II SA/Ol 106/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 marca 2023 r. sprawy ze skargi Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Pasłęku z dnia 22 czerwca 2022 r., nr VIII/52/22 w sprawie zmiany uchwały nr II/18/11 Rady Miejskiej w Pasłęku z dnia 31 marca 2011 r. dotyczącej zasad i trybu korzystania ze świetlic wiejskich stanowiących własność Miasta i Gminy, usytuowanych na terenach sołectw gminy Pasłęk oddala skargę.

W dniu 22 czerwca 2022 r. Rada Miejska w Pasłęku (dalej jako: "Rada Miejska"), działając na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 559 ze zm.) – dalej jako: "u.s.g.", podjęła uchwałę Nr VIII/52/22 w sprawie zmiany uchwały nr II/18/11 Rady Miejskiej w Pasłęku z dnia 31 marca 2011 r. dotyczącej zasad i trybu korzystania ze świetlic wiejskich stanowiących własność Miasta i Gminy, usytuowanych na terenach sołectw gminy Pasłęk (dalej jako: "uchwała nr II/18/11"). W § 1 tej uchwały dokonano zmian w § 4 regulaminu świetlicy wiejskiej w Sałkowicach, przyjętego uchwałą nr II/18/11. Na powyższą uchwałę Wojewoda Warmińsko-Mazurski (dalej jako: "Wojewoda") wniósł skargę domagając się stwierdzenia jej nieważności w całości. Ponadto Wojewoda wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu skargi wskazano, że zaskarżona uchwała rażąco narusza obowiązujący porządek prawny, bowiem treść § 1 tej uchwały sugeruje, że zmiana odnosi się tylko do Regulaminu świetlicy wiejskiej w Sałkowicach. Tymczasem uchwałą nr II/18/11 uchwalono jeden ogólny regulamin świetlicy wiejskiej, który jest stosowany do każdej z ośmiu świetlic, w tym świetlicy w Sałkowicach. Zdaniem Wojewody, w tej sytuacji nie jest możliwe dokonanie zmiany regulaminu w kontekście tylko jednej świetlicy. Podniesiono również, że zaskarżona uchwała zawiera powtórzenie i modyfikację unormowań rangi ustawowej. Zakaz palenia papierosów i innych artykułów tytoniowych określony został w ustawie z dnia 9 listopada 1995 r. o ochronie zdrowia przed następstwami używania tytoniu i wyrobów tytoniowych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 276). Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 5 i 11 tej ustawy, zabronione jest palenie wyrobów tytoniowych, w tym palenie nowatorskich wyrobów tytoniowych, i palenie papierosów elektronicznych: w pomieszczeniach obiektów kultury i wypoczynku do użytku publicznego oraz w innych pomieszczeniach dostępnych do użytku publicznego. Świetlica wiejska wpisuje się w katalog miejsc objętych ww. zakazem, a zatem regulacja ta jest normatywnie zbędna. Z kolei zakaz używania środków odurzających wynika z ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 2050 ze zm.). Natomiast kwestię spożywania napojów alkoholowych reguluje ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 1119 ze zm.) – dalej jako: "w.t.p.a.", której art. 14 ust. 2a zabrania spożywania napojów alkoholowych w miejscu publicznym, z wyjątkiem miejsc przeznaczonych do ich spożycia na miejscu, w punktach sprzedaży tych napojów. Teren świetlicy wiejskiej jest miejscem publicznym, które jest tym zakazem objęte. Wojewoda zwrócił również uwagę na konstrukcję wyłączenia powyższego zakazu przyjętą w zaskarżonej uchwale. Wskazał, że trudno wyobrazić sobie cele statutowe sołectwa, których realizacja może uzasadniać spożywanie alkoholu w świetlicy wiejskiej. W odpowiedz na skargę pełnomocnik Rady Miejskiej wniósł o jej oddalenie podnosząc, że żaden przepis prawa nie zakazuje zmiany uchwały w sposób w jaki dokonała tego Rada Miejska, a więc zmiany postanowień regulaminu konkretnej świetlicy, nawet w sytuacji, gdy pierwotna uchwała dotyczy regulaminu dla kilku świetlic. Wystarczające jest wyraźne sformułowanie zmiany, w szczególności wskazanie której świetlicy zmiana dotyczy. Wyjaśniono również, że w § 1 zaskarżonej uchwały nie ustanowiono zakazów, które modyfikowałyby zakazy ustawowe. Zawarte w tym przepisie regulacje stanowią przypomnienie regulacji ustawowych dla osób korzystających ze świetlicy. Niezależnie bowiem od postanowień regulaminu wskazujących i informujących o przykładowych zakazach na terenie świetlicy, obowiązują wszelkie normy wynikające z całości porządku prawnego. Wskazano także, że Rada Miejska na najbliższej sesji planuje podjąć uchwałę, w której na podstawie art. 14 ust. 2b w.t.p.a. wprowadzi odstępstwo od zakazu spożywania alkoholu w określonych miejscach publicznych, m.in. w świetlicy wiejskiej w Sałkowicach, po to aby w czasie imprez organizowanych przez sołectwo istniała możliwość spożywania alkoholu przez uczestników spotkań w sposób niezakłócający porządku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2023 r., poz. 259) – dalej jako: "p.p.s.a.", kontrola ta obejmuje, między innymi, orzekanie w sprawach ze skarg na uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, będące aktami prawa miejscowego. Natomiast zgodnie z art. 3 § 2 pkt 6 sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Z przepisu art. 91 ust. 1 u.s.g. wynika, że uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, a o jej nieważności w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Zgodnie zaś z art. 93 ust. 1 u.s.g., po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały organu gminy, może jednak zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Taka też sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie. Organ nadzoru nie wydał w terminie przewidzianym ww. ustawą rozstrzygnięcia nadzorczego, natomiast skierował skargę do tut. Sądu. Natomiast w myśl art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. Skarga wniesiona w tej sprawie okazała się bezzasadna. Na wstępie wyjaśnić należy, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowania sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Wniosek o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym złożył Wojewoda w skardze, a Rada Miejska nie zażądała przeprowadzenia rozprawy w ustawowym terminie. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest w niniejszej sprawie uchwała Rady Miejskiej w sprawie zmiany uchwały nr II/18/11 dotyczącej zasad i trybu korzystania ze świetlic wiejskich stanowiących własność Miasta i Gminy, usytuowanych na terenach sołectw gminy Pasłęk. Uchwała ta została podjęta na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 i art. 41 ust. 1 u.s.g. Z treści § 1 zaskarżonej uchwały wynika, że w § 4 regulaminu świetlicy wiejskiej w Sałkowicach, o którym mowa w § 1 pkt 8 uchwały nr II/18/11, wprowadza się następujące zmiany: 1) pkt 5 otrzymuje brzmienie: "5) palenia papierosów i innych artykułów tytoniowych oraz używania środków odurzających", 2) po pkt. 7 kropkę zastępuje się przecinkiem i dodaje się pkt 8 w brzmieniu: "8) spożywania napojów alkoholowych z wyjątkiem imprez organizowanych przez sołectwo w związku z realizacją celów statutowych sołectwa". Upoważnienie do stanowienia aktów prawa miejscowego daje radzie gminy przepis art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 u.s.g., zgodnie z którym na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Na podstawie tej ustawy organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Z kolei z art. 41 ust. 1 u.s.g. wynika, że akty prawa miejscowego ustanawia rada gminy w formie uchwały. Badając zgodność z prawem postanowień § 1 zaskarżonej uchwały, którą dokonano zmian w § 4 regulaminu świetlicy wiejskiej w Sałkowicach uznać należy, że po części regulacje te stanowią powtórzenie regulacji ustawowych, t.j. ustawy z dnia 9 listopada 1995 r. o ochronie zdrowia przed następstwami używania tytoniu i wyrobów tytoniowych, ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii, a także ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. W ocenie Sądu, jednak samo powtórzenie tych regulacji w takiej formie jak w zaskarżonej uchwale, nie stanowi naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy. Jeżeli dany akt prawa miejscowego ma regulować zasady korzystania z gminnego obiektu lub urządzenia, to wprowadzenie powyższych zakazów mieści się w zakresie kompetencji przyznanej radzie gminy. Tym bardziej, że nie dokonano modyfikacji tych zakazów. Zakazy zawarte w regulaminie są ważną wskazówką dla osób korzystających ze świetlicy wiejskiej. W tej sytuacji należy uznać, że sam regulamin nie powtarza treści przepisu ustawy, lecz przypomina o obowiązkach i zakazach wynikających z przepisów prawa. Takie przypomnienie w żaden sposób nie wpłynie na wykładnię przepisu ustawy. O sprzeczności postanowień regulaminu z przepisem rangi ustawowej można by mówić wówczas, gdyby postanowienia te w jakimkolwiek stopniu zmieniały przepis ustawy. Skoro jednak tak się nie dzieje, to poszczególne regulacje regulaminu stanowiące odniesienie do przepisów ustawy nie są sprzeczne ani z zasadami prawidłowej legislacji, ani też nie wykraczają poza kompetencje rady gminy do ich wprowadzenia do aktu prawa miejscowego. Przepisy powszechnie obowiązującego prawa nie zostały bowiem powtórzone w treści Regulaminu, lecz wskazano na zakazy wynikające z przepisów ustawy. W ocenie Sądu, zamieszczenie wszystkich reguł korzystania ze świetlicy wiejskiej w regulaminie pozwoli osobom na zapoznanie się ze szczegółowymi regułami korzystania z tego obiektu i przypomni jednocześnie o zakazach wynikających z przepisów rangi ustawowej. Jednocześnie Sąd nie podziela zarzutu skargi, że § 4 pkt 8 uchwały zakazujący "spożywania napojów alkoholowych z wyjątkiem imprez organizowanych przez sołectwo w związku z realizacją celów statutowych sołectwa" jest sprzeczny z prawem. Otóż przepisem upoważniającym organ gminy do ustanowienia wspomnianego wyżej wykonawczego aktu prawa miejscowego jest art. 14 ust. 2b "w.t.p.a." stanowiący, że rada gminy może wprowadzić, w drodze uchwały, w określonym miejscu publicznym na terenie gminy odstępstwo od zakazu spożywania napojów alkoholowych, jeżeli uzna, że nie będzie to miało negatywnego wpływu na odpowiednie kształtowanie polityki społecznej w zakresie przeciwdziałania alkoholizmowi, o której mowa w art. 2 ust. 1, i nie będzie zakłócało bezpieczeństwa i porządku publicznego. Ograniczenie wprowadzanego odstępstwa może mieć aspekt czasowy, okresowy lub rodzajowy. Uchwała może zatem przewidywać, że zakaz będzie obejmować wyłącznie wybrane miesiące, określone dni tygodnia albo konkretne dni w roku. Odstępstwo nie będzie tym samym obowiązywało w każdym czasie (zob. J. Wilk, Uchwały w sprawie odstępstwa od zakazu spożywania napojów alkoholowych w miejscach publicznych, System Informacji Prawnej LEX). W związku z powyższym w orzecznictwie wskazuje się, że przepisy gminne wydawane na podstawie art. 14 ust. 6 u.w.t.i.p.a w celu wskazania miejsc, obiektów lub określonych obszarów gminy, na które rozciągać się ma obowiązywanie czasowego lub stałego zakazu sprzedaży, podawania, spożywania oraz wnoszenia napojów alkoholowych, nie mogą posługiwać się sformułowaniami pełniącymi funkcję semantyczną tzw. nazw ogólnych i generalnych zarazem (jak np. ulice, place, parki, skwery, obiekty sportowe, obiekty rekreacyjne, sklepy, place zabaw, wnętrza blokowe, klatki schodowe, cmentarze), którym przyporządkowany jest ogół desygnatów danego rodzaju, bez możliwości ich indywidualizacji i uwzględnienia ich charakteru (vide wyrok SN z 17 kwietnia 1997r., sygn.. alt III RN 11/97). Taka jednak sytuacja w niniejszej sprawie nie wystąpiła, o czym poniżej. Tak sformułowany art. 14 ust. 6 u.w.t.i.p.a. pozwala na zastosowanie wnioskowania w zakresie wykładni prawa polegającego na założeniu, że jeżeli norma prawna dozwala czynić więcej, to dozwala także i mniej (argumentum a maiori ad minus). Skoro zatem wskazany przepis prawa pozwala radzie miejskiej na całkowite zniesienie zakazu sprzedaży alkoholu w określonym miejscu publicznym, to tym bardziej zezwala na częściowe zniesienia tego zakazu ograniczające się do sporadycznych imprez okolicznościowych, jakim bez wątpienia są imprezy organizowane przez sołectwo w związku z realizacją celów statutowych sołectwa. Należy przy tym zauważyć, że uchwała indywidualizuje to miejsce publiczne, powszechnie dostępne i jest wystarczająca do jednoznacznego wskazania terenu, na którym rada miejska wprowadziła odstępstwo od zakazu spożywania alkoholu. Trzeba też mieć na uwadze, że uchwała nie wprowadza samo przez się dowolności w sprzedaży alkoholu w określonych miejscu i okolicznościach, gdyż sprzedaż taka będzie wymagała posiadania stosownych zezwoleń wynikających z bezwzględnie obowiązujących art. 9 i nast. analizowanej ustawy. Interpretacja wyrażona w odpowiedzi na skargę, że to cele statutowe sołectwa mają uzasadniać spożywanie alkoholu w świetlicy wiejskiej jest na wskroś przewrotna, gdyż to imprezy organizowane przez sołectwo mają pozostawać w związku realizacją celów statutowych sołectwa, a nie spożywanie alkoholu. Sąd nie podzielił również stanowiska Wojewody, że skoro uchwałą nr II/18/11 uchwalono jeden ogólny regulamin świetlicy wiejskiej, który jest stosowany do każdej z ośmiu świetlic stanowiących własność Miasta i Gminy, to w tej sytuacji nie jest możliwe dokonanie zmiany jedynie regulaminu świetlicy w Sałkowicach. Z treści § 1 zaskarżonej uchwały wyraźnie wynika, że wprowadzane zmiany dotyczą świetlicy wiejskiej w Sałkowicach. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.