II SA/Ol 1135/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Chybicki Sędziowie sędzia WSA Marzenna Glabas asesor WSA Grzegorz Klimek (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 lutego 2024 r. sprawy ze skargi E. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odmowy wydania pozytywnej opinii dotyczącej podziału nieruchomości oddala skargę.

Postanowieniem z 27 października 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie (Kolegium), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 – k.p.a.), po rozpatrzeniu zażalenia E.S. (strona, skarżąca) na postanowienie wydane przez Burmistrza D. (organ pierwszej instancji) z dnia 9 maja 2023 r., negatywnie opiniujące projekt podziału nieruchomości położonej w D., oznaczonej jako działka nr A, obręb Miasto D., pow. 0,0734 ha, zapisanej w KW [...] - utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy w całości. Zakwestionowane postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych sprawy: Organ pierwszej instancji postanowieniem z 9 maja 2023 r. odmówił wydania pozytywnego rozstrzygnięcia. Wskazał, iż działka A objęta jest postanowieniami planu miejscowego zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej D. z dnia [...] r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta D. Znajduje się w konturze oznaczonym symbolem: UM.01. Wedle zmiany do tego planu z 2019 r., dokonanej uchwałą Nr [...] Rady Miasta D. z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta D. - 12 terenów, dokładnie jej § 19 (5. Załącznik graficzny nr 5.1) dla terenów zabudowy usługowo-mieszkaniowej, oznaczonej symbolem UM.01, przewiduje się minimalną powierzchnię nowo wydzielanej działki budowlanej: 800 m2 - zgodnie ze stosownymi badaniami archeologicznymi i historycznymi. Ponieważ dzielona działka ma powierzchnię 734 m2, to jej wtórny podział nie jest możliwy. Skoro tak, to podział jest niezgodny z postanowieniami planu. Strona zaskarżyła niniejsze postanowienie. Podniosła zastrzeżenia do treści planu miejscowego. Poinformowała, że z zażaleniem składa skargę do WSA w Olsztynie, domagając się zmiany lub uchylenia planu miejscowego. W toku postępowania odwoławczego, badając treść KW [...], prowadzoną dla działek: B i C ustalono, iż wymienione działki stanowią własność Gminy Miasta D., działka B stanowi działkę mieszkaniową (B), działka C oznaczona jest jako droga (DR). W uzasadnieniu postanowienia z 27 października 2023 r. Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 93 ust 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r. poz. 344 - u.g.n.) zasadą jest, iż podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Zgodność z ustaleniami planu dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu (art. 93 ust. 2 u.g.n.). Rozstrzygnięcie w zakresie zgodności proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego/decyzji o warunkach zabudowy wydawane jest w toku postępowania administracyjnego w sprawie o podział nieruchomości i jest tylko częścią postępowania o zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości, które kończy się wydaniem decyzji administracyjnej. Zgodnie z powołanymi przepisami podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego, a w przypadku jego braku z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy. Ustawodawca w znacznym stopniu wyjaśnił treść i znaczenie kryterium podziału polegającego na badaniu zgodności z tymi aktami, gdyż w art. 93 ust. 2 u.g.n. wskazał, że zgodność z ustaleniami planu miejscowego (decyzji o warunkach zabudowy) dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Powyższe oznacza, iż przy zatwierdzeniu projektu podziału organ musi przede wszystkim uwzględnić przeznaczenie terenu określone w planie miejscowym (ew. decyzji o warunkach zabudowy) i z tego punktu widzenia określić, czy projekt realizuje to przeznaczenie, a także czy służy temu przeznaczeniu. Dodatkowym kryterium dopuszczalności zatwierdzenia podziału z punktu widzenia jego zgodności z planem/decyzją jest konieczność badania możliwości przyszłego zagospodarowania nowo utworzonych działek, właśnie zgodnie z celem i przeznaczeniem nieruchomości wynikających z tych aktów. Kolegium stwierdziło, że proponowany podział nie jest zgodny z postanowieniami planu miejscowego. Jak wynika z akt sprawy działka A objęta jest postanowieniami planu miejscowego zatwierdzonego uchwalą Nr [...] Rady Miejskiej D. z dnia [...] r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta D. (Warmi. z 2002 r. [...]). Znajduje się w konturze oznaczonym symbolem: UM.01. Wedle zmiany do tego planu z 2019 r., dokonanej uchwałą Nr [...] Rady Miasta D. z dnia 2 października 2019 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta D. - 12 terenów (Warmi. z 2019 r. [...]), dokładnie wedle jej § 19 (5. Załącznik graficzny nr 5.1) dla terenów zabudowy usługowo-mieszkaniowej, oznaczonej symbolem UM.01, przewiduje się minimalną powierzchnię nowo wydzielanej działki budowlanej: 800 m2 - zgodnie ze stosownymi badaniami archeologicznymi i historycznymi. Ponieważ dzielona działka ma powierzchnię 734 m2, to jej wtórny podział nie jest możliwy. Skoro tak, to podział jest niezgodny z postanowieniami planu. Postanowienia planu miejscowego w tym zakresie nie budzą przy tym jakichkolwiek wątpliwości Kolegium, a jako przyjmujące formę aktu prawa miejscowego mają moc powszechnie obowiązującą. W/w okoliczność stanowiła wystarczający argument uzasadniający utrzymanie zaskarżonego postanowienia w mocy. W skardze wywiedzionej do tut. Sądu na postanowienie Kolegium skarżąca zarzuciła mu naruszenie: 1. art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie polegające na: niepodjęcie z urzędu wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, w tym ustalenia etapu postępowania dot. stwierdzenia nieważności zapisów obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zawisłej przed WSA w Olsztynie pod sygn. akt II SA/OI 566/23; niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego; - dowolną, a nie swobodną ocenę tych dowodów i uznanie, że podział działki jest niezgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy organ wydający zaskarżone postanowienie, stojąc na straży praworządności oraz podejmując wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a nadto dokonując przy tym prawidłowej oceny dowodów doszedłby do wniosku, iż należy pozytywnie zaopiniować projekt dotyczący podziału nieruchomości nr A. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w części której dotyczy dzielonej działki został unieważniony wyrokiem WSA w Olsztynie sygn. akt II SA/OI 566/23 (wyrok na dzień złożenia niniejszego pisma nie jest jeszcze prawomocny). 2. naruszenie art. 93 ust. 1, 4 i 5 oraz art. 95 u.g.n. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na utrzymaniu zaskarżonego postanowienia organu pierwszej instancji w mocy w całości i uznaniu, iż podział działki jest niezgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy plan ten jest niezgodny z prawem oraz narusza interes mieszkańców miasta D. Powyższe zostało także stwierdzone Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 10 października 2023 r. w sprawie o sygn. akt II SA/OI 566/23. Sąd w w/w wyroku stwierdził nieważność części Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego w zakresie dotyczącym ul. [...]. Wskazując na powyższe wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wskazała, że od lat działka D (obecnie działki nr B i C) służy jako dojazd do lokali usługowych na działkach numer E i F. Co więcej, mimo twierdzeń organu, działki nr B i C spełniają parametry drogi. Ponadto, przed podzieleniem przez organ działki nr D, w księdze wieczystej sposób użytkowania nieruchomości był oznaczony jako DR - droga, w przypadku działki nr C, oznaczenie to nadal istnieje. Zgodnie z art. 93 u.g.n. podziału nieruchomości można dokonać jeżeli posiada dostęp do drogi publicznej (warunek zostaje spełniony, bowiem nowo wydzielona działka numer G, tak jak dotychczas działka numer A, będzie miała dostęp do drogi publicznej, tj. do działki numer H - ulica [...], natomiast dla projektowanej działki numer I dojazd możliwy będzie od ul. [...] - działka numer J - przez działki numer B i C - jak to dotychczas miało miejsce) oraz jeśli jest zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Dodała, że z racji tego, iż plan miejscowy zmieniony i uchwalony uchwałą nr [...] w zakresie ul. [...] jest niezgody z prawem, skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie domagając się zmiany lub uchylenia jej zapisów. Skarga została uwzględniona w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie Wyrokiem z dnia 10 października 2023 r. w sprawie o sygn. akt II SA/OI 566/23 stwierdził nieważność planu w zaskarżonym przez skarżącą zakresie. Wobec tego, jedyny argument na którym Kolegium oparło zaskarżone postanowienie nie jest aktualny. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, iż powyższa sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do treści art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 - p.p.s.a.), który stanowi, iż sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zatem skarga na powyższy akt mogła zostać rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. - sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stwierdzenie, że zaskarżona decyzja lub postanowienie zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obliguje sąd do uchylenia zaskarżonego aktu administracji (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co do zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, a ponadto może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu, jak wskazano powyżej, jest postanowienie Kolegium utrzymujące w mocy postanowienie organu pierwszej instancji negatywnie opiniujące projekt podziału nieruchomości W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że wyrokiem z dnia 10 października 2023 r., wydanym w sprawie II SA/Ol 566/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie po rozpoznaniu skargi E.S. na uchwałę Nr [...] Gminy Miasto D. z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta D. - 12 terenów, stwierdził nieważność § 19 załącznika graficznego nr 1.5 (jednostka struktury przestrzennej "A"- ul. [...], ul. [...]), symbol przeznaczenia terenu elementarnego UM.01 Tereny zabudowy usługowo-mieszkaniowej - pkt 2) "minimalna powierzchnia nowo wydzielonej działki budowlanej: 800 m2 - zgodnie ze stosownymi badaniami archeologicznym i historycznymi" zaskarżonej uchwały, w odniesieniu do działki nr A. Powyższy wyrok uzyskał przymiot prawomocności, co oznacza, że postanowienia rzeczonego planu miejscowego, w szczególności przewidujące minimalną powierzchnię nowo wydzielanej działki budowlanej: 800 m2 - zgodnie ze stosownymi badaniami archeologicznymi i historycznymi, nie mają zastosowania do działki skarżącej o nr A. Dalej należy zauważyć, że zgodnie z art. 93 ust. 1 zd. 1 u.g.n. podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Art. 93 ust. 2 u.g.n. stanowi, iż zgodność z ustaleniami planu w myśl ust. 1 dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Stosownie zaś do art. 93 ust. 3 u.g.n. podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej; za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. Nie ustanawia się służebności na drodze wewnętrznej w przypadku sprzedaży wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną. Przepisu nie stosuje się w odniesieniu do projektowanych do wydzielenia działek gruntu stanowiących części nieruchomości, o których mowa w art. 37 ust. 2 pkt 6. Z art. 93 ust. 4 u.g.n. wynika natomiast, że zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego, z wyjątkiem podziałów, o których mowa w art. 95, opiniuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. W przypadku podziału nieruchomości położonej na obszarze, dla którego brak jest planu miejscowego, opinia dotyczy spełnienia warunków, o których mowa w art. 94 ust. 1. Podkreślić należy, że postępowanie w sprawie o podział nieruchomości jest postępowaniem dwuetapowym. W pierwszym etapie wójt, burmistrz lub prezydent miasta opiniuje w formie postanowienia zgodność proponowanego podziału z ustaleniami planu miejscowego, a następnie po uostatecznieniu się (lub uprawomocnieniu) tego postanowienia, orzeka w przedmiocie podziału nieruchomości. Postanowienie zawierające opinię, o której mowa w art. 93 ust. 4 u.g.n., jest częścią postępowania w przedmiocie podziału nieruchomości, a jego wydanie stanowi etap wstępny tego postępowania. Nie jest ono bowiem opinią wydawaną w odrębnym postępowaniu przez inny organ, o której mowa w art. 106 k.p.a. lecz jest ono wydawane przez ten sam organ, który wydaje decyzję zatwierdzającą podział. Organ zatwierdzający podział nieruchomości jest związany tym postanowieniem (zob. wyrok NSA z 19 kwietnia 2017 r., sygn. I OSK 1795/15 dostępny, podobnie jak inne orzeczenia przywołane w niniejszym uzasadnieniu, w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej również jako: CBOSA). Z przywołanych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że opiniując projekt podziału nieruchomości organ bierze pod uwagę wyłącznie przeznaczenie terenu określone w planie miejscowym i z tego punktu widzenia ocenia, czy projekt realizuje to przeznaczenie i czy służy temu przeznaczeniu. Wójt, burmistrz, czy też prezydent miasta w trakcie opiniowania zgodności projektu podziału nieruchomościami z ustaleniami planu miejscowego musi zatem ustalić, czy opiniowany projekt stwarza hipotetyczną możliwość realizacji celu i przeznaczenia terenu, określonego w planie miejscowym. Co istotne, ocena ta dotyczy całości nieruchomości, a więc każdej z działek, które miałyby powstać z tego podziału. Taka wykładnia przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami ma na celu uniknięcie tworzenia stanów sprzecznych z aktem prawa miejscowego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok NSA z 28 listopada 2014 r., sygn. I OSK 717/13; wyrok WSA w Olsztynie z 18 października 2022 r., sygn. II SA/Ol 670/22; wyrok WSA w Krakowie z 9 czerwca 2021 r., sygn. II SA/Kr 474/21, publ. CBOSA). Z akt sprawy wynika, że działka oznaczona nr A, która ma być przedmiotem podziału, posiada dostęp do drogi publicznej od ul. [...] (droga gminna oznaczona nr H). W wyniku podziału działki nr A miałyby powstać dwie działki o nr G i I. Skarżąca wskazała, że nowo wydzielona działka numer G, tak jak dotychczas działka numer A, będzie miała dostęp do drogi publicznej, tj. do działki numer J - ulica [...]. Natomiast dla projektowanej działki numer I dojazd możliwy będzie od ul. [...] - działka numer J - przez działki numer B i C - jak to dotychczas miało miejsce. W tym miejscu wyjaśnić należy, że działka nr J jest drogą gminną. Działka o nr C jest oznaczona jako droga (DR), co wynika z treści księgi wieczystej nr [...] i służy do obsługi komunikacyjnej działek o nr E i F. Z działką nr C graniczy, leżąca w granicach planu, działka nr B (działka leżąca pomiędzy działką nr C i projektowaną nr I), która jest działką mieszkaniową (B) a nie drogową. Ponadto działka nr B nie spełnia minimalnych parametrów technicznych pozwalających na zaliczenie jej do dróg gminnych. Zatem dostęp do działki nr I przez działkę nr B nie jest możliwy. W ocenie Sądu organ pierwszej instancji słusznie zauważył, że w konfiguracji podziału działki A przedstawionej przez skarżącą, działka nr I byłaby pozbawiona dostępu do drogi publicznej. Jak natomiast wskazuje się w orzecznictwie, celowe jest tworzenie tylko takich nowych działek, które poza zgodnością z ustaleniami planu miejscowego, będą jednocześnie spełniały wymogi określone przepisami szczególnymi oraz posiadały samodzielny dojazd do drogi publicznej. Sama zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego nie gwarantuje jeszcze, że wskutek podziału powstaną pełnowartościowe nieruchomości. Podział nieruchomości prowadzi bowiem do powstania samodzielnych nieruchomości, które mogą być wprowadzone do obrotu. Wobec tego zasadnym jest tworzenie w wyniku podziału tylko takich nieruchomości, które od samego początku będą spełniały wszystkie wymagane przepisami prawa warunki samodzielności. Brak jest natomiast podstaw do przyjęcia za dopuszczalne wyłaniania w drodze podziału nieruchomości, które dopiero w przyszłości będzie należało doprowadzić do zgodności z przepisami szczególnymi lub zapewnić im dostęp do drogi publicznej (por. wyrok NSA z 19 czerwca 2020 r., sygn. I OSK 2197/19, publ. CBOSA). Konkludując, należy podkreślić, iż podział ewidencyjny nieruchomości pełni funkcję służebną wobec miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podział ewidencyjny poprzedza bowiem podział prawny nieruchomości. Wskutek podziału powstają działki, mogące stać się odrębnymi nieruchomościami. Podział geodezyjny działek musi zatem uwzględniać warunki zawarte w planie zagospodarowania przestrzennego w taki sposób, aby korzystanie z działek w przyszłości było zgodne z ich przeznaczeniem i warunkami zagospodarowania, określonymi w planie miejscowym. W ocenie Sądu organy w niniejszej sprawie procedowały w sposób prawidłowy. Zgromadziły i oceniły materiał dowodowy z poszanowaniem art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Sąd uchyla zaś zaskarżoną decyzję lub postanowienie na podstawie art. 145 p.p.s.a. wyłącznie w razie zaistnienia w przeprowadzonym postępowaniu istotnych wad, jeżeli mogły one mieć wpływ na wynik sprawy lub w razie naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. W rozpatrywanej sprawie Sąd nie stwierdził takich uchybień, brak było zatem podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia. Z uwagi na powyższe okoliczności, Sąd na mocy art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę