II SA/Ol 1459/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Osipuk po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku "[...]" o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi "[...]" na decyzję Wojewody "[...]" z dnia 11 października 2016 r., nr "[...]" w przedmiocie pozwolenia na budowę postanawia odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

"[...]" w złożonej do tut. Sądu skardze na decyzję Wojewody "[...]" z dnia 11 października 2016 r., utrzymującą w mocy decyzję Starosty "[...]" z dnia 18 sierpnia 2016 r., w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia obejmującego budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z dwupoziomowym garażem podziemnym na działce "[...]", wnieśli o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wniosku skarżący podnieśli że inwestor ogrodził teren i rozpoczął wykopy. Prowadzone przez inwestora odwierty mają negatywne skutki dla skarżących, a ponadto stanowią zagrożenie dla istniejących w pobliskiej odległości zabytków. Skarżący poddali w wątpliwość czy inwestor na etapie projektowania przeprowadził badania geologiczne, pomimo iż inwestycja przewiduje budowę dwukondygnacyjnego garażu pod powierzchnią ziemi na terenie w bliskim sąsiedztwie jeziora. W piśmie procesowym z dnia 24 stycznia 2017 r. skarżący podał, że Wojewoda "[...]" wniósł do tut. Sądu skargę na uchwałę nr "[...]" Rady Miasta "[...]" z dnia 22 grudnia 2014 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu śródmieścia w "[...]", wnosząc o stwierdzenie nieważności zapisów § 3 ust. 1 pkt 4 i 5 tej uchwały. Uwzględnienie tej skargi spowoduje, że zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja straci podstawę prawną. Skarżący dodał, że prowadzone roboty budowlane skutkują powstaniem drgań w jego budynku i drobnych pęknięć ścian. Zarządzeniem z dnia 1 lutego 2017 r. Sąd zobowiązał organ odwoławczy oraz "[...]" - inwestora do zajęcia stanowiska w sprawie przedmiotowego wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi z dnia 10 lutego 2017 r., Wojewoda "[...]" stwierdził m.in., że decyzja została wydana w oparciu o obowiązujący w dacie orzekania akt prawa miejscowego. Inwestor poinformował zaś w piśmie procesowym z dnia 9 lutego 2017 r., że teren inwestycji nie sąsiaduje z żadnymi obiektami o charakterze zabytkowym i nie graniczy bezpośrednio z nieruchomością skarżących. Podał ponadto, że przedmiotowa inwestycja wiąże się z koniecznością zawarcia szeregu umów z osobami trzecimi, w tym z bankiem finansującym inwestycję, z podwykonawcami i nabywcami lokali. Każda z tych umów zawiera terminowe zobowiązania inwestora, a ewentualnie uchybienie tym terminom wiązać się będzie z koniecznością zapłaty kar umownych w łącznej wysokości ok. 1.000.000 zł. Wartość całej inwestycji zamyka się bowiem kwotą ok. 10.000.000 zł, a wartość kar umownych za niedotrzymanie terminów jej realizacji stanowi standardowo 10-20% wartości umów. Inwestor podał, że prowadzi sprzedaż mieszkań zgodnie z obowiązującą ustawą deweloperską, a klienci zawierają umowy rezerwacyjne w formie aktów notarialnych. Aktualnie objęły one już ok. 52% powierzchni użytkowej mieszkań i opiewają one na kwotę "[...]" zł. Wartość sprzedaży całej powierzchni użytkowej i miejsc garażowych to ponad "[...]" zł. Inwestor zaznaczył, że do chwili obecnej już poniósł koszty w łącznej wysokości 1.170.000 zł, w tym: koszty zakupu działki "[...]" zł, koszt budowy w wysokości ok. "[...]" zł i koszty projektu "[...]" zł. Inwestor dodał, że skarżący, jako radca prawny, doradza jego konkurentowi, który również prowadzi działalność w zakresie budownictwa wielorodzinnego w "[...]" i brał udział w przetargu na sprzedaż działki, na której realizowana jest inwestycja. Ponadto, w piśmie procesowym z dnia 21 lutego 2017 r. Inwestor poinformował m.in., że w skład zatwierdzonego zaskarżoną decyzją projektu budowlanego wchodzi m.in. opinia geologiczna, dokumentacja badań podłoża gruntowego i projekt geotechniczny. Skarżący w piśmie procesowym z dnia 7 marca 2017 r. wnieśli o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji bez ustalenia kaucji na zabezpieczenie roszczeń Inwestora oraz o zażądanie od Inwestora umów łączących go z uczestnikami procesu inwestycyjnego, na które powołał się w piśmie z dnia 9 lutego 2017 r., na okoliczność braku zagrożenia wyrządzenia szkody w majątku Inwestora ze względu na wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Ocenili, że żądanie przez Inwestora kaucji na zabezpieczenie jego roszczeń z powodu wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w wysokości 1.000.000 zł jest nieuzasadnione, gdyż nie przedstawił on żadnych dowodów na to, że w razie wstrzymania wykonania decyzji grozi mu realna szkoda. Stwierdzili, że powszechnie stosowaną praktyką przy zawieraniu umów pomiędzy uczestnikami procesu budowlanego jest włączanie w treść tych umów klauzuli, która zwalnia z odpowiedzialności za okoliczności niezależne od danej strony. Jeżeli w treści umów zawartych przez Inwestora jest tego rodzaju klauzula, to wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę nie spowoduje negatywnych skutków prawnych ani finansowych dla Inwestora. Dodali ponadto, że prowadzone i planowane przez Inwestora roboty, a zwłaszcza prace podziemne, grożą im nieodwracalnymi skutkami dla stanu ich nieruchomości. Nieruchomość ta posadowiona jest na skarpie w pobliżu jeziora, w niedalekiej odległości od prowadzonych przez Inwestora prac. Prace powodują drgania budynku należącego do Skarżących i grożą uszkodzeniem jego konstrukcji. Skarżący stwierdzili, że nie są w stanie ponieść tak wysokich kosztów zabezpieczenia potencjalnych roszczeń Inwestora. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje, Zgodnie z art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718, z późn. zm.) zwanej dalej: p.p.s.a., wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Natomiast po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania (art. 61 § 3 p.p.s.a.). Rozstrzygając o wstrzymaniu wykonania aktu na podstawie powołanego przepisu Sąd jest związany zamkniętym katalogiem przesłanek pozytywnych. Użycie przez ustawodawcę w art. 61 § 3 p.p.s.a. zwrotów nieostrych wiąże się z koniecznością konkretyzacji zawartej w nich normy ogólnej. Przyjmuje się, że "znaczna szkoda" to taka, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia lub jego wyegzekwowanie ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Będzie to miało miejsce w takich wypadkach, gdy grozi utrata przedmiotu świadczenia, który wskutek swych właściwości nie może być zastąpiony jakimś innym przedmiotem, a jego wartość nie przedstawiałaby znaczenia dla skarżącego lub gdyby zachodziło niebezpieczeństwo poniesienia straty na życiu i zdrowiu (zob. postanowienie NSA z dnia 20 grudnia 2004 r., sygn. akt GZ 138/04, dostępne pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako "CBOSA"). Trudne do odwrócenia skutki to takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, a powrót do stanu poprzedniego może nastąpić po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków (zob. postanowienie WSA w Białymstoku z dnia 3 sierpnia 2006 r., sygn. II SA/Bk 352/06, CBOSA). Przedmiotowy wniosek dotyczy wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wykonanie takiej decyzji stanowi realizację określonego w art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290, z późn. zm.) prawa zabudowy, w związku z czym wstrzymanie wykonania takiej decyzji musi być zawsze traktowane jako rozwiązanie wyjątkowe i może dotyczyć tylko tych przypadków, w których rzeczywiście zachodzi prawdopodobieństwo wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Specjalny charakter wstrzymania wykonania takiej decyzji został podkreślony przez ustawodawcę w art. 35a Prawa budowlanego, zgodnie z którym sąd może uzależnić wstrzymanie wykonania decyzji od złożenia przez skarżącego kaucji na zabezpieczenie roszczeń inwestora (por. postanowienia: NSA z dnia 7 lutego 2012 r., sygn. akt II OZ 54/12 i z dnia 22 listopada 2005 r. sygn. akt II OZ 1026/05, WSA we Wrocławiu z 23 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Wr 467/11, CBOSA). Z treści tego przepisu wynika, że postanowienie wstrzymujące wykonanie decyzji o pozwoleniu na budowę stanowić może dużą dolegliwość przede wszystkim dla inwestora, a jedynie w niektórych przypadkach może odnieść się także do innych podmiotów. Inwestor, który prowadzi proces budowlany na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, narażony jest na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody nie tylko w przypadku uwzględnienia skargi, ale również w razie wstrzymania wykonania decyzji. Ponadto zauważyć należy, że kontynuowanie prac budowlanych zanim Sąd rozstrzygnie wszelkie sprawy dotyczące decyzji o pozwoleniu na budowę, odbywa się na wyłączne ryzyko inwestora, a niekorzystne dla niego rozstrzygnięcie może spowodować konieczność poniesienia ewentualnych kosztów związanych z rozbiórką wznoszonych obiektów budowlanych (zob. postanowienie NSA z dnia 20 stycznia 2009 r., sygn. akt II OZ 1368/08, CBOSA). Powyższe nie oznacza, że negatywnymi konsekwencjami wstrzymania bądź odmowy wstrzymania wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę nie mogą być dotknięci także inni uczestnicy postępowania. Rozstrzygając więc wniosek dotyczący wstrzymania wykonania pozwolenia na budowę, Sąd ocenia go zarówno w stosunku do strony skarżącej, jak i uczestników postępowania, gdyż konsekwencje wstrzymania bądź braku wstrzymania zaskarżonego aktu mogą dotykać w takim samym stopniu inwestora, jak i pozostałe strony tego postępowania. Wobec tego, aby Sąd mógł stwierdzić czy w sprawie zaistniały przesłanki wstrzymania wykonania decyzji udzielającej pozwolenia na budowę, wnioskodawca musi wskazać na istnienie konkretnych okoliczności pozwalających na wniosek, że wstrzymanie wykonania tego aktu jest zasadne oraz wykazać dlaczego osoba uprawniona do prowadzenia robót budowlanych na podstawie zaskarżonej decyzji ma ponosić ujemne skutki związane ze wstrzymaniem jej wykonania, skoro to inwestor ponosi ryzyko prowadzenia robót przed rozpoznaniem skargi przez Sąd i to na nim spoczywać będzie obowiązek przywrócenia stanu poprzedniego, w razie gdyby okazało się, że w wyniku rozpoznania skargi decyzja zostanie uchylona (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 stycznia 2011 r., sygn. akt II OZ 1335/10, CBOSA). Podkreślić przy tym należy, że w ramach rozpoznania wniosku wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę Sąd nie ocenia prawidłowości wydania tej decyzji w aspekcie jej zgodności z prawem, ale to, czy jej wykonanie, jeszcze przed prawomocnym jej skontrolowaniem, może doprowadzić do sytuacji wyjątkowych, zagrażających chronionym dobrom skarżącego. Nie chodzi tutaj przy tym o niebezpieczeństwo wyrządzenia jakiejkolwiek szkody, ale takiej, która może przybrać znaczne rozmiary, a także o sytuację taką, w której powrót do stanu poprzedniego, zmienionej w sposób istotny i trwały rzeczywistości, będzie w zasadzie niemożliwy lub będzie wymagał znacznych nakładów sił i środków. Dokonując oceny przedmiotowego wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, z uwzględnieniem powyższych rozważań, Sąd uznał, że nie jest on zasadny. Skarżący podnieśli, że roboty budowane prowadzone na podstawie zaskarżonej decyzji, polegające na wykonywaniu, bez uprzedniego wykonania analizy geologicznej, głębokich wykopów oddziałują negatywnie na ich budynek i posadowione w bliskiej odległości zabytki. W efekcie tych robót powstały drgania i drobne pęknięcia ścian budynku skarżących. Tymczasem inwestor wyjaśnił, że działka skarżących nie graniczy bezpośrednio z terenem inwestycji, a w pobliżu inwestycji nie ma żadnych zabytków. Ponadto, z akt administracyjnych nie wynika, aby w bezpośrednim sąsiedztwie spornej inwestycji znajdowały się obiekty zabytkowe. Dodać też należy, że zatwierdzony zaskarżoną decyzją projekt budowlany zawiera opinię geologiczną, dokumentację badań podłoża gruntowego i projekt geotechniczny Skarżący nie uprawdopodobnili więc w jakikolwiek sposób, że rzeczywiście wykonywane roboty budowlane skutkują powstaniem pęknięć ich budynku, a ponadto nie wskazali, na jakie konkretne zabytkowe obiekty inwestycja ta oddziałuje negatywnie i na czym to oddziaływanie polega. Przywołana przez stronę argumentacja nie pozwala zatem na wniosek, że wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji jest na tyle zasadne, że przemawia za wstrzymaniem inwestora w przysługujących mu prawach związanych z zabudową terenu. Jak już wyżej wskazano, inwestor ma prawo do rozpoczęcia robót budowlanych na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę mimo wniesienia skargi do sądu. Tym samym to on ponosi ryzyko prowadzenia robót przed rozpoznaniem skargi. Trudności i koszty związane z ewentualną rozbiórką bezspornie nie dotyczą skarżących, lecz inwestora i nie stanowią o istnieniu w sprawie przesłanki ani wyrządzenia znacznej szkody, ani spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Wobec bezzasadności wniosku skarżących o wstrzymanie wykonania decyzji bezprzedmiotowe jest również zastosowanie kaucji na zabezpieczenie, o której mowa w art. 35a ust. 1 Prawa budowlanego. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 61 § 3 i § 5 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.