II SA/Ol 126/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie sędzia WSA Ewa Osipuk sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Aneta Krygielska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2026 r. sprawy ze skargi Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na uchwałę Rady Miasta Lubawa z dnia 30 października 2025 r., nr XXIII/145/2025 w sprawie uchwalenia Planu ogólnego miasta Lubawa I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej stref: 11SJ, 13SJ, 14SJ, 20SJ, 21SJ, 29SJ, 30SJ, 31SJ, 34SJ, 35SJ, 36SJ, 1SW, 2SW, 4SW, 7SW, 11SW, 15SW, 16SW, 18SW, 22SW, 25SW, 28SW, 29SW, 30SW, 36SW, 13SP, 16SP, 3SU, 15SU, 22SU; II. w pozostałym zakresie skargę oddala.

W złożonej skardze Wojewoda Warmińsko-Mazurskiego (dalej: "wojewoda", "skarżący") wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Nr XXIII/145/2025 Rady Miasta Lubawa (dalej: "rada miasta") z dnia 30 października 2025 r. w sprawie uchwalenia planu ogólnego miasta Lubawa, w części dotyczącej stref: 11SJ, 13SJ, 14SJ, 20SJ, 21SJ, 29SJ, 30SJ, 31SJ, 34SJ, 35SJ, 36SJ, 1SW, 2SW, 4SW, 7SW, 11SW, 15SW, 16SW, 18SW, 22SW, 25SW, 28SW, 29SW, 30SW, 36SW, 13SP, 16SP, 3SU, 15SU, 22SU oraz stref: 52SJ, 17SW i 3SJ. Wojewoda zarzucił, że w niektórych wyznaczonych w planie ogólnym strefach planistycznych rada miasta ustaliła wskaźnik udziału powierzchni biologicznie czynnej (dalej także: "PBC") z naruszeniem art. 13e ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p.") oraz § 2 ust. 1 i 3 rozporządzenia z dnia 8 grudnia 2023 r. Ministra Rozwoju i Technologii w sprawie projektu planu ogólnego gminy, dokumentowania prac planistycznych w zakresie tego planu oraz wydawania z niego wypisów i wyrysów (Dz.U. z 2023 r. poz. 2758, dalej także: "rozporządzenie w sprawie projektu planu") i załącznika Nr 1 do tego rozporządzenia. Podał, że dla stref: 11SJ, 13SJ, 14SJ, 205J, 21SJ, 29SJ, 30SJ, 31SJ, 34SJ, 35SJ, 36SJ, 2SW, 4SW, 11SW, 16SW, 18SW, 22SW, 25SW, 28SW, 29SW, 30SW, 16SP, 15SU, 22SU ustalono wartości minimalnego udziału powierzchni biologicznej czynnej: od 0% do 25%. Strefy te obejmują tereny, dla których obowiązuje uchwała nr XL/289/98 z 26 maja 1998 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Lubawa, która nie zawiera ustaleń w zakresie ww. wskaźnika. Akt ten został uchwalony na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 15, poz. 139), która nie zawierała wymogu określania tego wskaźnika w planach miejscowych. Zdaniem wojewody, nie można przyjąć, że brak ustaleń w zakresie udziału powierzchni biologicznie czynnej w planie miejscowym jest jednoznaczny z jego ustaleniem na poziomie 0%, co umożliwiałoby ustalenie wartości minimalnej tego wskaźnika dla stref planistycznych innej, niż określona w załączniku nr 1 do rozporządzenia w sprawie projektu planu. Dla strefy 1SW ustalono wartość 20% minimalnego udziału powierzchni biologicznej czynnej, natomiast dla terenu 9.1.MWU, objętego uchwałą nr 111/26/2018 z 21 grudnia 2018 r. w sprawie uchwalenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego dla części miasta Lubawa, minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej wynosi 30% W strefie 7SW ustalono wartość 20% omawianego wskaźnika. Teren z tej strefy objęty jest uchwałą nr 11/10/2024 z 29 maja 2024 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części miasta Lubawa i obejmuje teren 4MW-U, dla którego minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej wynosi 30%. Podobnie, w strefie 15SW przyjęto wartość 0% minimalnego udziału PBC, gdy w uchwale nr LIV/460/2023 z 31 maja 2023 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części miasta Lubawa, obejmującej teren 1MW-U o przeznaczeniu: zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna lub usługi, ustalony został na 30%. Dla strefy 36SW ustalono wartość 25% minimalnego udziału PBC, podczas gdy obszar strefy objęty jest uchwałą nr XXXI/247/2009 z 30 września 2009 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Lubawa i obejmuje m.in. tereny 1MN/MW, 2MN/MW, 3MN/MW o przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową jedno - lub wielorodzinną, dla którego w przypadku lokalizacji budynków jednorodzinnych ustalono minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej w stosunku do powierzchni działki budowlanej w wielkości 50%, a w przypadku lokalizacji budynków wielorodzinnych 25 %. Częściowo omawiana strefa obejmuje tereny 1MW, 2MW, 3MW zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej o wskaźniku minimalnego udziału PBC również 25 %. W strefie 13SP przyjęto wartość 10% minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej. Obszar strefy objęty jest uchwałą nr XVI/180/2012 z 27 czerwca 2012 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Lubawa i obejmuje teren 3.2.UP o przeznaczeniu podstawowym zabudowa usług publicznych, dla którego minimalna powierzchnia biologicznie czynna na działce budowlanej wynosi 30%. Dla strefy 3SU ustalono wartość 5% minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej. Obszar strefy objęty jest częściowo uchwałą nr 111/26/2018 z 21 grudnia 2018 r. w sprawie uchwalenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego dla części miasta Lubawa i obejmuje teren 9.1.MWU o przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, dla której minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej wynosi 30%. Częściowo obszar strefy objęty jest również uchwałą nr XVII/119/2008 z 27 lutego 2008 r. w sprawie uchwalenia zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Lubawa i obejmuje teren 1U, dla którego ten wskaźnik wynosi 10%. Najwyższa wartość wskaźnika opisującego minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej dla ww. terenów jest więc równy minimalnej wartości wskazanej w załączniku nr 1 do rozporządzenia. Wojewoda zarzucił również, że granice rozszerzenia obszarów 41UOZ, 20UOZ i 9UOZ zostały wyznaczone niezgodnie z § 1 ust. 5 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 2 maja 2024 r. w sprawie sposobu wyznaczania obszaru uzupełnienia zabudowy w planie ogólnym gminy (Dz. U. z 2024, poz. 729, dalej: "rozporządzenie OUZ."). Zauważył, że w uzasadnieniu do zaskarżonej uchwały wskazano, że miasto Lubawa w całości pokryte jest planami miejscowymi, dlatego nie będzie podstaw do wydawania decyzji o warunkach zabudowy, zaś obszar uzupełnienia zabudowy został wyznaczony w celu umożliwienia wyznaczenia terenów dopuszczających zabudowę mieszkaniową poza terenami wskazanymi w planach miejscowych, w oparciu o faktyczne potrzeby miasta w tym zakresie oraz ukształtowanie kontynuacji funkcji w wyznaczonych strefach. Wojewoda przyznał, że o ile wyznaczono bazowy obszar uzupełnienia zabudowy i ustalono dopuszczalną powierzchnię obszaru jego powiększenia zgodnie przepisami, to sposób i obszarowy zasięg rozszerzenia obszaru uzupełnienia zabudowy budzi zastrzeżenia. Wywiódł, że rozszerzenie bazowego obszaru uzupełnienia zabudowy, przy zachowaniu limitu powierzchni ustalonego zgodnie z § 1 ust. 1 pkt. 1-3 i 5 rozporządzenia OUZ, powinno polegać na przesunięciu granic bazowego obszaru uzupełnienia zabudowy i stanowić jego kontynuację. Nie powinno to być więc wyznaczenie nowego obszaru. Ponadto, powinno mieć swoje podstawy w lokalnych uwarunkowaniach i polityce przestrzennej gminy. W przypadku rozszerzenia obszarów 41UOZ i 20 UOZ w kierunku północnym, a obszaru 9UOZ w kierunku zachodnim, rada miasta wyznaczyła nowe obszary połączone wąskimi łącznikami z OUZ, o długości od 57 do 157 m i szerokości 5-7 m i 8-15 m. Zdaniem wojewody rozszerzenie obszaru 9UOZ powinno polegać na skorygowaniu i racjonalizacji przebiegu granic wynikowego obszaru uzupełnienia zabudowy, w tym, np. dostosowaniu ich do granic nieruchomości i rzeczywistej możliwości realizacji zabudowy na tym obszarze. Skarżący zarzucił, że radzie miasta chodziło tylko o wyznaczenie nowych obszarów uzupełnienia zabudowy, na których będzie możliwe ustanowienie stref planistycznych z zabudową mieszkaniową. Zauważył, że konsekwencją uznania za wadliwe wyznaczenia rozszerzenia obszarów uzupełnienia zabudowy jest stwierdzenie niewłaściwego wyznaczenia granic stref planistycznych: 52SJ w zakresie obszaru 41UOZ, 17SW w zakresie obszaru 20UOZ i 3SJ w zakresie obszaru 9UOZ. Skarżący zarzucił ponadto, że niewystarczające jest zdawkowe uzasadnienie rozszerzenia obszaru uzupełnienia zabudowy faktycznymi potrzebami miasta i potrzebą aktualizacji obecnej polityki przestrzennej miasta, bez rozszerzenia założeń tej polityki, skoro gmina nie posiada strategii rozwoju gminy. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Lubawy (dalej: "burmistrz") wniósł o jej oddalenie. Podkreślił, że kontrola sądowoadministracyjna w sprawach skarg nadzorczych ma charakter kontroli legalności, a nie kontroli celowości lub trafności rozwiązań planistycznych. Przyznał, że odniesieniu do stref planistycznych: 11SJ, 13SJ, 14SJ, 20SJ, 21SJ, 29SJ, 30SJ, 31SJ, 34SJ, 35SJ, 36SJ, 2SW, 4SW, 11SW, 16SW, 18SW, 22SW, 25SW, 28SW, 29SW, 30SW, 165P, 15SU, 22SU, plan ogólny ustala minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej mniejszy niż 30%, na podstawie § 2 ust. 3 rozporządzenia w sprawie projektu planu. Podkreślił, że skoro plan miejscowy kształtuje sposób wykonywania prawa własności wyłącznie w takim zakresie, w jakim wprowadza jednoznaczne i wyraźne ustalenia planistyczne, to brak ustalenia parametru zabudowy w planie nie oznacza istnienia domyślnego standardu, lecz brak normatywnego ograniczenia. W konsekwencji, na etapie realizacji inwestycji, przy braku ustaleń dotyczących PBC, możliwe jest zagospodarowanie terenu bez obowiązku zachowania powierzchni biologicznie czynnej, co odpowiada stanowi, w którym wskaźnik ten wynosi 0%. Zauważył, że nie funkcjonuje ogólna, ustawowa minimalna wartość tego wskaźnika, która miałaby zastosowanie w razie milczenia planu miejscowego. Burmistrz podkreślił, że literalne brzmienie § 2 ust. 3 rozporządzenia w sprawie projektu planu przesądza, że przesłanką zastosowania wyjątku przy ustalaniu PBC jest samo objęcie obszaru strefy planistycznej obowiązującymi planami miejscowymi. Przepis ten nie uzależnia dopuszczalności określenia w planie ogólnym wartości minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej niższej niż wynika to z załącznika nr 1 od tego, czy plan miejscowy zawiera liczbowo wyrażony wskaźnik PBC. Wprowadzanie takiego dodatkowego warunku w drodze wykładni stanowi niedopuszczalne zawężenie normy kompetencyjnej. Dodał, że § 2 ust. 3 ww. rozporządzenia konstruuje dwuelementową normę: w zdaniu pierwszym przyznaje gminie kompetencję do odejścia od wartości minimalnych wskazanych w załączniku nr 1 wyłącznie z tego powodu, że obszar strefy jest objęty obowiązującymi planami miejscowymi, a w zdaniu drugim ustanawia mechanizm zabezpieczający polegający na zakazie określenia wartości tego wskaźnika poniżej "najwyższej wartości wskaźnika" przewidzianej w obowiązujących planach dla terenów obejmujących obszar strefy. W tym ujęciu brak liczbowo wyrażonego wskaźnika PBC w planie miejscowym nie może blokować zastosowania zdania pierwszego § 2 ust. 3, gdyż prowadziłoby to do pozbawienia znaczenia normy kompetencyjnej w odniesieniu do znacznej kategorii obowiązujących planów (w szczególności uchwalanych przed ustawowym wprowadzeniem obowiązku ustalania tego parametru). Dodał, że obowiązek określania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego minimalnego udziału procentowego powierzchni biologicznie czynnej wprost wprowadzono dopiero nowelizacją ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dokonaną ustawą z dnia 25 czerwca 2010 r. (Dz.U. z 2010 r. Nr 130, poz. 871). Brak ustaleń PBC w planach uchwalonych przed wejściem w życie tej nowelizacji jest zatem konsekwencją ówczesnego stanu prawnego i nie może być interpretowany jako naruszenie prawa ani istnienie domyślnego standardu. Reasumując, burmistrz stwierdził, że jeżeli plan miejscowy nie zawiera ustaleń dotyczących określonego parametru zabudowy, w tym minimalnego udziału PBC, brak jest normatywnej podstawy do przyjmowania, że taki parametr został ustalony w sposób dorozumiany. Należy zatem przyjąć, że brak ustalenia udziału powierzchni zabudowy w obowiązującym planie miejscowym jest równoznaczny z ustaleniem tego parametru na poziomie 0%. Tym samym w ww. strefach możliwe było ustalenie mniejszego udziału powierzchni zabudowy niż 30%. Burmistrz zaznaczył, że strefy 11SJ, 29SJ, 30SJ, 31SJ, 34SJ, 36SJ, 16SW, 18SW, 22SW, 25SW, 28SW, 29SW, 30SW, 15SU, 22SU położone są w ścisłym centrum miasta i realny wskaźnik udziału powierzchni zabudowy waha się od 0% do 20%. Pozostałe wydzielenia położone są w strefie przyległej do intensywnej zabudowy śródmiejskiej i również realny wskaźnik PBC jest niższy niż 30%. Na terenie 15SW występują natomiast nieruchomości o zerowej powierzchni biologicznie czynnej. Wyjaśnił ponadto, że w przypadku terenów 1SW i 7SW wystąpił błąd przeliczeniowy przy analizie danych wejściowych, lecz zgodnie z obowiązującymi planami miejscowymi na tych terenach minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej wynosi 30%. W przypadku terenu 36SW obowiązujący plan miejscowy ustala przeznaczenie terenu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną lub wielorodzinną w jednym wydzieleniu (MN/MW), a parametr powierzchni biologicznie czynnej jest zróżnicowany w zależności od rodzaju zabudowy. Oznacza to, że dopuszczalny jest sposób zagospodarowania terenu z udziałem powierzchni biologicznie czynnej na poziomie 25%, jeżeli realizowana jest zabudowa wielorodzinna lub 50%, jeżeli jest realizowana zabudowa jednorodzinna. Ustalenie w planie ogólnym minimalnego udziału PBC na poziomie 25% odzwierciedla więc dolną granicę dopuszczoną przez obowiązujący plan miejscowy. W przypadku realizacji zabudowy jednorodzinnej inwestor będzie zobowiązany do zachowania 50% powierzchni biologicznie czynnej, zgodnie z ustaleniami planu miejscowego. Plan ogólny nie zmienia tego obowiązku. Natomiast ustalenie w planie ogólnym wyższej wartości PBC (50%) oznaczałoby faktyczne wykluczenie dopuszczonej w planie miejscowym zabudowy wielorodzinnej, co prowadziłoby do nieuprawnionego zawężenia dopuszczalnych sposobów zagospodarowania terenu na etapie planu ogólnego i w efekcie do ograniczenia prawa własności przy sporządzaniu zmiany tego planu miejscowego. W przypadku terenów 13SP i 3SU ustalenia planu ogólnego wynikają z niewielkiego udziału rzeczywistej powierzchni biologicznie czynnej w terenie, znacznie niższego niż 30%. Burmistrz stwierdził ponadto, że obszar uzupełnia zabudowy został wyznaczony zgodnie z § 1 ust. 5 rozporządzenia OUZ. Zauważył, że przepis ten nie zawiera żadnych warunków materialnoprawnych, w jaki sposób należy rozszerzać OUZ. Jedyne ograniczenie wprowadza § 1 ust. 6 w odniesieniu do użytków rolnych klas I-III położonych poza granicami administracyjnymi miast. Poza tym przepisem rozporządzenie UOZ nie ustanawia żadnych dalszych limitów dotyczących kształtu ani zasięgu rozszerzonego OUZ. Podkreślił, że rozporządzenie OUZ posługuje się konstrukcją algorytmu i limitów, nie ustanawiając normatywnego zakazu określonej geometrii rozszerzenia, w szczególności nie przesądza o konieczności "ciągłości" w znaczeniu postulowanym w skardze. W ocenie burmistrza, zarzut w powyższym zakresie zmierza do zastąpienia oceny planistycznej gminy oceną organu nadzoru. Zauważył, że ocena, czy przyjęte rozszerzenie OUZ jest optymalne urbanistycznie, nie stanowi kryterium legalności. Skoro u.p.z.p. i rozporządzenie OUZ nie wprowadzają ograniczeń co do kształtu i zakresu rozszerzenia OUZ, to wojewoda nie może przyjmować istnienia takich ograniczeń w drodze wykładni celowościowej lub funkcjonalnej, wchodząc w kompetencję jednostki samorządowej, dysponującej władztwem planistycznym. Na rozprawie 21 kwietnia 2026 r. pełnomocnicy stron podtrzymali zajęte w sprawie stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143, dalej: "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. W myśl natomiast art. 147 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Zaznaczyć również należy, że w świetle art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2025 r. poz. 1153, z późn. zm., dalej: "u.s.g.") uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy, a jedynie może zaskarżyć akt, który uważa za wadliwy, do sądu administracyjnego zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. Realizując tę kompetencję, organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi. Wojewoda w ustawowym terminie 30 dni od dnia otrzymania zaskarżonej uchwały nie orzekł o jej nieważności, chociażby w części, wobec czego był władny zaskarżyć ten akt do sądu w trybie art. 93 u.s.g. W rozpoznawanej sprawie, ze względu na przedmiot zaskarżenia, należy uwzględnić, jako lex specialis, art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130, dalej "u.p.z.p."). Przewiduje on, że istotne naruszenie zasad sporządzania planu ogólnego lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. W ugruntowanym orzecznictwie przyjmuje się, że pojęcie "zasad" sporządzania planu miejscowego, których przestrzeganie stanowi przesłankę materialną zgodności planu miejscowego z przepisami prawa, należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna, załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki NSA z: 25.05.2009 r. II OSK 1778/08 i 11.11.2008 r. II OSK 215/08 – orzeczenia sądów administracyjnych powołane w niniejszym uzasadnieniu są dostępne pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy, dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Z kolei pojęcie "trybu" sporządzania planu miejscowego (tzw. "procedury planistycznej"), którego zachowanie stanowi przesłankę formalną zgodności planu miejscowego z przepisami prawa, odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ gminy w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na uchwaleniu planu (por. wyrok NSA z 25.05.2009 r. II OSK 1778/08). Podkreślić należy, że w świetle art. 28 ust. 1 u.p.z.p. nie każde naruszenie trybu lub zasad sporządzania planu skutkuje stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części. Naruszenie takie musi zostać ocenione jako istotne. Regulacja ta służy bowiem eliminowaniu z obrotu planów dotkniętych rażącymi wadliwościami. Istotne naruszenie zasad to przyjęcie rozwiązań niezgodnych z normami konstytucyjnymi lub zawartymi w ustawach materialnoprawnych, które wyznaczają granice wykonywania władztwa planistycznego. Natomiast istotne naruszenie trybu sporządzania planu następuje, gdy ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono procedury sporządzania aktu planistycznego (por. wyroki NSA z 28.01.2016 r. II OSK 1295/14 i 13.05.2025 r. II OSK 463/24). Powyższe poglądy dotyczące rozumienia pojęć "zasad" i "trybu" sporządzania planu miejscowego oraz odnoszące się do obowiązku zastosowania art. 28 ust. 1 u.p.z.p. należy w całości odnieść również do sporządzania i oceny legalności planu ogólnego. W rozpoznawanej skardze wojewoda zarzucił, że zaskarżony plan ogólny w sposób istotny narusza zasady sporządzania planu, gdyż uchwała została podjęta niezgodnie z art. 13e ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. oraz z § 2 ust. 1 i 3 rozporządzenia w sprawie projektu planu. Zgodnie z art. 13e ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. w gminnym katalogu stref planistycznych określa się: wartości minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej – w strefach planistycznych, o których mowa w art. 13c ust. 2 pkt 1-10, nie mniejszego niż wynika to z przepisów wydanych na podstawie art. 13m ust. 2. Podkreślić należy, że w art. 13e ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. ustawodawca zastrzegł, że gmina ma nie tylko obowiązek określenia udziału powierzchni biologicznie czynnej, ale także że należy ustalić ten parametr w wartości minimalnej. Nadto, zgodnie z art. 20 ust. 4 pkt 1 u.p.z.p. w planie miejscowym, w przypadku terenu położonego w obszarze zabudowy śródmiejskiej – można ustalić minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej niemniejszy niż 2/3 minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej określonego dla strefy planistycznej obejmującej teren. Jak wyjaśnił projektodawca ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1688 z późn. zm., dalej: "ustawa zmieniająca z 2023 r."), którą m.in. wprowadzono plan (zob. projekt tej ustawy – druk sejmowy nr 3097 sejmu IX kadencji) w odniesieniu do tej kwestii, w art. 13a ust. 4 określono zakres treści planu ogólnego, którego normatywna część będzie dotyczyła najważniejszych ustaleń w zakresie strefowania obszaru gminy i ustalania nieprzekraczalnych warunków realizacji inwestycji w zakresie parametrów i wskaźników urbanistycznych określonych w gminnych standardach urbanistycznych. "Minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej dla każdej strefy zostanie wskazany w przepisach wykonawczych dla planu ogólnego. Gminy będą miały możliwość zaostrzenia tych wartości w ramach gminnych standardów kształtowania zabudowy. Wartość maksymalnej nadziemnej intensywności zabudowy, maksymalnej wysokości zabudowy oraz maksymalnego udziału powierzchni zabudowy gminy określać będą same, w ramach katalogu stref planistycznych". "Dla obszarów zabudowy śródmiejskiej przewidziano łagodniejsze wymagania w zakresie minimalnej powierzchni biologicznie czynnej". Intencją ustawodawcy przy wprowadzeniu ww. regulacji było zatem, aby wskaźnik udziału PBC nie tylko był obowiązkowo ustalony w planie ogólnym, ale żeby jego wysokość była co najmniej na takim poziomie, jak wartości minimalne określone przez prawodawcę. Natomiast nie zakreślono górnej granicy. Ustawodawca pozostawił więc gminie swobodę tylko w zaostrzeniu minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej. Na podstawie upoważnienia zawartego w art. 13m ust. 2 zostało wydane rozporządzenie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 8 grudnia 2023 r. w sprawie projektu planu ogólnego gminy, dokumentowania prac planistycznych w zakresie tego planu oraz wydawania z niego wypisów i wyrysów (Dz. U. poz. 2758 z późn. zm., dalej także "rozporządzenie w sprawie projektu planu"). Zgodnie z § 2 ust. 1 tego rozporządzenia charakterystykę stref planistycznych, obejmującą profil funkcjonalny stref planistycznych oraz minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej, określa załącznik nr 1 do rozporządzenia, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3. W ust. 3 § 2 przewidziano, że w przypadku gdy obszar strefy planistycznej jest objęty obowiązującymi planami miejscowymi, w strefie tej można określić wartość minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej niższą niż wynika to z załącznika nr 1 do rozporządzenia, jednak nie niższą niż najwyższa wartość wskaźnika opisującego minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej dla terenów wyznaczonych w obowiązujących planach miejscowych, obejmujących obszar strefy. Z porównania treści § 2 ust. 1 i ust. 3 ww. rozporządzenia wynika jednoznacznie, że w ust. 3 prawodawca wprowadził wyjątek od zasady ustanowionej w ust. 1, zał. nr 1. Przypomnieć zatem należy, że podstawową dyrektywą stosowania wykładni rozszerzającej i zwężającej jest zakaz wykładni rozszerzającej przepisów prawnych, które stanowią lex specialis, a za taki należy uznać ust. 3 § 2. Nie może budzić wątpliwości, że przepisy szczególne, stanowiące wyjątki od powszechnie obowiązujących zasad, podlegają wykładni ścisłej i nie mogą być interpretowane rozszerzająco, aby w ten sposób nie podważyć zasady ogólnej. Zgodnie z dyrektywą wykładni językowej, wyjątków nie można interpretować rozszerzająco ("exceptiones non sunt extendendae"), w tym wypadku nie można interpretować rozszerzająco sposobu określenia niższej wartości "minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej" niż określona w załączniku nr 1 w drodze wykładni rozszerzającej § 2 ust. 3 rozporządzenia w sprawie projektu planu. Możliwość odstępstwa od reguły określenia omawianego parametru zgodnie z załącznikiem nr 1 (przez obniżenie jego wartości) ograniczona została do przypadku, gdy spełnione są łącznie 3 przesłanki: 1) obszar strefy planistycznej jest objęty obowiązującymi planem miejscowym, 2) ten plan miejscowy "określa" minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej, 3) określony w planie wskaźnik "minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej" musi dotyczyć tego samego terenu, który jednocześnie znajduje się w obszarze strefy, dla której planowane jest obniżenie wielkości przedmiotowego wskaźnika. Nie jest więc tak, jak to przyjął burmistrz w odpowiedzi na skargę, że wystarczające do zastosowania ww. wyjątku jest samo objęcie obszaru strefy planistycznej już obowiązującym planem miejscowym. Przyjęcie stanowiska, że mimo braku ustalenia ww. parametru w obowiązującym planie miejscowym, możliwe jest zastosowanie omawianego odstępstwa, prowadziłoby do niedopuszczalnego wniosku, że zbędna byłaby część przepisu § 2 ust. 3: "jednak nie niższą niż najwyższa wartość wskaźnika opisującego minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej dla terenów wyznaczonych w obowiązujących planach miejscowych, obejmujących obszar strefy". Niedopuszczalne jest natomiast takie ustalenie znaczenia normy, przy którym pewne jej zwroty traktowane są jako zbędne (tak J. Wróblewski [w:] W. Lang, J. Wróblewski, S. Zawadzki, Teoria państwa i prawa, Warszawa 1980, s. 401, M. Zirk-Sadowski [w] System prawa administracyjnego. T. 4. Wykładnia w prawie administracyjnym. Red. R.Hauser, Z. Niewiadomski, M. Zirk-Sadowski, s. 201-202). Przy przyjmowaniu paradygmatu racjonalnego ustawodawcy nie można zakładać, że część przepisu jest zbędna, zwłaszcza w sytuacji, w której możliwa jest taka interpretacja przepisu, która pozwala na posiadanie walorów normatywności przez wszystkie zwroty zamieszczone w przepisie (zob. wyrok NSA z 3.08.2005 r. OSK 1842/04). Z uwagi na powyższe, na potrzeby zastosowania wyjątku od zasady określenia wartości minimalnego udziału PBC zgodnie z załącznikiem nr 1, nie można utożsamiać zaniechania ustalenia tego parametru urbanistycznego (w tym odstąpienia od jego ustalania w obowiązującym planie miejscowym, bez względu na przyczyny tego zaniechania ), z jego ustaleniem na poziomie 0%. Podniesione w odpowiedzi na skargę argumenty organu gminy nie podważają tego poglądu. Przede wszystkim, przepisy planu ogólnego nie stanowią podstawy do oceny postanowień planu miejscowego, który już obowiązuje w dacie wejścia w życie planu ogólnego. Zgodnie z art. 13 ust. 5 pkt 1 u.p.z.p. plan ogólny w zakresie, o którym mowa w ust. 4 pkt 1 i pkt 2 lit. b, uwzględnia się przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz stanowi podstawę prawną decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Jak jednoznacznie wynika cytowanego przepisu, plan ogólny uwzględnia się tylko przy sporządzaniu nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (a także zmianie obowiązującego planu) i stanowi on podstawę prawną wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Nadto, stosownie do art. 13a ust. 6 u.p.z.p. plan ogólny nie stanowi podstawy prawnej: 1) decyzji innych niż wymienione w ust. 5; 2) wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 30 ust. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r. poz. 725 i 834) [to jest w sytuacji gdy budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy] oraz 3) sprawdzenia, o którym mowa w art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy - Prawo budowlane. Art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy - Prawo budowlane przewiduje, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza: zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu. Ponadto, jak wyjaśniono w cyt. wyżej uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej z 7 lipca 2023 r. "Plan ogólny i plan miejscowy są w hierarchii źródeł prawa aktami prawnymi tego samego rzędu. Dlatego, co do zasady, nie ma między nimi relacji, takiej jak między aktem, w którym znajduje się przepis upoważniający, a aktem wykonawczym. Stosunek tych przepisów wobec siebie będzie regulowany przez przepisy upzp. Oznacza to, że kiedy będzie uchwalany plan miejscowy, musi, w myśl art. 20 ust. 1, być zgodny z planem ogólnym gminy. Z drugiej strony zgodnie z dodanym w art. 34 ust. 1a, uchwalenie planu ogólnego nie powoduje utraty mocy przez obowiązujące plany miejscowe. Należy też zauważyć, że żaden przepis nie nakazuje dostosowywać planu miejscowego do planu ogólnego, jednakże, jeżeli plan miejscowy będzie nowelizowany, wtedy należy zapewnić jego zgodność z planem ogólnym". Wywody zawarte w odpowiedzi na skargę, dotyczące ograniczenia przez plan ogólny uprawnień inwestorów, które wynikają z już obowiązujących planów miejscowych (które weszły w życie przed uchwaleniem planu ogólnego), w tym zarzut, że plan ogólny "automatycznie "nadbudowuje" na tych obszarach nowe minima powierzchni biologicznie czynnej wynikające z załącznika nr 1", nie podważają więc wskazanej wykładni § 2 ust. 3 rozporządzenia. Wobec treści art. 13a ust. 5 i ust. 6 u.p.z.p. niezasadny jest również argument gminy, że plan ogólny wprowadziłby większe ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości niż już obowiązujący plan miejscowy, a także – odnośnie do terenu 36SW – że "ustalenie w planie ogólnym wyższej wartości PBC (50%) oznaczałoby faktyczne wykluczenie normatywnie dopuszczonej w planie miejscowym zabudowy wielorodzinnej, co prowadziłoby do nieuprawnionego zawężenia dopuszczalnych sposobów zagospodarowania terenu na etapie planu ogólnego i w efekcie do ograniczenia prawa własności przy sporządzaniu zmiany przedmiotowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego". Niezasadne są też wywody burmistrza, że "brak liczbowo wyrażonego wskaźnika PBC w planie miejscowym nie może blokować zastosowania zdania pierwszego § 2 ust. 3, gdyż prowadziłoby to do pozbawienia znaczenia normy kompetencyjnej w odniesieniu do znacznej kategorii obowiązujących MPZP (w szczególności uchwalanych przed wprowadzeniem obowiązku formułowania tego parametru wprost)". Treść omawianych przepisów u.p.z.p., rozporządzenia w sprawie projektu planu i uzasadnienia projektu ustawy, uzasadniają wniosek, że w ocenie prawodawcy utrzymanie lub wprowadzenie wysokich wartości omawianego wskaźnika jest bardzo istotne w planowaniu przestrzeni i celem prawodawcy nie jest umożliwienie gminom jego obniżania poniżej wartości, które już ustalone zostały w rozporządzeniu jako "minimalne". Ponadto, jak już wyjaśniono, nie można w drodze wykładni rozszerzać stosowania przepisów wprowadzających wyjątek od reguły. Dodać można, że gdy prawodawca dopuścił możliwość określenia wielkości wskaźnika minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej na poziomie 0%, to zrobił to, tak jak w odnośniku pierwszym do nagłówka tabeli, w którym przewidziano, że dla terenów komunikacji wskaźnik ten wynosi 0%. Jednocześnie, gdy zamiarem prawodawcy było odstąpienie od ustalania tego wskaźnika (zob. lp. 11-13 tabeli) nie określał go w ogóle, także jako "0%". Na marginesie można zauważyć że, w powołanym w odpowiedzi na skargę wyroku z 28 października 2025 r. sygn. II OSK 353/24 Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że "system obowiązywania aktów prawa miejscowego, a także model ich kontroli, oparte są na założeniu, że stan sprzeczności planu miejscowego z przepisami znajdującymi się w akcie wyższego rzędu powinien być odnoszony do ściśle określonego momentu czasowego, tj. powinien istnieć w dacie uchwalenia planu miejscowego. Powstanie późniejszej sprzeczności pomiędzy przepisami planu, a regulacją ustawową oznacza, że to plan powinien zostać dostosowany do nowego stanu prawnego. W art. 33 u.p.z.p. przewidziano, że jeżeli w wyniku zmiany ustaw zachodzi konieczność zmiany studium lub planu miejscowego, czynności, o których mowa w art. 11 i 17, wykonuje się odpowiednio w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian. Przepis art. 33 u.p.z.p. jest wyrazem normatywnego obowiązywania zasady, że w przypadku, gdy regulacje ustawowe oddziałujące na treść obowiązujących aktów planistycznych ulegają zmianie, wówczas te akty planowania przestrzennego powinny zostać dostosowane do nowego stanu prawnego. (...) Nie jest bowiem do zaakceptowania sytuacja, aby po zmianie przepisu ustawy, nadal stosowane były niezgodne z nimi akty prawa miejscowego. W przypadku planu, który nie został zaktualizowany w trybie art. 33 u.p.z.p., w wyniku czego powstał stan niespójności przepisów planu miejscowego z przepisami, które weszły w życie w okresie późniejszym niż data uchwalenia planu, instrumentem służącym do eliminacji tych niezgodności jest stosowanie nowych regulacji ustawowych, jako regulacji prawnych wyższego rzędu (tak cyt. wyrok NSA z 15.03.2022 r. II OSK 809/21)". Jeżeli więc zamiarem gminy było ustalenie wartości minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej niższej niż wynika to z załącznika nr 1 do rozporządzenia, powinna to poprzedzić zmianą planu miejscowego w tym zakresie. Nie mogły być również uwzględnione argumenty burmistrza, że "realne wskaźniki" udziału powierzchni zabudowy, czyli faktyczny udział zabudowania terenu, są niższe niż przewidziane w załączniku nr 1 do rozporządzenia. Jak już zaznaczono, plan ogólny jest aktem, który ma zastosowanie do planów miejscowych i decyzji o warunkach zabudowy sporządzanych po dacie wejścia w życie tego aktu prawa miejscowego. Nie ma więc obowiązku dostosowywania już zagospodarowanego w określony sposób obszaru do wymogów wynikających planu ogólnego, który wszedł w życie już po tym, gdy dane nieruchomości zostały w określony sposób faktycznie zagospodarowane. Reasumując, gmina nie ma pełnej dowolności w określeniu w planie ogólnym niższej wartości minimalnego udziału PBC, a w szczególności nie ma takiego obowiązku, lecz jeżeli ma taki zamiar – może to robić tylko w granicach ściśle zakreślonych przez § 2 ust. 3 rozporządzenia. Nie można uwzględnić argumentacji organu gminy dotyczącej ustalenia dla obszaru 36SW 25% minimalnego udziału PBC, z uwagi na przeznaczenie w obowiązującym planie tego terenu jednocześnie pod zabudowę mieszkaniowa wielorodzinną i jednorodzinną. W § 2 ust. 3 rozporządzenia jednoznacznie ustalono, że nie może to być wartość "niższa niż najwyższa wartość wskaźnika opisującego minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej dla terenów wyznaczonych w obowiązujących planach miejscowych, obejmujących obszar strefy". Przepis ten ani żadna inna regulacja nie przewiduje innego przypadku, w którym możliwe byłoby odstępstwo od reguły z załącznika nr 1. Na marginesie można zauważyć, że zgodnie z art. 13c ust. 1 u.p.z.p. obszar objęty planem ogólnym dzieli się w sposób rozłączny na strefy planistyczne. W wyniku podziału, o którym mowa w ust. 1, dopuszcza się w ust. 2 pkt 1 i 2 wyznaczenie stref planistycznych: 1) strefa wielofunkcyjna z zabudową mieszkaniową wielorodzinną; 2) strefa wielofunkcyjna z zabudową mieszkaniową jednorodzinną. W lp. 1 zał. nr 1 do rozporządzenia w sprawie planu określono, że symbol "SW" oznacza strefę planistyczną "strefa wielofunkcyjna z zabudową mieszkaniową wielorodzinną", której profil funkcjonalny to teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, teren usług, teren komunikacji, teren zieleni urządzonej, teren ogrodów działkowych, teren infrastruktury technicznej. Zatem w strefie 36SW w planie miejscowym uchwalanym po dacie wejścia w życie planu ogólnego (i przy zmianie już obowiązującego planu miejscowego) nie można przewidzieć zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (SJ). Natomiast taka zabudowa może być realizowana na podstawie obowiązującego planu. Zgodnie z art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1688 z późn. zm.) dotychczasowe miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego zachowują moc na danym obszarze do dnia wejścia w życie nowych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego na tym obszarze i mogą być zmieniane. Odnośnie zaś obszarów 1SW i 7SW burmistrz przyznał, że błędnie ustalono wartości omawianego wskaźnika. W konsekwencji powyższego, Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej stref: 11SJ, 13SJ, 14SJ, 20SJ, 21SJ, 29SJ, 30SJ, 31SJ, 34SJ, 35SJ, 36SJ, 1SW, 2SW, 4SW, 7SW, 11SW, 15SW, 16SW, 18SW, 22SW, 25SW, 28SW, 29SW, 30SW, 36SW, 13SP, 16SP, 3SU, 15SU, 22SU, gdyż ustalając wartość minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnie w tych strefach planistycznych w sposób istotny naruszono zasady sporządzania planu ogólnego przez naruszenie art. 13e ust. 2 pkt 3 ustawy i § 2 ust. 3 rozporządzenia w sprawi planu ogólnego. Niezasadny natomiast jest zarzut skargi dotyczący nieprawidłowego rozszerzenia w zaskarżonym planie ogólnym wyznaczonych obszarów uzupełnienia zabudowy. Przede wszystkim należy zauważyć, że ustawodawca wprowadzając do u.p.z.p. "obszar uzupełnienia zabudowy" nie zdefiniował tego pojęcia. Wprowadził tylko przepisy, na mocy których gmina może wyznaczyć OUZ, a w przypadku ich wyznaczenia w planie ogólnym – zastrzegł obowiązek uwzględnienia OUZ przy sporządzaniu nowego planu miejscowego (konsekwentnie – także przy zmianie obowiązującego planu, gdyż te plany pozostają w mocy na podstawie art. 67 ustawy zmieniającej z 2023 r.) i można wydać decyzje ustalające warunki zabudowy. W art. 13m ust. 1 u.p.z.p. zawarto upoważnienie dla ministra właściwego do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa do określenia, w drodze rozporządzenia, sposobu wyznaczania obszaru uzupełnienia zabudowy, uwzględniającego potrzeby kształtowania ładu przestrzennego i racjonalnego gospodarowania gruntami rolnymi, w tym przeciwdziałania powstawaniu konfliktów przestrzennych i rozpraszaniu zabudowy. Zgodnie z § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 2 maja 2024 r. w sprawie sposobu wyznaczania obszaru uzupełnienia zabudowy w planie ogólnym gminy (Dz. U. poz. 729) w celu wyznaczenia granic obszarów uzupełnienia zabudowy w planie ogólnym gminy: 1) określa się zgrupowania nie mniej niż 5 budynków, w których obrys każdego z budynków w zgrupowaniu znajduje się w odległości nie większej niż 100 m od obrysu co najmniej jednego innego budynku w zgrupowaniu, przy czym uwzględnia się następujące rodzaje budynków według Klasyfikacji Środków Trwałych, o której mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 40 ust. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej (Dz. U. z 2023 r. poz. 773): a) budynki przemysłowe o symbolu 101, b) budynki handlowo-usługowe o symbolu 103, c) budynki biurowe o symbolu 105, d) budynki szpitali i inne budynki opieki zdrowotnej o symbolu 106, e) budynki oświaty, nauki i kultury oraz budynki sportowe o symbolu 107, f) pozostałe budynki niemieszkalne o symbolu 109, g) budynki mieszkalne o symbolu 110; 2) wyznacza się obszary ograniczone krzywą poprowadzoną w odległości 50 m od obrysu budynków położonych w zgrupowaniach, o których mowa w pkt 1; 3) do obszarów wyznaczonych w wyniku wykonania czynności określonej w pkt 2 dodaje się obszary o jednostkowej powierzchni nie większej niż 5000 m2, ograniczone z każdej strony krzywą, o której mowa w pkt 2; 4) wewnątrz obszarów, które powstały w wyniku wykonania czynności, o których mowa w pkt 2 i 3, wyznacza się krzywą poprowadzoną w odległości 40 m od granicy tych obszarów; 5) od obszarów, które powstały w wyniku wykonania czynności, o których mowa w pkt 2 i 3, odejmuje się obszary znajdujące się między krzywą będącą granicą tych obszarów a krzywą, o której mowa w pkt 4. W ust. 5 § 1 dopuszcza się rozszerzenie granic obszarów uzupełnienia zabudowy wyznaczonych w sposób, o którym mowa w ust. 1, uwzględniając lokalne uwarunkowania oraz politykę przestrzenną gminy, jednak nie więcej niż o obszar o łącznej powierzchni obliczonej zgodnie ze wzorem: Pp = 25 % * (Pb - Pu) gdzie: Pp - oznacza łączną maksymalną powierzchnię powiększenia obszarów uzupełnienia zabudowy wyznaczonych w sposób, o którym mowa w ust. 1, w wyniku rozszerzenia ich granic, Pb - oznacza łączną powierzchnię obszarów wyznaczonych w sposób, o którym mowa w ust. 1 pkt 1-3, Pu - oznacza łączną powierzchnię obszarów uzupełnienia zabudowy wyznaczonych w sposób, o którym mowa w ust. 1. Zauważyć należy, że cytowane przepisy rozporządzenia OUZ mają charakter techniczny, gdyż ograniczają się do bardzo precyzyjnego określenia, w jaki sposób należy wyznaczać granice obszarów uzupełnienia zabudowy w planie ogólnym (ust. 1- 3), przypadków, w których wyznaczone obszary można ograniczać (ust. 4) i algorytmu dla powierzchni, o którą można rozszerzyć granice wyznaczonych obszarów (ust. 5 i 6 – zawierający ograniczenie w tym zakresie). Wobec tego, skoro w ustawie nie zawarto legalnej definicji obszaru uzupełnienia zabudowy, nie określono w inny sposób celu jego wyznaczenia, a także nie określono, jak powinien być wyznaczany taki obszar, to z cytowanych przepisów rozporządzenia nie można w drodze wykładni wyinterpretować ograniczenia w tym zakresie, w tym także w odniesieniu do kształtu rozszerzenia granic OUZ. Ustawodawca nie ograniczył bowiem władztwa planistycznego gminy przez sprecyzowanie, że rozszerzenie OUZ musi polegać wyłącznie na przesunięciu na odpowiednią odległość granic rozszerzanego obszaru uzupełnienia zabudowy. Obszary uzupełnienia zabudowy mają być wyznaczane według precyzyjnie ustalonych zasad, wskazanych w rozporządzeniu, "w zbliżeniu" do już istniejącej zabudowy, co wbrew stanowisku wojewody nie wyklucza sposobu rozszerzenia ich granic, na podstawie § 1 ust. 5, w sposób, jaki przyjęto w zaskarżonych strefach w planie ogólnym miasta Lubawa. Należy bowiem mieć na uwadze, że w § 1 ust. 5 dopuszcza się rozszerzenie granic obszarów uzupełnienia zabudowy z uwzględnieniem lokalnych uwarunkowań oraz polityki przestrzennej gminy. Zgodnie zaś z art. 13b pkt 7 u.p.z.p. ustalenia planu ogólnego określa się, uwzględniając uwarunkowania rozwoju przestrzennego gminy, w szczególności zapotrzebowanie na nową zabudowę mieszkaniową w gminie. W tym zakresie należy uznać, że gmina działa w ramach przyznanego jej władztwa planistycznego. Wojewoda wprawdzie odwołał się do art. 13c ust. 2, art. 13d ust. 1 i art. 13a ust. 5 pkt 2 u.p.z.p., ale nie wyjaśnił, w jaki sposób z treści tych przepisów wywodzi, że rozszerzenie bazowego obszaru uzupełnienia zabudowy "powinno stanowić przesunięcie granicy bazowego obszaru uzupełnienia zabudowy i stanowić jego kontynuację, a nie wyznaczenie nowego obszaru". Sposób podany przez wojewodę można by uznać za prawidłowy z urbanistycznego punktu widzenia, ale nie wynika on z ww. przepisów i nie wydaje się, aby mógł uwzględniać wskazane w § 1 ust. 5 rozporządzenia OUZ przesłanki: "lokalnych uwarunkowań" i "polityki przestrzennej gminy", czyli np. kwestii ukształtowania terenu, istniejącej infrastruktury czy też zamiaru gminy poprowadzenia zabudowy w konkretnym kierunku, optymalnym z punktu widzenia rozwoju gminy. Obowiązujące przepisy nie pozwalają więc na to, aby pojęcie "rozszerzenia granic OUZ" z § 1 ust. 5 rozporządzenia OUZ rozumieć wyłącznie jako zwiększenie obszaru ograniczonego krzywą poprowadzoną w odległości od obrysu budynków w zgrupowaniach, skoro jednocześnie wyznaczenie OUZ ma uwzględniać lokalne uwarunkowania i politykę przestrzenną gminy. Jak już wyjaśniono, wyjątków nie można wykładać rozszerzająco. Dotyczy to również wykładni § 1 ust. 5 rozporządzenia OUZ, do treści którego nie można dodać zapisów, które nie zostały w nim zawarte. Tym samym, sposób w jaki zostały rozszerzone granice OUZ w zakwestionowanych strefach nie oznacza obejścia prawa przez rozszerzenia granic wyznaczonych w planie ogólnym OUZ. Obligatoryjność rozłącznego wyznaczenia w planie ogólnym stref zabudowy nie uzasadnia o prawidłowości zastosowanej przez wojewodę wykładni § 1 ust. 5 rozporządzenia OUZ. Natomiast art. 13d ust. 1 u.p.z.p. dopuszczając wyznaczanie stref planistycznych wielofunkcyjnych z zabudową, m.in. obszarach uzupełnienia zabudowy, nakazuje tylko wziąć pod uwagę uwarunkowania, o których mowa w art. 13b, w tym wymienione w pkt. 7 tego artykułu, zapotrzebowanie na nową zabudowę mieszkaniową w gminie. Nie ogranicza w inny sposób ani wyznaczenia OUZ, ani tym, bardziej rozszerzenia granic tego obszaru. Na marginesie należy zauważyć, że w przypadku ustalania warunków zabudowy w drodze decyzji wydawanej na podstawie art. 61 u.p.z.p., w przepisie tym, w szczególności w ust. 5a tego artykułu, ustawodawca również nie przesądził o formie (kształcie) obszaru analizowanego, a ograniczył się do określenia, że w celu przeprowadzenia analizy cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 właściwy organ musi wyznaczyć wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, obszar analizowany w odległości równej trzykrotnej szerokości frontu terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, jednak niemniejszej niż 50 m oraz nie większej niż 200 m. W orzecznictwie ugruntowany jest zaś pogląd, że nie ma istotnego znaczenia, jaki kształt przybierają granice obszaru analizowanego, gdyż istotne jest dostosowanie go do granic terenu objętego wnioskiem i to, aby wyznaczony obszar analizowany obejmował pewną urbanistyczną całość (por. np. wyroki NSA: z 6.06.2013 r. II OSK 305/12; 19.06.2013 r. II OSK 455/12; 15.09.2016 r. II OSK 3075/14; 18.04.2023 r. II OSK 1291/20; 14.06.2023 r. II OSK 2117/20; 17.02.2026 r. II OSK 2281/24). Zasadnie więc burmistrz zarzucił w odpowiedzi na skargę, że skoro ani ustawa, ani rozporządzenie nie wprowadzają ograniczeń co do kształtu i zakresu rozszerzenia granic OUZ, to wojewoda wywodząc o istnieniu takich ograniczeń w drodze wykładni celowościowej lub funkcjonalnej, wchodzi w kompetencje planistyczne organu gminy. Wobec powyższego, samej zwięzłości uzasadnienia przyczyn wyznaczenia obszarów uzupełnienia zabudowy w granicach określonych w planie ogólnym (art. 13h ust. 2 pkt 2 u.p.z.p.) nie można uznać za istotne naruszenie zasad sporządzania planu ogólnego, które uzasadniałoby zastosowanie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w tym zakresie. Zgodnie z art. 51a ustawy zmieniającej z 2023 r. dopuszcza się stwierdzenie nieważności uchwały rady gminy w sprawie planu ogólnego gminy w części, również w odniesieniu do pierwszego planu ogólnego gminy w danej gminie. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej stref: 11SJ, 13SJ, 14SJ, 20SJ, 21SJ, 29SJ, 30SJ, 31SJ, 34SJ, 35SJ, 36SJ, 1SW, 2SW, 4SW, 7SW, 11SW, 15SW, 16SW, 18SW, 22SW, 25SW, 28SW, 29SW, 30SW, 36SW, 13SP, 16SP, 3SU, 15SU, 22SU; w pozostałym zakresie skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.