II SA/Ol 1051/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) Sędziowie sędzia WSA Tadeusz Lipiński sędzia WSA Piotr Chybicki po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 marca 2024 r. sprawy ze skargi P. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] nr [...] w przedmiocie kary za zajęcie pasa drogowego oddala skargę.

Decyzją z 1 lutego 2023 r. wydaną z upoważnienia Prezydenta O. (dalej jako: "organ pierwszej instancji") przez Zastępcę Dyrektora Zarządu Dróg, Zieleni i Transportu w O., na podstawie art. 40 ust. 6 i ust. 12 pkt 1, art. 19 ust. 1 i 5 oraz art. 21 ust. 1a w związku z art. 20 pkt 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2022 r., poz. 1693 z późn. zm.), dalej jako: "u.d.p.", wymierzono Przedsiębiorstwu (...) Sp. z o.o. z siedzibą w O. (dalej jako: "Spółka", "strona skarżąca") karę pieniężną w wysokości 5.994,00 zł za zajęcie pasa drogowego ulicy K. (obręb (...) działka nr (...)) w Olsztynie bez zezwolenia zarządcy drogi przez umieszczenie reklamy o treści "(...)" w okresie od 21 kwietnia 2022 r. do 17 maja 2022 r.(łącznie 27 dni). W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podniósł, że 21 kwietnia 2022 r. przeprowadzono kontrolę pasa drogowego ulicy K. (obręb (...) działka nr (...)), w O., podczas której stwierdzono obecność reklamy wolnostojącej o ww. treści, bez zezwolenia zarządcy drogi. Obecność przedmiotowej reklamy w pasie drogowym ulicy K. w tej samej lokalizacji stwierdzono także w trakcie kolejnych kontroli przeprowadzonych w dniach: 25, 28 kwietnia 2022 r. oraz 5, 9, 12 maja 2022 r. Pomiary geodezyjne przeprowadzone 5 maja 2022 r. przez uprawnionego geodetę potwierdziły, że reklama w całości znajdowała się w pasie drogowym ulicy K. Pismem z 13 maja 2022 r. zawiadomiono Spółkę jako właściciela reklamy o wszczęciu postępowań administracyjnych w sprawie zajęcia pasa drogowego ulicy K. bez zezwolenia zarządcy drogi oraz w sprawie przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego, poprzez usunięcie reklamy i uporządkowanie terenu pasa drogowego. W trakcie kontroli przeprowadzonej 17 maja 2022 r. stwierdzono dalszą obecność przedmiotowej reklamy w pasie drogowym ulicy K. w tej samej lokalizacji, natomiast 19 maja 2022 r. stwierdzono, że reklama została usunięta, przy czym pozostawiono zagłębienie na zieleńcu. W trakcie kolejnych oględzin przeprowadzonych 8 czerwca 2022 r. nie stwierdzono obecności reklamy w pasie drogowym ulicy K., a teren pasa drogowego po usunięciu reklamy został uporządkowany i przywrócony do stanu poprzedniego. Organ pierwszej instancji uznał, że zgromadzony materiał dowodowy, w tym mapa geodezyjna (zasadnicza) z zaznaczeniem linii granicznych pasa drogowego, na którą uprawniony geodeta naniósł lokalizację reklamy, wypis z rejestru gruntów, a także raporty własnościowe działek, wygenerowane z portalu mapowego Systemu Informacji Przestrzennej Miasta O. MSIPMO oraz dokumentacja z oględzin, w tym fotograficzna wykonana podczas kontroli, wyliczenia powierzchni reklamy przy uwzględnieniu danych pomiarowych ustalonych w trakcie kontroli, wskazuje, że w niniejszej sprawie nastąpiło zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi przez umieszczenie przedmiotowej reklamy we wskazanej wyżej lokalizacji. W związku z powyższym, na Spółkę jako właściciela reklamy nałożono karę pieniężną, zgodnie z art. 40 ust. 12 u.d.p., stosując stawki opłat określone w § 4 pkt 2 uchwały (...) Rady Miasta O. z dnia (...) w sprawie ustalenia wysokości stawek opłaty za zajęcie 1m² pasa drogowego dróg publicznych na terenie Miasta O., których zarządcą jest Prezydent O. (Dz. Urz. Woj. Warm. - Maz. z (...) r., poz. (...)). Do okresu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi uwzględniono okres od dnia stwierdzenia obecności reklamy w pasie drogowym, tj. od 21 kwietnia 2022 r. do dnia ostatniej kontroli potwierdzającej jej obecność w terenie - 17 maja 2022 r., czyli łącznie 27 dni. Organ pierwszej instancji podkreślił, że art. 40 u.d.p. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że w razie zaistnienia przesłanek określonych w tym przepisie właściwy organ administracji ma obowiązek nałożenia odpowiedniej kary pieniężnej. Jednocześnie wskazano, że brak jest podstaw do odstąpienia od wymierzenia kary na podstawie art. 189f § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm.), dalej jako "k.p.a." W przedmiotowej sprawie nie można mówić o znikomości naruszenia, gdyż umieszczenie reklamy w pasie drogowym bez stosownego zezwolenia zarządcy drogi oznacza, że waga tego naruszenia jest większa niż znikoma. Bez znaczenia pozostają przyczyny zajęcia pasa drogowego oraz stopień winy strony przy zajęciu pasa drogowego. O braku znikomego charakteru naruszenia świadczy także fakt, że naruszenie prawa nie miało charakteru jednorazowej czynności, lecz było to działanie o charakterze ciągłym i trwałym. Zaznaczono, że strona prowadzonego z urzędu postępowania nie została ukarana przez inny organ administracji w przedmiotowej sprawie. Istotny jest także fakt, że przy dołożeniu należytej staranności strona mogła ustalić właściciela danego terenu i przed umieszczeniem reklamy uzyskać stosowne zezwolenie zarządcy drogi. Spółka złożyła odwołanie od powyższej decyzji, zarzucając organowi naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. W ocenie Spółki zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy pozwala na uznanie, że spełnione zostały przesłanki, określone w art. 189f k.p.a., przemawiające za odstąpieniem od nałożenia kary administracyjnej. Podniesiono, że przekroczenie granic było minimalne (20 i 60 cm) i reklama nie zagrażała bezpieczeństwu ruchu drogowego, ani nie powodowała niszczenia, uszkodzenia lub zmniejszenia trwałości drogi. Spółka była przekonana, że tablica reklamowa została zlokalizowana na jej nieruchomości. Zaistniała sytuacja była efektem błędu ludzkiego i zdarzyła się pierwszy raz, pomimo dużej skali działalności Spółki. Zwrócono również uwagę, że kontrola pasa drogowego, podczas której stwierdzono obecność przedmiotowej reklamy, została przeprowadzona 21 kwietnia 2022 r. Naruszenie granic zostało potwierdzone przez dokonanie pomiarów geodezyjnych 5 maja 2022 r. przez uprawnionego geodetę, natomiast organ dopiero 17 maja 2022 r. poinformował Spółkę o wszczęciu postępowania. Tablica reklamowa została usunięta przez Spółkę niezwłocznie po wszczęciu postępowania, tj. w ciągu dwóch dni. Zaznaczono, że zajęcie pasa drogowego nie skutkowało ograniczeniem możliwości korzystania z drogi czy chodnika, gdyż obejmowało teren zieleni nieurządzonej. Decyzją z 20 września 2023 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako: " Kolegium", "organ odwoławczy") utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, uznając, że organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie z zachowaniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego i prawidłowo ustalił stan faktyczny niniejszej sprawy, do którego zastosował odpowiednie przepisy prawa. W ocenie Kolegium zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w tym przede wszystkim dokument geodezyjny, określający linie graniczne pasa drogowego oraz miejsce zajęcia pasa drogowego, przeprowadzone oględziny i sporządzona dokumentacja fotograficzna, potwierdził, że organ pierwszej instancji prawidłowo stwierdził, że Spółka zajmowała pas drogowy ulicy K. (obręb (...) działka nr (...)) w O. bez zezwolenia zarządcy drogi przez umieszczenie reklamy o ww. treści w okresie od 21 kwietnia 2022 r. do 17 maja 2022 r. Ustalenia organu pierwszej instancji nie budzą wątpliwości i są jednoznaczne, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podkreślono, że ustawodawca w jednakowy sposób traktuje zajęcie pasa drogowego, bez względu na sposób w jaki do tego doszło. Prawnie obojętnie jest zatem, czy do zajęcia doszło na skutek braku zezwolenia lub stosownej umowy, zajmowania pasa o powierzchni większej niż w zezwoleniu, czy też z przekroczeniem terminu określonego w zezwoleniu. Wskazano, że decyzja o wymierzeniu kary pieniężnej jest decyzją związaną. W przypadku stwierdzenia zajęcia pasa bez zezwolenia na zarządcy drogi spoczywa obowiązek wymierzenia kary pieniężnej niezależnie od motywów, jakimi kierował się zajmujący pas drogowy, od jego sytuacji osobistej i materialnej i niezależnie od tego, czy miał on świadomość, że na zajęcie pasa drogowego powinien mieć zezwolenie. Odpowiedzialność ta ma charakter zobiektywizowany, a ustawową przesłanką nałożenia kary pieniężnej jest faktyczne zajęcie pasa drogowego. Dla powstania odpowiedzialności z tego tytułu niezbędne jest jedynie wykazanie zaistnienia określonych w art. 40 ust. 12 u.d.p. znamion działania lub zaniechania przez sprawcę tego deliktu administracyjnego. Zbędne jest badanie jakichkolwiek innych dodatkowych okoliczności, ponieważ nie mają one wpływu ani na poniesienie przez podmiot odpowiedzialności, ani na wymiar nakładanej na niego sankcji administracyjnej. Dlatego też w niniejszej sprawie nie jest możliwe uwzględnienie argumentów Spółki dotyczących niewielkiego przekroczenia granicy pasa drogowego, umieszczenia reklamy na skutek błędu ludzkiego, czy też braku zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego, niszczenia, uszkodzenia lub zmniejszenia trwałości drogi. Kolegium podzieliło również stanowisko organu pierwszej instancji co do braku podstaw do odstąpienia od wymierzenia kary na podstawie art. 189f k.p.a. Spółka nie została ukarana przez inny podmiot, a ponadto, nie można mówić o znikomości naruszenia, gdyż samowolne zajęcie pasa drogowego oznacza, że waga tego naruszenia jest większa niż znikoma. Samowolne oznacza bowiem, że chodzi o postępowanie według własnej woli, nieliczenie się z nikim i z niczym. O braku znikomego charakteru naruszenia świadczy także fakt, że naruszenie prawa nie miało charakteru jednorazowej czynności, lecz było to działanie o charakterze ciągłym, trwające od 21 kwietnia 2022 r. do 17 maja 2022 r. Wskazano, że przedmiotowa reklama została umieszczona w pasie drogowym z naruszeniem generalnego zakazu sytuowania w pasie drogowym czegokolwiek, co nie jest związane z zarządzaniem drogami lub potrzebami ruchu drogowego, wynikającego z art. 39 ust. 3 u.d.p. i zakazy takie odnoszą się również do reklam, bowiem tylko i wyłącznie po otrzymaniu stosownego zezwolenia istnieje możliwość ingerowania w pas drogowy. Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, że stosownie do art. 189k § 1-2 k.p.a. organ administracji publicznej, który nałożył administracyjną karę pieniężną, na wniosek strony, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem publicznym lub ważnym interesem strony, może udzielić ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej. Spółka, reprezentowana przez adwokata, wniosła na powyższe rozstrzygnięcie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, zarzucając: 1. naruszenie przepisów postępowania, tj.: - art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z 107 § 3 k.p.a., przez brak podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, zaniechanie zgromadzenia pełnego materiału dowodowego, w tym także brak przeprowadzenia dowodu z wyjaśnień strony skarżącej, a także brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i oparcie decyzji na zebranym wybiórczo materiale dowodowym, bez uwzględnienia okoliczności uzasadniających odstąpienie od wymierzenia kary, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; - art. 8 § 1 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania strony do organów administracji publicznej, polegające w szczególności na lakonicznym powieleniu przez Kolegium uzasadnienia organu pierwszej instancji i prowadzeniu postępowania dowodowego w sposób wyjątkowo ograniczony, a nadto zawiadomienie strony skarżącej po prawie 2 tygodniach od podjęcia pierwszych czynności sprawdzających, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy; - art. 15 k.p.a., poprzez niedokonanie przez organ odwoławczy samodzielnej i kompleksowej analizy sytuacji prawnej, w tym przedstawionych zarzutów i powielenie wniosków oraz stanowiska organu pierwszej instancji, co godzi w zasadę dwuinstancyjności, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy; - art. 77 § 1 w zw. z art. 86 k.p.a., poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z przesłuchania strony postępowania, ani też żadnego innego zmierzającego do ustalenia prawdziwych okoliczności związanych z umieszczeniem tablicy reklamowej przez Spółkę, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy; - art. 80 k.p.a., przez wyciągnięcie z materiału dowodowego błędnych wniosków i dokonanie błędnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego i oparcie rozstrzygnięcia na wybiórczo zebranym materiale dowodowym, bez uwzględnienia okoliczności uzasadniających odstąpienie od wymierzenia kary, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji w sytuacji, gdy organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. powinien był uchylić zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji w całości i umorzyć postępowanie w całości, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; - art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., przez jego błędną wykładnię skutkującą brakiem umorzenia postępowania w sprawie, podczas gdy w żaden sposób nie wskazano dlaczego w ocenie organu waga naruszenia prawa nie jest znikoma, gdy tymczasem w świetle okoliczności sprawy spełnione zostały wszystkie warunki do uznania znikomości naruszenia prawa i zaprzestania naruszenia, co warunkuje dopuszczalność umorzenia postępowania w sprawie, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; - art. 8 § 1 oraz art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez naruszenie wyrażonej w tych przepisach zasady przekonywania, polegające na niewystarczającym wyjaśnieniu w uzasadnieniach zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji przesłanek, jakimi kierowały się organy przy wydawaniu decyzji, które to decyzje z całą pewnością nie pogłębiają zaufania adresatów działań władzy publicznej do organów tejże władzy, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. 2. naruszenie prawa materialnego, tj.: - art. 40 ust. 1 w zw. z 40 ust. 2 pkt 3 w zw. z 40 ust. 12 u.d.p., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i naliczenie określonej kary pieniężnej, podczas gdy strona skarżąca kwestionowała wyliczenie wielkości powierzchni reklamy, a nadto naliczenie tejże kary za okres 27 dni, podczas gdy strona skarżąca została poinformowana o wszczęciu postępowania dopiero w piśmie z 13 maja 2022 r., co miało wpływ na wynik sprawy. W związku z powyższymi zarzutami strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i ewentualnie uchylenie decyzji organu pierwszej instancji oraz umorzenie postępowania administracyjnego, gdyż stało się ono bezprzedmiotowe zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., a także o zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu wniesionej skargi, Spółka odniosła się szczegółowo do podniesionych wyżej zarzutów, wskazując przy tym na konieczność respektowania przez organy podstawowych zasad postępowania administracyjnego określonych w art.7, art. 77 § 1, art. 107 § 3, art. 8 § 1 i art. 80 k.p.a. W ocenie strony skarżącej organ odwoławczy powielił w całości ustalenia organu pierwszej instancji, przez co dopuścił się naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. W żaden sposób nie przeprowadził postępowania dowodowego, nie wysłuchał strony, zgodnie z art. 86 k.p.a., mimo pozostających niewyjaśnionych faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Organ odwoławczy nie wskazał również, dlaczego w jego ocenie waga naruszenia prawa nie jest znikoma, gdyż w świetle okoliczności sprawy spełnione zostały wszystkie warunki do uznania znikomości naruszenia prawa i zaprzestania naruszenia, co warunkuje dopuszczalność umorzenia postępowania w tej sprawie. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, wskazano, że wobec funkcji oraz treści art. 189f § 1 i § 2 k.p.a., za uzasadniony należałoby uznać wniosek, że stwierdzenie faktu naruszenia prawa, o którym mowa w art. 40 ust. 12 pkt 1 w związku z ust. 1 i ust. 2 pkt 3 u.d.p. oraz przypisanie tego naruszenia jego sprawcy, zobowiązuje organ administracji publicznej na etapie bezpośrednio poprzedzającym wydanie decyzji o nałożeniu kary pieniężnej, do rozważenia - bo taka powinna być właśnie sekwencja działań podejmowanych przez organ w sprawie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, których brak podjęcia podważa jednocześnie zgodność z prawem rozstrzygnięcia nakładającego sankcję administracyjną - zaktualizowania się przesłanek stosowania wobec sprawcy wymienionego naruszenia instytucji odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej lub instytucji udzielenia pouczenia, a w konsekwencji dania temu stosownego wyrazu. Zdaniem strony skarżącej, zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji twierdzenie organu, że nie znalazł podstaw prawnych, żeby odstąpić od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej jest lakoniczne i nie odpowiada ww. regułom stosowania art. 189f k.p.a. Strona skarżąca złożyła obszerne wyjaśnienia w odwołaniu, wskazując, że niemal natychmiast od momentu, w którym dowiedziała się o postępowaniu, usunęła wskazany obiekt. Tym samym, nie sposób uznać, że nie spełnia ona wymogów ustawowego odstąpienia od nałożenia na nią administracyjnej kary pieniężnej. Pozostawanie obiektu nie było uciążliwe, a cały teren został przywrócony do stanu poprzedniego. W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wraz z argumentacją przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2492 z późn. zm.) oraz art. 133 § 1, art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego wydania. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia może mieć miejsce w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowanej wykładni tych przepisów. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów, Sąd nie stwierdził naruszeń prawa dających podstawę do jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Wskazać należy, że przedmiotowa skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jak wynika z akt rozpoznawanej sprawy wniosek taki został złożony zarówno przez skarżącą we wniesionej skardze (k. 7 akt sądowych), jak i przez Kolegium w odpowiedzi na skargę (k. 16 akt sądowych). Przedmiotem zaskarżenia w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Kolegium z 20 września 2023 r., utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji w przedmiocie wymierzenia Spółce kary pieniężnej w wysokości 5994,00 zł za zajęcie pasa drogowego ulicy K. (obręb (...) działka nr (...)) w O. bez zezwolenia zarządcy drogi przez umieszczenie reklamy o treści "(...)" w okresie od 21 kwietnia 2022 r. do 17 maja 2022 r. W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, kwestionowana decyzja w przedmiocie kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi wydana została zgodnie z przepisami ustawy o drogach publicznych, z poszanowaniem zasad unormowanych w k.p.a. Wbrew zarzutom skargi, zebrany w sprawie materiał dowodowy nie daje podstaw do uznania, że nie zostały wyjaśnione wszystkie istotne okoliczności sprawy ani też, aby nie były w toku postępowania respektowane zasady rzetelnej procedury zawarte w art. 7, art. 8 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. Zgromadzony materiał dowodowy jest kompletny i pozwalał na rozstrzygnięcie sprawy zgodnie z zasadą swobodnej oceny, wyrażonej w art. 80 k.p.a. Dokonanej przez organy orzekającej w sprawie ocenie poczynionych ustaleń faktycznych nie można przypisać dowolności, gdyż jest ona zgodna z zasadami logiki, doświadczenia życiowego i obowiązującymi przepisami. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada też dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a., gdyż wyjaśniono w nim jakie okoliczności faktyczne i prawne organ uwzględnił przy rozstrzygnięciu, co pozwoliło na zweryfikowanie spełnienia przesłanek do wymierzenia kary pieniężnej. Kolegium odniosło się też do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu, wyjaśniając dlaczego nie podziela argumentów strony skarżącej. W ocenie Sądu, stanowisko organów orzekających w rozpoznawanej sprawie co do spełnienia przesłanek do nałożenia kary, jej wysokości oraz braku podstaw do odstąpienia od wymierzenia kary jest prawidłowe i nie budzi wątpliwości. Wskazać należy, że zgodnie z definicją zawartą w art. 4 pkt 23 u.d.p. reklama to umieszczone w polu widzenia użytkownika drogi tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe w rozumieniu art. 2 pkt 16b i 16c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977, z późn. zm.), dalej jako: "u.p.z.p.", a także każdy inny nośnik informacji wizualnej, wraz z jej elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, niebędący znakiem drogowym, o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2023 r. poz. 1047, z późn. zm.), ustawionym przez gminę znakiem informującym o obiektach zlokalizowanych przy drodze, w tym obiektach użyteczności publicznej, znakiem informującym o formie ochrony zabytków lub tablicą informacyjną o nazwie formy ochrony przyrody w rozumieniu art. 115 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2023 r. poz. 1336, 1688 i 1890). Z kolei w myśl art. 2 pkt 16a u.p.z.p., przez reklamę należy rozumieć upowszechnianie w jakiejkolwiek wizualnej formie informacji promującej osoby, przedsiębiorstwa, towary, usługi, przedsięwzięcia lub ruchy społeczne. Zaznaczyć przy tym należy, że zgodnie z art. 2 pkt 16c u.p.z.p., urządzenie reklamowe stanowi przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, inny niż tablica reklamowa, z wyłączeniem drobnych przedmiotów codziennego użytku wykorzystywanych zgodnie z ich przeznaczeniem. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się jednolicie, że reklamą są wszystkie nośniki w jakiejkolwiek materialnej formie, np. tablicy, billboardu, znaku, banneru, umieszczone w polu widzenia użytkowników drogi, które nie są znakami i sygnałami lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustanowionym przez gminę (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2022 r., sygn. akt II GSK 2600/21, dostępny w CBOSA). Niewątpliwie umieszczenie wolnostojącej tablicy reklamowej o wymiarach 3,94m x 3,02m, o treści "(...)" rozpowszechnia informację o prowadzonej przez Spółce działalności, obejmującej między innymi sprzedaż lokali mieszkalnych. Tym samym, organy prawidłowo uznały, że jest to reklama w rozumieniu art. 4 pkt 23 u.d.p. Zgodnie zaś z art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 u.d.p., umieszczanie w pasie drogowym reklamy stanowi zajęcie pasa drogowego i wymaga zezwolenia zarządcy drogi. Zezwolenia zarządca drogi udziela poprzez wydanie decyzji administracyjnej, w której określa prawa i obowiązki podmiotu zajmującego pas drogowy (art. 39 ust. 3 i ust. 3a u.d.p.). Stosownie do art. 40 ust. 3 i 6 u.d.p., za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę uwzględniającą powierzchnię pasa drogowego zajętego przez rzut poziomy powierzchni reklamy, liczbę dni zajmowania pasa drogowego oraz stawkę opłat. Za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządca drogi wymierza karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalonej zgodnie z ust. 4-6 (art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p.). Podkreślić należy, że decyzja o wymierzeniu kary ma charakter związany, co oznacza, że w każdym przypadku ziszczenia się braku przesłanki zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego, wymierzana jest kara pieniężna i to bez względu na to, jakie przyczyny ten fakt spowodowały. Ustawodawca regulując odpowiedzialność administracyjną, przewidzianą w art. 40 ust. 12 pkt 1, nie wyszczególnił żadnych cech, którymi winien charakteryzować się podmiot ponoszący odpowiedzialność administracyjną z tytułu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, na cele określone w art. 40 ust. 2 u.d.p. Zasadne zatem jest twierdzenie, że podmiotem ponoszącym odpowiedzialność administracyjną z tego tytułu będzie podmiot zajmujący faktycznie pas drogowy. Należy podkreślić, że zawarte w art. 40 ust. 12 pkt 1 i 2 u.d.p. pojęcie "zajęcie pasa drogowego" jest przede wszystkim kwestią faktu, a nie prawa. O "zajęciu pasa drogowego" można bowiem mówić dopiero w przypadku faktycznego jego zajęcia. Wynika z tego, że przesłankami niezbędnymi do wymierzenia kary pieniężnej jest ustalenie umieszczenia w pasie drogowym określonych urządzeń czy obiektów (np. reklamy) bez zezwolenia zarządcy drogi. W orzecznictwie sądów administracyjnych i w piśmiennictwie jednolicie uznaje się, że odpowiedzialność administracyjna za zajęcie pasa drogowego winna obciążać podmiot, który faktycznie zajął pas drogowy bez zezwolenia lub bez zawarcia stosownej umowy, a do wymierzenia kary pieniężnej istotne jest, kto dokonał faktycznego zajęcia pasa drogowego na cele niezwiązane z ruchem drogowym, bez uzyskania zezwolenia (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 22 października 2008 r., sygn. akt III SA/Łd 272/08, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 19 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Gl 57/10, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 21 lipca 2011 r., sygn. akt III SA/Wr 227/11, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 8 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Ol 1049/11, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej jako: "CBOSA"). W niniejszej sprawie nie pozostawia wątpliwości fakt, że zajęcia pasa drogowego dokonała Spółka, o czym świadczy przede wszystkim treść przedmiotowej reklamy. Okoliczność ta nie była także kwestionowana przez stronę skarżącą. W ocenie Sądu, zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy jednoznacznie potwierdza fakt zlokalizowania przedmiotowej reklamy w pasie drogowym ulicy K. (obręb (...) działka nr (...)) w O. W aktach sprawy znajduje się mapa geodezyjna (zasadnicza) w skali 1:500, wydana z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego prowadzonego przez Prezydenta O. z zaznaczeniem linii granicznych pasa drogowego, na którą uprawniony geodeta naniósł lokalizację reklamy. Pomiary geodezyjne potwierdziły, że reklama w całości znajdowała się w pasie drogowym ulicy K. Świadczy o tym również dokumentacja fotograficzna wykonana podczas kontroli, przeprowadzonych 21, 25, 28 kwietnia 2022 r. oraz 5, 9, 12, 17 maja 2022 r. Okoliczności zajęcia pasa drogowego we wskazanym przez organ pierwszej instancji miejscu nie zaprzeczała również strona skarżąca. Odnosząc się do podnoszonych przez Spółkę zarzutów, należy podkreślić, że stosownie do art. 4 pkt 1 u.d.p., pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Zgodnie zatem z tą definicją pas drogowy nie ogranicza się tylko do jezdni, ale może obejmować także grunt wzdłuż jezdni zabezpieczony na potrzeby ruchu drogowego. Zasadnym jest wskazać nadto, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, który skład orzekający podziela, że dla ustalenia wymiaru kary bez znaczenia jest co do zasady upływ czasu między stwierdzeniem istnienia obiektu posadowionego w pasie drogowym bez zezwolenia, a datą wszczęcia postępowania w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Niezależnie od tego, czy organ wszczął postępowania bezzwłocznie, czy też z jakichkolwiek przyczyn zwlekał ze wszczęciem postępowania, to za każdy dzień bezprawnego zajęcia pasa drogowego kara musi być wymierzona. Podkreśla się, że wysokość tej kary nie jest spowodowana ewentualnym niesprawnym działaniem organu, tylko bezprawnym zajęciem pasa drogowego (por. wyroki NSA: z dnia 19 września 2018 r., sygn. akt II GSK 2553/16, z dnia 11 grudnia 2018 r. , sygn. akt II GSK 4517/16, z dnia 9 lipca 2020 r., sygn. akt II GSK 4287/17, dostępne w CBOSA). Dopóki więc reklama pozostawała w pasie drogowym bez zezwolenia lub umowy zawartej z zarządcą drogi, dopóty trwał stan naruszenia prawa. Nie ma również znaczenia okoliczność, że materiał dowodowy został zgromadzony w toku czynności kontrolnych, które zostały przeprowadzone przez organ przed wszczęciem postępowania administracyjnego. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 listopada 2021 r. sygn. akt II GSP 2062/21, dostępny w CBOSA, jakkolwiek kontroli pasa drogowego, przeprowadzonej przed wszczęciem postępowania administracyjnego nie można przypisać charakteru oględzin w rozumieniu art. 67 § 2 k.p.a., to jednak materiały zgromadzone w toku przeprowadzonych czynności mogą stanowić dowód w sprawie. Zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a., jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Jest oczywiste, że w sytuacji, gdy pracownicy organu stwierdzą, że ma miejsce niedopuszczalne zajęcie pasa drogowego, to mogą sporządzić stosowną dokumentację, stanowiącą podstawę do ewentualnego wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie kary pieniężnej. Wszczęcie postępowania ma miejsce na skutek ustaleń dokonanych w toku takich czynności, a po wszczęciu postępowania strona ma możliwość zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym i jego ewentualnego kwestionowania. Jak wynika z akt sprawy, 21 kwietnia 2022 r. przeprowadzono kontrolę pasa drogowego ulicy K. (obręb (...) działka nr (...)) w O., podczas której stwierdzono obecność reklamy wolnostojącej o ww. treści, bez zezwolenia zarządcy drogi. Obecność przedmiotowej reklamy w pasie drogowym ulicy K. w tej samej lokalizacji stwierdzono także w trakcie kolejnych kontroli przeprowadzonych w dniach: 25, 28 kwietnia 2022 r. oraz 5, 9, 12 maja 2022 r. Pomiary geodezyjne przeprowadzone 5 maja 2022 r. przez uprawnionego geodetę potwierdziły, że reklama w całości znajdowała się w pasie drogowym ulicy K. Następnie 13 maja 2022 r. wszczęto postępowanie w sprawie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy oraz w sprawie przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego poprzez usunięcie reklamy i uporządkowanie terenu pasa drogowego. Przeprowadzona 17 maja 2022 r. kontrola potwierdziła fakt dalszego zajęcia pasa drogowego, co udokumentowano protokołem oraz dokumentacją fotograficzną, natomiast 19 maja 2022 r. nie stwierdzono już dalszego umieszczenia reklamy w pasie drogowym, jednakże teren pasa drogowego nie został uporządkowany i przywrócony do stanu poprzedniego. W trakcie oględzin, przeprowadzonych 8 czerwca 2022 r., w których strona skarżąca brała udział, nie stwierdzono obecności reklamy w pasie drogowym ulicy K., a teren pasa drogowego po usunięciu reklamy został uporządkowany i przywrócony do stanu poprzedniego, co potwierdza spisany z powyższych czynności protokół oraz dołączona do niego dokumentacja fotograficzna. Podkreślić przy tym należy, że strona skarżąca, na którą nałożony został obowiązek uiszczenia kary, na żadnym etapie postępowania nie przedstawiła dowodów potwierdzających dokonanie błędnych ustaleń przez organ w powyższym zakresie. W ocenie Sądu, okres zajęcia pasa drogowego również nie budzi wątpliwości. Obecność reklamy stwierdzono i udokumentowano podczas kontroli pasa drogowego 21 kwietnia 2022 r., kiedy to dokonano jej pomiaru przy pomocy dalmierza oraz taśm mierniczych oraz pobrano wydruk z mapy zasadniczej miasta O. udostępnionej na portalu internetowym MSIPMO z naniesionymi lokalizacjami reklamy. Zasadnie zatem przyjęto ten dzień, jako początek terminu zajęcia. W dniu 17 maja 2022 r. pracownik organu, po wszczęciu postępowania, dokonał sprawdzenia lokalizacji reklamy, która nadal była umieszczona w pasie drogowym, natomiast podczas przeprowadzenia kolejnej kontroli w dniu 19 maja 2022 r. stwierdzono, że reklama została usunięta. Tym samym, prawidłowo za ostatni dzień zajęcia uznano, dzień w którym potwierdzono jej pozostawanie w pasie drogowym, tj. 17 maja 2022 r. Organy właściwie wyliczyły, że łącznie reklama znajdowała się w pasie drogowym bez zezwolenia zarządcy drogi przez 27 dni. Wskazać należy, że kara naliczana jest za każdy dzień w oparciu o stawkę opłaty za zajęcie 1 m² pasa drogowego, ustalanej w drodze uchwały przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w której zarządzie pozostaje droga (art. 40 ust. 8 u.d.p.). Prawidłowo zatem przyjęto w niniejszej sprawie do obliczeń stawkę opłaty obowiązującą w okresie zajęcia pasa drogowego, która dla ulicy K. zaliczonej do kategorii dróg gminnych wynosiła 1,50 zł za 1m², stosownie do § 4 pkt 2 uchwały (...) Rady Miasta O. z dnia (...) w sprawie ustalenia wysokości stawek opłaty za zajęcie 1m² pasa drogowego dróg publicznych na terenie Miasta O., których zarządcą jest Prezydent O. (Dz. Urz. Woj. Warm. - Maz. z (...) poz. (...)). Co do zarzutu błędnej wykładni art. 189 f k.p.a. wyjaśnić należy, że nie zasługuje on na uwzględnienie. Za prawidłową Sąd uznał ocenę okoliczności faktycznych w kontekście możliwości uznania wagi naruszenia prawa za znikome, a więc spełnienia się przesłanki do odstąpienia od nałożenia kary z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa. Instytucja odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, jak wyjaśnia się w doktrynie, jest przejawem odejścia ustawodawcy od konstrukcji administracyjnej odpowiedzialności obiektywnej za naruszenie prawa polegającego na niedopełnieniu obowiązku (naruszeniu zakazu) o charakterze administracyjnym. Istotą odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej jest nienakładanie tej kary, mimo że doszło do naruszenia prawa przez obowiązanego (zob. Jaśkowska Małgorzata, Wilbrandt-Gotowicz Martyna, Wróbel Andrzej, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, publ. LEX/el. 2020). Stwierdzenie naruszenia prawa musi być więc bezsporne i stanowi punkt wyjścia do oceny, czy istnieje w ogóle podstawa (potrzeba) do odstępowania od nałożenia kary. Dopiero w następnej kolejności, można rozważać wagę naruszenia prawa i jego skutki. Unormowanie zawarte w art. 189f § 1 k.p.a. ma zastosowanie także do decyzji związanych. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale podjętej w składzie siedmiu sędziów w dniu 9 czerwca 2022 r., sygn. akt III OPS 1/21, dostępna w CBOSA, stwierdził, że przepisy działu IVa k.p.a. stanowią dopełnienie konstrukcji administracyjnych kar pieniężnych, które obowiązywały w systemie prawa w dniu wejścia w życie przepisów działu IVa k.p.a., w zakresie elementów określonych w art. 189a § 2 k.p.a. Intencją prawodawcy było, aby przepisy działu IVa k.p.a. miały charakter ogólny i subsydiarny względem obowiązujących regulacji, które dotyczą administracyjnych kar pieniężnych. Powyższe uzasadnia przyjęcie, że przesłanki odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej mogą mieć zastosowanie do wszystkich rodzajów administracyjnych kar pieniężnych, w tym kar wymierzanych na podstawie przepisów u.d.p. Ustawodawca nie wyjaśnił jakie przypadki naruszenia prawa można uznać za znikome. W piśmiennictwie wyróżnia się stopnie naruszenia prawa: naruszenie kwalifikowane, naruszenie, które nie ma ciężaru kwalifikowanego, ale dla zachowana porządku prawnego jest istotne i naruszenie prawa nieistotne. Za naruszenie nieistotne uznaje się naruszenie przepisów prawa, które nie wywołało negatywnych następstw dla wartości podlegających ochronie. Nieistotne naruszenie prawa wypełnia warunek odstąpienia od nałożenia kary. W takim przypadku należy uznać, że waga naruszenia prawa jest znikoma (por. B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2017, s. 969). Treść art. 189d pkt 1 k.p.a. jest pomocna przy zrozumieniu, jakie okoliczności należy brać pod uwagę przy ocenie wagi naruszenia prawa. Przepis art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. nie określa bowiem jakie okoliczności wpływają na ocenę wagi naruszenia. Natomiast w art. 189d pkt 1 k.p.a. ustawodawca wskazał, że wymierzając administracyjną karę pieniężną, organ administracji publicznej bierze pod uwagę: wagę i okoliczności naruszenia prawa, w szczególności potrzebę ochrony życia lub zdrowia, ochrony mienia w znacznych rozmiarach lub ochrony ważnego interesu publicznego lub wyjątkowo ważnego interesu strony oraz czas trwania tego naruszenia. W myśl tego unormowania na ustalenie wagi naruszenia prawa ma wpływ ochrona wskazanych wartości, a także okoliczności i czas trwania naruszenia. W piśmiennictwie przyjmuje się, że uwzględniając dyrektywę wagi naruszenia prawa, organ administracji publicznej powinien ocenić wagę (znaczenie, ciężar gatunkowy) niedopełnionego obowiązku (naruszonego zakazu) oraz wagę niedopełnienia/ naruszenia rzeczonego obowiązku/zakazu (zob. A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el.2020). Sprowadza się to w istocie do ustalenia celu naruszonej regulacji, oceny zagrożenia chronionych wartości, a także rozważenia okoliczności mających wpływ na powstanie i trwanie naruszenia. Celem art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. jest niedopuszczenie do wymierzenia kary, która byłaby rażąco nieproporcjonalna do wagi naruszenia i jego okoliczności. W ocenie Sądu wymierzona stronie skarżącej kara taka nie jest. W niniejszej sprawie to strona skarżąca ponosi odpowiedzialność za to, że reklama została umieszczona i pozostawała w pasie drogowym niezgodnie z przepisami prawa. Spółka nie dołożyła należytej staranności, aby ustalić przebieg pasa drogowego przed zlokalizowaniem reklamy. Błędne przekonanie co do lokalizacji reklamy nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż każdy mógłby się w ten sposób tłumaczyć, co prowadziłoby do samowolnych zajęć pasa drogowego, wbrew wymogom ustawy. Strona skarżąca przed posadowieniem reklamy w pobliżu drogi powinna była upewnić się u zarządcy drogi, czy przyjęta lokalizacja i parametry reklamy są dopuszczalne i nie zagrażają bezpieczeństwu w ruchu drogowym. Wobec poprzestania tylko na własnej ocenie, dopuszczono się samowoli. Jest to równoznaczne z ignorowaniem przepisów, w tym wymogów bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Takie postępowanie nie może być kwalifikowane jako znikome naruszenie prawa. Odnosząc się do treści art. 189f § 2 k.p.a., to stwierdzić należy, że nie mógł mieć on w niniejszej sprawie zastosowania. Zgodnie z tym unormowaniem w przypadkach innych niż wymienione w § 1, jeżeli pozwoli to na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna, organ administracji publicznej, w drodze postanowienia, może wyznaczyć stronie termin do przedstawienia dowodów potwierdzających: 1) usunięcie naruszenia prawa lub 2) powiadomienie właściwych podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa, określając termin i sposób powiadomienia. Stosownie do § 3 organ administracji publicznej w przypadkach, o których mowa w § 2, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli strona przedstawiła dowody, potwierdzające wykonanie postanowienia. Przepisy te uzależniają odstąpienie od nałożenia kary i poprzestanie na pouczeniu od spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna. Warunek ten nie może być spełniony w przypadku kary za zajęcie pasa drogowego, gdyż pełni ona funkcję represyjną, ale przede wszystkim prewencyjną. Jej wymierzenie ma wywoływać motywację do zachowania zgodnego z prawem i przeciwdziałać zachowaniom niepożądanym, a zwłaszcza ma zapewnić ochronę bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Reasumując, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o właściwie ustalony stan faktyczny i przy prawidłowym zastosowaniu obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa. Organ odwoławczy dokonał właściwej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, który nie wymagał uzupełnienia i był wystarczający do wydania rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.