39 ust. 1, 2 i 5a-7a ustawy, a z drugiej strony nie może ona obejmować oceny zgodności planu sieci szkół z innymi przepisami ustawy Prawo oświatowe. Gdyby wolą ustawodawcy było, aby opinia kuratora oświaty, o której mowa w art. 39 ust. 8 Prawa oświatowego, obejmowała ocenę zgodności planu sieci szkół z innymi przepisami ustawy - Prawo oświatowe, nadałby art. 39 ust. 8 ustawy inne brzmienie. Takie stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 5 lipca 2023 r., sygn. akt III OSK 2386/21 (publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych dostępna na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, CBOSA), wskazując wprost, że "opinia kuratora nie może więc obejmować oceny zgodności planu sieci szkół z innymi przepisami prawa oświatowego. Gdyby zamiarem ustawodawcy było objęcie opinią kuratora oświaty, o której mowa w art. 39 ust. 8 ustawy z 2016 r. Prawo oświatowe, również oceny zgodności planu sieci szkół z innymi przepisami prawa oświatowego, to treść art. 39 ust. 8 byłaby inna. Przy takim założeniu ustawodawca w treści art. 39 ust. 8 ustawy nie odsyłałby wprost wyłącznie do postanowień ust. 1, 2 i 5a - 7a, lecz wskazałby, że opinia dotyczy »w szczególności oceny zgodności planu sieci szkół z warunkami określonymi w ust. 1, 2 i 5a - 7a«". W uzasadnieniu tego wyroku NSA wskazał nadto, iż "kurator opiniujący w trybie art. 39 ust. 8 ustawy Prawo oświatowe nie działa w ramach klasycznej relacji nadzorczej. Jego kompetencje są zakresowo wąskie i sprowadzają się do ustalenia realizacji rygorów przewidzianych w art. 39 ust. 1, 2 i 5a-7a ustawy. Weryfikacja zgodności uchwały w przedmiocie ustalenia sieci szkół publicznych z innymi przepisami prawa, będzie możliwa w postępowaniu nadzorczym prowadzonym przez wojewodę, względnie w ramach kontroli sądowoadministracyjnej zainicjowanej w trybie art. 101 u.s.g.". Podobnie, w literaturze przedmiotu prezentowany jest pogląd, iż zadaniem kuratora jest weryfikacja planu pod kątem konkretnych kryteriów zawartych w art. 39 ust. 1, 2 i 5a-7a Prawa oświatowego, a nie weryfikacja legalności uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego. Zakres opiniowania jest zatem wąski i można go określić jako fachowe współdziałanie organu administracji państwowej przy realizacji samorządowego zadania publicznego, jakim jest prowadzenie szkół odpowiedniego szczebla na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego (por. M. Pilich, Komentarz do ustawy - Prawo oświatowe, WKP 2018, LEX/el.). Zarzut skargi, że zakres opinii kuratora oświaty powinien dotyczyć jedynie materii określonej w ustępie 8, czyli zgodności planu sieci szkół z warunkami, o których mowa w art. 39 ust. 1, 2 i 5a-7a ustawy jest zatem uzasadniony. Zauważyć należy, ze zaskarżona opinia Kuratora w ogóle nie zawiera uzasadnienia dotyczącego warunków wymienionych w art. 39 ust. 1, 2 i 5a-7a ustawy. Dopiero w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ wyjaśnił dlaczego, jego zdaniem, odnoszenie się do określonych tam warunków było niecelowe z tego względu, że Gmina nie określiła właściwie obwodów wymienionych na wstępie szkół. Uzasadnienie zaskarżonej opinii nie zawiera jakiejkolwiek argumentacji dotyczącej sprzeczności projektu planu sieci szkół z uchwałami ustalającymi akty założycielskie szkół (w tym ich obwodami). Kurator ogólnikowo tylko wskazał, że zmiana obwodu szkoły wymaga uprzedniego przekształcenia ww. szkół w trybie art. 89 Prawa oświatowego. Na poparcie tego stanowiska organ przytoczył jedynie tezę wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 lutego 2024 r., sygn. akt III OSK 554/23, wydanego w odmiennym stanie faktycznym i prawnym. Takiego działania organu nie można zaakceptować. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowane jest stanowisko, które tutejszy Sąd w pełni podziela, że opinia kuratora powinna czynić zadość postulatom ścisłości, precyzyjności, dokładności oraz kompletności argumentacji, gdyż nie można domniemywać motywów, jakimi organ się kierował przy rozstrzyganiu, jak i przyjętej wykładni przepisów. Uzasadnienie aktu nadzoru spełnia bowiem wielorakie funkcje, ale przede wszystkim pozwala uniknąć arbitralności działania organów władzy i umożliwia obronę praw podmiotu dotkniętego działaniem tych organów. Opinia kuratora, jako szczególny rodzaj aktu nadzoru nad działalnością organów gminy, niewątpliwie spełniać musi wszystkie wymogi stawiane tego typu aktom. W szczególności, powinna zawierać wyczerpujące uzasadnienie, czyli przedstawiać motywy jej wydania, jakimi kierował się organ nadzoru wraz ze wskazaniem przepisów prawa - które jego zdaniem - zostały naruszone przez jednostkę samorządu terytorialnego. Podkreślenia przy tym wymaga, że opinia ta powinna zostać wydana w ściśle określonym ustawowo zakresie przedmiotowym, a wszelkie odstępstwa od niego uznać należy za działania wykraczające poza kompetencje organu nadzoru (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 26 września 2018 r., sygn. akt III SA/Łd 517/18 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 4 lipca 2019 r., sygn. akt III SA/Łd 431/19, CBOSA). Oznacza to, że wydając przedmiotową opinię organ nie może pominąć milczeniem przesłanek wskazanych przez ustawodawcę w art. 39 ust.1,2 i 5a-7a Prawa oświatowego. Tutejszy Sąd zgadza się w całości ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie dotyczącej opinii do planu sieci publicznych szkół podstawowych, wyrażonym w wyroku z 21 lutego 2023 r., sygn. akt III OSK 6935/21 (CBOSA), w którym Sąd ten stwierdził, iż "podejmowana na podstawie art. 39 ust. 8 Prawa oświatowego opinia kuratora oświaty w przedmiocie ustalenia przez radę gminy planu sieci publicznych szkół podstawowych prowadzonych przez gminę, o jakiej mowa w art. 39 ust. 5, jest wprawdzie opinią wydawaną w ramach uznania administracyjnego, lecz granice tego uznania zakreśla art. 39 ust. 1, 2 i 5a-7a, co wprost wynika z art. 39 ust. 8 Prawa oświatowego". W kontrolowanej sprawie organ wydając zaskarżoną opinię wykroczył poza granice uznania administracyjnego, w ogóle nie odnosząc się do kwestii uregulowanych w ww. art. 39 ust. 1, 2 i 5a-7a ustawy. Podkreślić także należy, że – jak wskazywał Trybunał Konstytucyjny – administracja rządowa może wkraczać w zakres samodzielności samorządu terytorialnego tylko w przypadkach ściśle wskazanych w ustawie i nie może tego czynić w sytuacjach, gdy ustawodawca nie przewidział możliwości takiej ingerencji. Samodzielność samorządu terytorialnego jest bowiem wyznaczona ustawami i jedynie w drodze ustawy dopuszczalne jest ograniczenie tej samodzielności (wyroki TK z: 8 maja 2002 r., sygn. akt K 29/00, publ. OTK-A 2002/3/30; z 23 października 1996 r., sygn. akt K 1/96, publ. OTK 1996/5/38 czy z 15 grudnia 1997 r., sygn. akt K 13/97, publ. OTK 1997/5-6/69). Konkludując stwierdzić należy, że podane przez Kuratora przyczyny wydania opinii negatywnej wykraczają poza zakres wyznaczony przez przepis art. 39 ust. 8 Prawa oświatowego, a argumentacja przemawiająca za brakiem odniesienia się w opinii negatywnej do kwestii określonych art. 39 ust. 1, 2 i 5a-7a ustawy w art. 39 ust. 8 tej ustawy została podniesiona dopiero w odpowiedzi na skargę, co nie sanuje wadliwości opinii. Obowiązkiem Kuratora była natomiast ocena, czy plan sieci publicznych szkół podstawowych jest zgodny lub niezgodny z warunkami określonymi w ust. 1, 2 i 5a-7a artykułu 39 Prawa oświatowego. W zależności od wyników tej oceny winien wydać pozytywną lub negatywną opinię, odpowiednio ją uzasadniając. Nie był natomiast uprawniony do wydawania negatywnej opinii z przyczyn innych niż przewidziane w ww. przepisie lub bez wykazania w uzasadnieniu opinii w sposób przekonujący zasadności zajętego stanowiska. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ administracji – stosownie do art. 153 p.p.s.a. – uwzględni powyższe rozważania Sądu. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną opinię.