II SA/Ol 1123/19

Dnia 13 sierpnia 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie sędzia WSA Marzenna Glabas sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 sierpnia 2020 roku sprawy ze skargi Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na uchwałę Rady Gminy w Lelkowie z dnia 18 lipca 2019 roku nr X/61/2019 w sprawie ustalenia na terenie gminy Lelkowo maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych, zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania oraz odstępstw od zakazu spożywania napojów alkoholowych - stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 3 oraz § 4 ust. 1 pkt 4 i ust. 2.

Rada Gminy w Lelkowie (dalej jako: Rada Gminy) podjęła w dniu 18 lipca 2019 r. uchwałę nr X/61/2019 w sprawie ustalenia na terenie gminy Lelkowo maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych, zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania oraz odstępstw od zakazu spożywania napojów alkoholowych. Powyższa uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity obowiązujący w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały - Dz.U. z 2019 r. poz. 506 ze zm., dalej jako: u.s.g.) oraz art. 12 ust. 1 i 3 i art. 14 ust. 2b ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. z 2018 r., poz. 2137 ze zm. - tekst jednolity obowiązujący w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały - dalej jako: u.o.w.t.). Skargę na powyższą uchwałę wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie Wojewoda Warmińsko-Mazurski (dalej jako: Wojewoda lub strona skarżąca), reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się stwierdzenia jej nieważności w części dotyczącej § 3, § 4 ust. 1 pkt 4 oraz § 4 ust. 2. W ocenie strony skarżącej wskazane postanowienia zaskarżonej uchwały zostały podjęte z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu podniesiono, że Rada Gminy, stanowiąc w § 3 przedmiotowej uchwały, że lokale gastronomiczne posiadające zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży, mogą prowadzić sprzedawanie tych napojów w ogródkach gastronomicznych uruchomionych przed tymi lokalami, w sposób istotny naruszyła prawo poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego, bowiem w myśl art. 12 ust. 3 u.o.w.t. rada gminy ustala, w drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Przepis ten nie upoważnia do określania warunków, jakie muszą spełniać placówki prowadzące sprzedaż alkoholu ani do określania, gdzie taka sprzedaż może być prowadzona. Podkreślono, że na gruncie przepisów u.o.w.t. ustawodawca odróżnia zasady usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych od warunków sprzedaży napojów alkoholowych, jednakże określanie warunków sprzedaży napojów alkoholowych - w przeciwieństwie do zasad usytuowania miejsc ich sprzedaży i podawania - należy tylko i wyłącznie do materii ustawowej i nie podlega kompetencji prawodawcy lokalnego. Ponadto wskazano, że zawarte w § 4 ust. 1 pkt 4 przedmiotowej uchwały odstępstwo od zakazu spożywania napojów alkoholowych w miejscach publicznych narusza art. 14 ust. 2b u.o.w.t. Zgodnie bowiem z powołanym przepisem ustawy rada gminy może wprowadzić, w drodze uchwały, w określonym miejscu publicznym na terenie gminy odstępstwo od zakazu spożywania napojów alkoholowych, jeżeli uzna, że nie będzie to miało negatywnego wpływu na odpowiednie kształtowanie polityki społecznej w zakresie przeciwdziałania alkoholizmowi, o której mowa w art. 2 ust. 1, i nie będzie zakłócało bezpieczeństwa i porządku publicznego. Obowiązkiem organu realizującego powyższą kompetencję jest zatem wskazanie konkretnych miejsc, na których odstępstwo znajdzie zastosowanie. Strona skarżąca podniosła również, że przepis art. 14 ust. 2b u.o.w.t. nie uprawnia rady gminy do określenia okoliczności, w których dopuszczalne będzie spożycie alkoholu w miejscu publicznym i uzależnienia takiej możliwości od faktu zorganizowania imprezy wskazanej w § 4 ust. 2 pkt 1-2 zaskarżonej uchwały. Takie regulacje nie mieszczą się w granicach upoważnienia ustawowego. Tym samym, Rada Gminy, działając na podstawie art. 14 ust. 2b u.o.w.t., była uprawniona jedynie do wprowadzenia odstępstwa od zakazu spożywania alkoholu w miejscach publicznych (przy zaistnieniu wskazanym w tym przepisie przesłanek) poprzez wskazanie miejsc publicznych, w których wprowadza się odstępstwo od zakazu spożywania napojów alkoholowych, bez wskazywania dodatkowych warunków tego odstępstwa. W odpowiedzi na skargę Wiceprzewodnicząca Rady Gminy wniosła o uwzględnienie skargi w całości lub ewentualnie umorzenie postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2019 r. poz. 2167) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Podnieść również należy, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględniając skargę na uchwałę, Sąd zgodnie z art. 147 p.p.s.a. stwierdza nieważność uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że uchwała wydana została z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Należy zauważyć, że wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zgodnie z art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101-102). W judykaturze dominuje stanowisko, zgodnie z którym powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja i uzupełnienie przez przepisy gminne jest niezgodne z zasadami prawidłowej legislacji. Uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie. Zawsze bowiem tego rodzaju powtórzenie jest normatywnie zbędne, gdyż powtarzany przepis już obowiązuje, jak też jest dezinformujące. Trzeba bowiem liczyć się z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy, a więc do naruszenia wymagania adekwatności (por. wyrok NSA z dnia 30 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1077/09, LEX nr 597127). Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Powyższa zasada konstytucyjna oznacza, że każda norma kompetencyjna musi być tak realizowana, aby nie naruszała innych przepisów ustawy. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalony przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa. Realizując kompetencję, organ musi uwzględniać treść normy ustawowej. Odstąpienie od tej zasady z reguły stanowi istotne naruszenia prawa. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie, ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Ponadto należy podkreślić, że normy upoważniające powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 24 lutego 2010 r., sygn. akt IV SA/Wr 593/09, dostępne w CBOSA). W świetle powyższych kryteriów Sąd rozpoznający niniejszą sprawę uznał, że skarga jest zasadna. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że przedmiotowa skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jak wynika z akt rozpoznawanej sprawy wniosek taki został złożony przez stronę skarżącą w piśmie z 2 czerwca 2020 r. i został doręczony Radzie Gminy 12 czerwca 2020 r. W zakreślonym terminie nie wpłynął wniosek z żądaniem przeprowadzenia rozprawy. Należy również wskazać, że w odniesieniu do skargi złożonej przez Wojewodę zastosowanie znajduje art. 93 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 u.s.g. organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy i w tym przypadku może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest uchwała nr X/61/2019 Rady Gminy w Lelkowie podjęta w dniu 18 lipca 2019 r. w sprawie ustalenia na terenie gminy Lelkowo maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych, zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania oraz odstępstw od zakazu spożywania napojów alkoholowych. Zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, do którego wydania delegację ustawową zawiera art. 12 u.o.w.t. Zgodnie z powołanym przepisem rada gminy ustala, w drodze uchwały, maksymalną liczbę zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na terenie gminy (ust. 1) oraz zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych (ust.3). Jak wskazuje się w orzecznictwie pod pojęciem zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych należy rozumieć ich rozmieszczenie w terenie, a w szczególności ich usytuowanie względem miejsc chronionych takich, jak np. szkoły, przedszkola, czy inne placówki oświatowo-wychowawcze i opiekuńcze, a także inne obiekty, które rada gminy uzna za zasługujące na szczególną ochronę (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 stycznia 2020 r., sygn. akt VIII SA/Wa 846/19; wyrok WSA w Łodzi z dnia 12 lutego 2020 r., sygn. akt III SA/Łd 1039/19; wyrok WSA w Olsztynie z 8 października 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 605/19, CBOSA). Inaczej mówiąc, rada gminy dokonuje jedynie ustaleń w zakresie położenia punktów sprzedaży względem innych obiektów, przy czym nie jest uprawniona do określania lokali, w których możliwe jest prowadzenie sprzedaży napojów alkoholowych ani nie może określać wymogów dla pomieszczeń, w których ma być prowadzona taka sprzedaż, gdyż leży to w gestii ustawodawcy (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 11 lutego 2020 r., sygn. akt III SA/Łd 1013/19, CBOSA). Słusznie zatem podniósł Wojewoda, że Rada Gminy, uchwalając w § 3 zaskarżonej uchwały, że lokale gastronomiczne posiadające zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży, mogą prowadzić sprzedawanie tych napojów w ogródkach gastronomicznych uruchomionych przed tymi lokalami, wykroczyła poza upoważnienie ustawowe zawarte w art. 12 ust. 3 u.o.w.t. i tym samym, dopuściła się istotnego naruszenia tego przepisu. Określanie szczegółowych wytycznych odnośnie do pomieszczeń lub miejsc, w których napoje alkoholowe mogą być sprzedawane i podawane, jak np. wskazywanie ogródków gastronomicznych znajdujących się przed lokalami jako miejsc, w których mogą być sprzedawane i podawane napoje alkoholowe, nie leży bowiem w kompetencji organów uchwałodawczych gminy. Należy również podzielić stanowisko wyrażone przez stronę skarżącą dotyczące naruszenia art. 14 ust. 2b u.o.w.t. Stosownie do treści powołanego przepisu rada gminy może wprowadzić, w drodze uchwały, w określonym miejscu publicznym na terenie gminy odstępstwo od zakazu spożywania napojów alkoholowych, jeżeli uzna, że nie będzie to miało negatywnego wpływu na odpowiednie kształtowanie polityki społecznej w zakresie przeciwdziałania alkoholizmowi, o której mowa w art. 2 ust. 1 i nie będzie zakłócało bezpieczeństwa i porządku publicznego. Nie budzi wątpliwości, że uchwała rady przewidująca odstępstwo od zakazu spożywania alkoholu musi być powiązana z konkretnym miejscem publicznym, w którym możliwe będzie spożywanie alkoholu. Tymczasem jak wynika z § 4 ust. 1 pkt 4 kwestionowanej uchwały Rada Gminy wprowadziła odstępstwo od zakazu spożywania napojów alkoholowych na placach, terenach wiejskich, miejscach rekreacyjnych na czas organizacji imprez rozrywkowych ogólnodostępnych stanowiących własność Gminy. W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę takie określenie miejsca publicznego jest zbyt ogólne i niejednoznaczne. Brak precyzyjnego określenia miejsca, w którym rada gminy może wprowadzić odstępstwo od zakazu spożywania napojów alkoholowych prowadzić może do różnorakich interpretacji tego zapisu i w konsekwencji objęcia jego dyspozycją takich miejsc publicznych, które nie leżały w zamiarze uchwałodawcy. Ponadto w ust. 2 § 4 tejże uchwały Rada Gminy ustaliła, że w miejscach publicznych wymienionych w ust. 1 napoje alkoholowe będzie można spożywać wyłącznie: 1) w czasie odbywania się imprez kulturalnych, festynów, dożynek, pikników, koncertów oraz imprez sołeckich, 2) w przypadku wynajęcia miejsc celem organizacji uroczystości i imprez okolicznościowych, z wyłączeniem miejsc określonych w ust. 1 pkt 4. Powyższe postanowienia zaskarżonej uchwały również nie mieszczą się w granicach upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 14 ust. 2b u.o.w.t. Przepis ten nie uprawnia bowiem rady do określenia okoliczności, w których dopuszczalne będzie spożycie alkoholu w miejscu publicznym i uzależnienia takiej możliwości od faktu zorganizowania wskazanej w uchwale imprezy kulturalnej, koncertów, pikników i festynów (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 grudnia 2019 r., sygn. akt VIII SA/Wa 758/19, CBOSA). Nie można też uzależniać obowiązywania istnienia odstępstwa od podmiotu organizującego imprezę, gdyż art. 14 ust. 2b u.o.w.t. nie daje podstaw do takiego różnicowania (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 27 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 759/18, CBOSA). Jedynym warunkiem do wprowadzenia odstępstwa od zakazu spożywania napojów alkoholowych w konkretnie wskazanym miejscu publicznym jest uznanie przez radę gminy, że nie będzie to zakłócało bezpieczeństwa i porządku publicznego, jak również nie będzie miało negatywnego wpływu na odpowiednie kształtowanie polityki społecznej w zakresie przeciwdziałania alkoholizmowi, o której mowa w art. 2 ust. 1 u.o.w.t. Wprowadzenie odstępstwa od zakazu spożywania napojów alkoholowych w sposób odmienny niż jest to określone w ustawie należy pojmować jako modyfikację materii ustawowej, skutkującą stwierdzeniem istotnego naruszenia prawa. Wobec powyższego, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.