II SA/Ol 1300/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) sędzia WSA Ewa Osipuk Protokolant sekretarz sądowy Marta Kudła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2017 r. sprawy ze skargi Gminy na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie opłaty za usunięcie drzew 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz Gminy kwotę 1500 zł (słownie: tysiąc pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Decyzją z dnia 15 lipca 2016 r. Starosta "[...]" , działając na podstawie art. 90 ust. 1, art. 84 ust. 7 i 8, art. 87 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2015 r., poz. 1651, z późn. zm.), orzekł o pobraniu od Gminy "[...]"należności w wysokości 51.812,25 zł, z tytułu opłaty ustalonej za usunięcie 8 szt. drzew rosnących na działce "[...]", naliczonej decyzją Starosty "[...]"z dnia 15 maja 2012 r. Starosta zobowiązał Gminę do uiszczenia tej należności w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stała się ostateczna. W uzasadnieniu decyzji Starosta "[...]"podał, że decyzją z dnia 18 stycznia 2012 r. ustalił Gminie opłatę w wysokości 51.812,25 zł za usunięcie 5 szt. drzew gatunku brzoza brodawkowata o obwodach pni: 95 cm, 108 cm, 73 cm, 38 cm, 38 cm oraz 3 szt. drzew gatunku sosna pospolita o obwodach pni: 66 cm, 88 cm, 89 cm, rosnących na opisanej wyżej działce. Opłata została odroczona na okres 3 lat od dnia wydania decyzji pod warunkiem wykonania na działce "[...]", uzupełniających nasadzeń zastępczych krzewami i drzewami gatunków rodzimych, w wieku 7-10 lat, w ilości nie mniejszej niż ilość usuwanych drzew, w terminie do dnia 30 kwietnia 2013 r. Gmina "[...]"poinformowała pismem z dnia 8 grudnia 2015 r. o dokonanych w dniu 26 kwietnia 2013 r. nasadzeniach w ilości: 4 szt. krzewów gatunku berberys i 4 szt. krzewów gatunku forsycja pośrednia, które wykonano na działce nr "[...]". Jak wyjaśniła Gmina, działka nr "[...]"położona jest bezpośrednio przy działce "[...]", a pracownik wskazując działkę "[...]"jako miejsce lokalizacji nasadzeń, nie sprawdził podkładów geodezyjnych i granic nieruchomości, lecz oparł się o oględziny w terenie i wykonane ogrodzenie nieruchomości. Starosta przyznał, że w toku przeprowadzonych w dniu 6 czerwca 2016 r., oględzin stwierdzono, że na działce nr "[...]"dokonano opisanych nasadzeń. Krzewy nasadzono przy ogrodzeniu, wzdłuż granicy działki. Krzewy zachowały żywotność i są w bardzo dobrym stanie zdrowotnym. Starosta zauważył, że Gmina nie występowała z wnioskiem o zmianę decyzji w zakresie dotyczącym wyznaczenia działki nr "[...]"do nasadzeń. Przyznał, że działka nr "[...]"znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie działki wskazanej w decyzji z 2012 r., lecz ustalona opłata nie może być umorzona i podlega pobraniu w całości. W złożonym odwołaniu, Gmina "[...]"podniosła, że dokonała uzupełniających nasadzeń zastępczych 8 szt. krzewów zgodnie z decyzją. Krzewy są w bardzo dobrym stanie zdrowotnym i nasadzone zostały na działce nr "[...]"położonej bezpośrednio przy działce nr "[...]". Odwołująca się Gmina wyjaśniła, że pracownik merytoryczny wskazujący miejsce lokalizacji nasadzeń omyłkowo, nie sprawdzając uprzednio danych geodezyjnych i dokładnych granic nieruchomości, wskazał działkę nr "[...]". Gmina podkreśliła, że działki "[...]" stanowią jedną ogrodzoną nieruchomość. Ponieważ w graniach działki "[...]" zlokalizowany jest staw, który zajmuje niemal całą nieruchomość, krzewy zostały nasadzone w odległości ok. 10 m od granicy tej działki. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w "[...]", decyzją z dnia 7 września 2016 r., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję w całości. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium podało, że co do zasady posiadacz nieruchomości ponosi opłaty za usunięcie drzewa, lecz termin uiszczenia naliczonych z tego tytułu opłat może zostać odroczony na okres 3 lat, w przypadku uzależnienia wydania zezwolenia od wykonania nasadzeń zastępczych (art. 84 ust. 1 - 3 ustawy). W niniejszej sprawie, organ pierwszej instancji decyzją z dnia 15 maja 2012 r., udzielił Gminie "[...]"zezwolenia na usunięcie z terenu działki nr "[...]"ośmiu drzew naliczając z tego tytułu opłatę w wysokości 51.812,25 zł, której termin uiszczenia odroczył na okres 3 lat od daty wydania pozwolenia, z uwagi na nałożenie warunku wykonania nasadzeń uzupełniających w terminie do 30 kwietnia 2013 r. na działce nr "[...]". Kolegium zaznaczyło, że działkę tę wskazała Gmina. Podniosło, że upływ terminu odroczenia opłaty powoduje, że organ, który wydał zezwolenie obowiązany jest orzec, czy zaistniała podstawa do jej umorzenia (gdy posadzone drzewa zachowały żywotność lub gdy nie zachowały żywotności z przyczyn niezależnych od posiadacza nieruchomości - art. 84 ust. 4 ustawy), lub jej pobrania (gdy obowiązku nie wykonano lub drzewa obumarły z przyczyn zależnych od posiadacza nieruchomości). Stwierdziło, że bezspornie Gmina "[...]"nie dokonała nasadzeń uzupełniających w miejscu wskazanym przy udzieleniu zezwolenia, tj. na działce nr "[...]". Kolegium podkreśliło jednocześnie, że Gmina zaakceptowała nałożony na nią decyzją z dnia 15 maja 2012 r. obowiązek, gdyż nie wniosła od tej decyzji odwołania i nie występowała do organu pierwszej instancji o zmianę miejsca wykonania nasadzeń uzupełniających. W ocenie organu odwoławczego, nasadzenie drzew na innej działce, niż wskazana w decyzji o zezwoleniu na usunięcie drzew, nie może być uznane za jej wykonanie. W związku z powyższym nie zaszła podstawa umorzenia opłaty, a w konsekwencji obowiązkiem organu, który wydał pozwolenie na usunięcie drzew, było orzeczenie o pobraniu opłaty. W złożonej skardze Gmina "[...]"zarzuciła, że organ nie wziął pod uwagę wszystkich okoliczności sprawy. Jak podnoszono w toku postępowania administracyjnego, nasadzeń dokonano na działce sąsiedniej, przy czym określenie dokładnej lokalizacji nastąpiło omyłkowo podczas określania granic nieruchomości nr "[...]". Do omyłki doszło, gdyż obie działki "[...]"są ogrodzone jednym ogrodzeniem. Dodatkowo skarżąca podniosła, że na działce "[...]"zlokalizowany jest staw, co w znaczący sposób utrudnia dokonanie nasadzeń i czyni je bezcelowymi. W tej sytuacji, zdaniem skarżącej, organ powinien rozważyć, z jakiej przyczyny doszło do dokonania nasadzeń na działce sąsiedniej. Gmina zaznaczyła, że nasadzenia znajdują się w rzeczywistości kilka metrów od działki wskazanej w decyzji. W ocenie skarżącej, w sprawie istotne jest, że cel decyzji został osiągnięty, nasadzeń dokonano, krzewy przyjęły się i znajdują się w bardzo dobrym stanie zdrowotnym, a tym samym zachodzą przesłanki umorzenia naliczonej opłaty. Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji organ poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, wstrzymanie wykonania aktu i zasądzenie od organu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 15 listopada 2016 r., Sąd odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje między innymi, w sytuacji gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowania wykładni tych przepisów. Jednocześnie zaś, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Oceniając, w świetle powołanych wyżej kryteriów, legalność zaskarżonej decyzji, Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 84 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody posiadacz nieruchomości ponosi opłaty za usunięcie drzewa lub krzewu, a opłaty naliczane są w zezwoleniu na usunięcie drzewa lub krzewu i pobierane przez organ właściwy do wydania tego zezwolenia (ust. 2). Wyjątek od tej zasady przewidziano w ust. 3, zgodnie z którym w przypadku naliczenia opłaty za usunięcie drzewa lub krzewu oraz uzależnienia wydania zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu od przesadzenia tego drzewa lub krzewu albo wykonania nasadzeń zastępczych, organ właściwy do wydania zezwolenia odracza termin uiszczenia opłaty za jego usunięcie na okres 3 lat od dnia upływu terminu wskazanego w zezwoleniu na jego przesadzenie lub wykonanie nasadzeń zastępczych. Jeżeli przesadzone albo posadzone drzewa lub krzewy zachowały żywotność po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, lub nie zachowały żywotności z przyczyn niezależnych od posiadacza nieruchomości, należność z tytułu ustalonej opłaty za usunięcie drzew lub krzewów podlega umorzeniu (ust. 4). Decyzją z dnia 15 maja 2012 r. Starosta "[...]"ustalił skarżącej Gminie opłatę w wysokości 51.812,25 zł za usunięcie 5 szt. drzew gatunku brzoza brodawkowata o obwodach pni: 95 cm, 108 cm, 73 cm, 38 cm, 38 cm oraz 3 szt. drzew gatunku sosna pospolita o obwodach pni: 66 cm, 88 cm, 89 cm, rosnących na opisanej wyżej działce. Opłata została odroczona na okres 3 lat od dnia wydania decyzji pod warunkiem wykonania na działce "[...]", uzupełniających nasadzeń zastępczych krzewami i drzewami gatunków rodzimych, w wieku 7-10 lat, w ilości nie mniejszej niż ilość usuwanych drzew, w terminie do dnia 30 kwietnia 2013 r. Konsekwencją odroczenia terminu płatności jest konieczność powrotu do sprawy po upływie terminu odroczenia w celu ustalenia, czy nałożony obowiązek został wykonany, a jeśli tak, to czy przesadzone lub nasadzone zastępczo drzewa lub krzewy zachowały żywotność, a jeśli nie, to z jakiej przyczyny. Jest to nowe postępowanie administracyjne, gdyż tylko w ramach sformalizowanego postępowania administracyjnego (wyjaśniającego) organ może dokonać wiążących ustaleń. Zawiadomieniem z dnia 25 maja 2016 r., organ pierwszej instancji poinformował skarżącą Gminę o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie umorzenia, na podstawie art., 84 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody, należności z tytułu opłaty za usunięcie drzew, naliczonej powyższą decyzją z dnia 15 maja 2012 r. W toku postępowania ustalono, że na działce "[...]"rosną 4 krzewy gatunku berberys i 4 krzewy gatunku forsycja. Krzewy są w dobrym stanie zdrowotnym i zostały nasadzone przy ogrodzeniu, wzdłuż granicy działki. w piśmie z dnia 4 lipca 2016 r. Gmina wyjaśniła, że zgodnie z decyzją dokonała uzupełniających nasadzeń zastępczych - 8 szt. krzewów. Nasadzenia zostały jednak wykonane na działce nr 135/2, która jest położona bezpośrednio przy działce nr "[...]". Działki te stanowią jedną, ogrodzoną nieruchomość. Okoliczność ta była przyczyną błędnego wskazania numeru geodezyjnego działki planowanej do nasadzeń. W graniach działki nr "[...]" zlokalizowany bowiem jest staw zajmujący niemal całą nieruchomość, co uniemożliwia wykonanie nasadzeń. Krzewy zostały więc nasadzone w odległości około 10 m od graniach działki nr "[...]". Na załączonej do pisma mapie przedstawiono przebieg ogrodzenia, miejsce dokonanych nasadzeń oraz położenie obu działek. Organ pierwszej instancji nie zweryfikował powyższych informacji, lecz stanął na stanowisku, że okoliczność nasadzenia krzewów na innej działce geodezyjnej, niż wskazana w decyzji zezwalającej na wycinkę drzew, przesądza o obowiązku pobrania opłaty za usunięcie drzew. Stanowisko to w stanie faktycznym niniejszej sprawy jest przedwczesne. Należy bowiem mieć na uwadze, że celem wykładni przepisów prawnych jest odtworzenie z nich norm postępowania wraz z ich ostateczną percepcją. Służy temu katalog zasad i reguł wykształconych przez praktykę interpretacyjną oraz systematyzowanych i objaśnianych przez naukę. Ich wspólną cechą jest rozróżnienie reguł językowych oraz reguł pozajęzykowych (reguł systemowych oraz reguł funkcjonalnych), które – w podanej kolejności – należy stosować w każdym przypadku interpretacji tekstu prawnego (por. M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, wyd. 5, Warszawa 2010 r., s. 229-230 i 329-343; M. Zirk-Sadowski, Wykładnia w prawie administracyjnym [w:] System prawa administracyjnego", red. R.Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, tom 4, Warszawa 2012, s. 143-154 oraz O. Bogucki, Wykładnia funkcjonalna w działalności najwyższych organów władzy sądowniczej, Szczecin 2011, s. 284-286). Zrozumienie tekstu prawnego wymaga przeprowadzenia całego procesu interpretacyjnego. Nawet, jeśli zwrot użyty w danym przepisie jest językowo jednoznaczny, interpretator powinien kontynuować wykładnię stosując dyrektywy pozajęzykowe, w celu ustalenia zgodności albo niezgodności rezultatu wykładni językowej z rezultatem wykładni funkcjonalnej. W przypadku niezgodności konieczne jest objaśnienie, jakie wartości narusza znaczenie językowe oraz czy zapewnienie spójności aksjologicznej prawa wymaga zmiany tego znaczenia. Wykładnia prawa jest, bowiem operacją myślową nieograniczającą się do wykładni jednego przepisu, lecz operacją, w toku której dokonuje się przekładu zbioru przepisów ogłoszonych w aktach prawodawczych na zbiór norm postępowania równoznaczny jako całość z danym zbiorem przepisów (por. M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady. Reguły. Wskazówki, Warszawa 2002, s. 47 i nast.; Z. Ziembiński, Logika praktyczna, Warszawa 2002, s. 230). Normę prawną rekonstruuje się zawsze z całokształtu obowiązujących przepisów prawnych (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 grudnia 2002 r., sygn. akt P 6/02. OTK-A 2002/7/91). A zatem wykładnia gramatyczna może, a nawet powinna być uzupełniona innymi jej rodzajami, choć oczywiście ma ona podstawowe znaczenie dla ustalenia rzeczywistego znaczenia konkretnego przepisu (zob. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 12 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Go 202/12, dostępny [w:] Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Uwzględniając powyższe, konieczne jest podkreślenie, że nasadzenia zastępcze czy obowiązek przesadzenia usuwanych drzew lub krzewów, o których mowa w art. 84 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody, mają na celu możliwie najlepszą kompensatę strat w lokalnych zasobach przyrodniczych. Ponadto, choć w art. 84 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody nie określono precyzyjnie, jaki charakter mają opłaty za usunięcie drzew lub krzewów na podstawie stosownego zezwolenia, to biorąc pod uwagę postanowienia zarówno art. 86 ustawy dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (Dz. U. z 1994 r. Nr 49, poz. 196, z późn. zm.), jak i art. 47f ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2001 r., nr 99, poz. 1079, z późn. zm.), zawierających rozwiązanie analogiczne do obecnego, należy stwierdzić, że są to opłaty za korzystanie ze środowiska, których zasadniczą funkcją jest zapewnienie środków finansowych mających rekompensować zmiany w środowisku, jakie powstały na skutek działalności podmiotu zobowiązanego do ich ponoszenia. Okoliczność ta jest o tyle istotna, że brak negatywnego oddziaływania na środowisko powinien zwalniać z obowiązku ponoszenia opłat (zob. K. Gruszecki, Ochrona drzew i krzewów po zmianach wprowadzonych przez ustawę z 25.06.2015 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym i niektórych innych ustaw, Uprawa i Ochrona Drzew 2015, nr 33). Jak ustalił organ pierwszej instancji, bezspornie posadzone na działce nr "[...]" krzewy zachowały żywotność i są w bardzo dobrym stanie zdrowotnym. Organ pierwszej instancji nie poczynił jednak ustaleń, czy na działce "[...]" niemożliwe było dokonanie nasadzeń zastępczych, z uwzględnieniem celu art. 84 ustawy, jakim jest kompensata strat w lokalnych zasobach przyrodniczych. W ocenie Sądu, dokonane na tej samej nieruchomości, w skład której wchodzą co najmniej dwie działki geodezyjne, nasadzenia niewątpliwie zrekompensowałyby środowisku naturalnemu, i to w długim okresie czasu, ubytek wyciętych na podstawie zezwolenia drzew, czego gwarancji nie dałoby dokonanie nasadzeń zastępczych na tym fragmencie nieruchomości, którą obejmuje działka "[...]", która - jak podaje Skarżąca - jest zajęta niemal w całości pod staw. Brak ustaleń w powyższym zakresie narusza art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23, z późn. zm.), dalej powoływanej jako "K.p.a.", w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę organ zweryfikuje podane przez skarżącą Gminę w piśmie z dnia 4 lipca 2016 r. informacje dotyczące przedmiotowej nieruchomości, w skład której wchodzą działki "[...]". Zbada ponadto możliwość dokonania skutecznej rekompensaty zmiany w środowisku w skutek wycinki drzew poprzez dokonania nasadzeń zastępczych na tych działkach. W przypadku ustalenia, że rzeczywiście na działce nr "[...]"nie było możliwe dokonanie nasadzeń zastępczych, organ weźmie pod uwagę rozważania Sądu dotyczące wykładni celowościowej wskazanych wyżej przepisów ustawy o ochronie przyrody. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na mocy art. 200 p.p.s.a.