II SA/Ol 102/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Ewa Osipuk Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Matczak sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 kwietnia 2026 r. sprawy ze skargi R. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odstąpienia z urzędu od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w instytucjonalnej pieczy zastępczej oddala skargę.

Decyzją z 14 maja 2025 r. Starosta Elbląski (dalej: "starosta", "organ pierwszej instancji") odmówił odstąpienia z urzędu od ustalenia P.S. (dalej: "uczestniczka") miesięcznej opłaty za pobyt dziecka A.W. (dalej: "syn stron postępowania") w instytucjonalnej pieczy zastępczej w okresie: od 11 do 28 lutego 2025 r. w wysokości 5.436 zł i od 1 marca 2025 r. do 31 stycznia 2026 r. w wysokości 8.456 zł miesięcznie oraz odmówił odstąpienia z urzędu od ustalenia R.W. (dalej: "skarżący") miesięcznej opłaty za pobyt dziecka w instytucjonalnej pieczy zastępczej w podanych okresach w ww. kwotach. Starosta podał, że 11 lutego 2025 r. syn stron postępowania został interwencyjnie przyjęty do placówki opiekuńczo-wychowawczej, w której średni miesięczny koszt utrzymania dziecka na rok 2025 wynosił, zgodnie z obwieszczeniem nr 2/2025 starosty z 21 stycznia 2025 r. 8.456 zł (od 1 lutego 2025 r.). W toku postępowania starosta zbadał, jak kształtuje się sytuacja rodzinna, zdrowotna i dochodowa uczestniczki i skarżącego. Ustalił m.in., że skarżący mieszka z żoną i pięcioletnim synem w domu jednorodzinnym, który stanowi własność jego żony. Na koszty utrzymania domu składają się opłaty za: gaz 526,85 zł, energię elektryczną 215 zł, wywóz nieczystości 300 zł, śmieci 102 zł i wodę 96,00 zł. Pozostałe koszty to przedszkole młodszego syna skarżącego 140 zł, internet 180,38 zł i leczenie 500 zł. Skarżący od stycznia 2025 r. nie pracuje, nie jest zarejestrowany jako osoba bezrobotna, nie posiada żadnego dochodu, nie pobiera renty, emerytury, zasiłków. Zajmuje się domem i leczeniem syna, z którym jeździ na zabiegi fizjoterapeutyczne, terapię i rehabilitację. Rodzina nie pobiera żadnych zasiłków i utrzymuje się z wynagrodzenia żony skarżącego, wynoszącego 4.108 zł. Skarżący nie zgłasza problemów zdrowotnych. Starosta zaznaczył, że skarżący płaci alimenty na syna umieszczonego w pieczy zastępczej po 600 zł miesięcznie. Ponadto skarżący jest właścicielem samochodu osobowego o wartości 15.000 zł., nie ma innych składników majątku, które po zbyciu mogłyby służyć jako potencjalne źródło zapłaty za pobyt syna w pieczy zastępczej. Starosta zaznaczył, że zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 2 i 3 lit. f i ust. 2 uchwały nr XXXI/16/2018 Rady Powiatu w Elblągu z dnia 16 marca 2018 r. w sprawie określenia szczegółowych warunków umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, zmienionej uchwałą nr XXXIII/40/2018 z 8 czerwca 2018 r. (dalej: "uchwała nr XXXI/16/2018"), odstąpienie od ustalenia opłaty za pobyt dziecka lub osoby pełnoletniej w pieczy zastępczej może nastąpić, gdy dochód osoby samotnie gospodarującej, w rozumieniu przepisów ustawy o pomocy społecznej, nie przekracza, w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku, 250% kryterium dochodowego lub gdy dochód osoby w rodzinie nie przekracza 250% kwoty kryterium dochodowego w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku, przy czym w takiej sytuacji musi dodatkowo wystąpić co najmniej jedna z okoliczności wyliczonych w pkt 3. Stwierdził, że w stosunku do skarżącego zaistniała przesłanka, o której mowa w § 4 ust. 1 pkt 3 lit. f (wychowywanie innych dzieci pozostających pod ich opieką). Starosta ustalił, że dochód na osobę w rodzinie skarżącego w styczniu 2025 r. wyniósł 1.169,33 zł i nie przekroczył 250% i 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Wyjaśnił, że od dochodu nie odlicza się np. rat kredytów, kosztów leczenia, kosztów ponoszonych na utrzymanie lokalu. Ocenił, że nie znalazł podstaw do zastosowania ulgi w stosunku do uczestniczki i skarżącego. Matka biologiczna jest chora, lecz nie posiada stopnia niepełnosprawności i nie przedłożyła dokumentacji potwierdzającej ten fakt, natomiast skarżący nie zgłaszał problemów zdrowotnych. Oboje są w wieku aktywności zawodowej. Starosta zaznaczył, że na sytuację materialną stron składają się nie tylko dochody z różnych tytułów, ale także możliwości ich uzyskania i posiadany majątek, np. samochody. Skarżący wskazał wprawdzie, że od stycznia 2025 r. nie podejmuje pracy, ponieważ zajmuje się domem i wychowywaniem syna, który wymaga rehabilitacji, lecz jednocześnie oświadczył, że syn ten uczęszcza do przedszkola. W uwagi na powyższe starosta uznał, że nic nie stoi na przeszkodzie, aby skarżący podjął zatrudnienie, osiągał stałe miesięczne dochody i spłacał ciążące na nim zadłużenie. Zaznaczył, że zabezpieczenie społeczne nie ma na celu przejmowania w całości kosztów utrzymania dzieci z rodziców na podatników. W sprawach związanych z zastosowaniem jakichkolwiek ulg wobec osób zobowiązanych do ponoszenia opłat za pobyt ich dzieci w pieczy zastępczej należy więc wyważyć słuszny interes obywatela i interes społeczny, a o istnieniu ważnego interesu strony nie decyduje jej subiektywne przekonanie, lecz obiektywne kryteria, zgodnie z powszechnie aprobowaną hierarchią wartości. Podkreślił, że strona musi mieć świadomość, że będąc rodzicem jest zobowiązana do ponoszenia odpłatności za pobyt swojego dziecka w pieczy zastępczej, jeżeli sama go nie wychowuje i nie utrzymuje. W złożonym od powyższej decyzji odwołaniu skarżący zarzucił naruszenie art. 194 ust. 3 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2025 r. poz. 49 z późn. zm., dalej: "ustawa" lub "u.w.r.") przez ustalenie wysokości opłaty za pobyt jego małoletniego dziecka w instytucji pieczy zastępczej bez wcześniejszego rozstrzygnięcia sprawy o odstąpieniu od ustalenia tej opłaty lub częściowym odstąpieniu. Podkreślił, że decyzja ustalająca wysokość opłaty za pobyt w rodzinie zastępczej wydawana na podstawie art. 194 ust. 1 ustawy stanowi rozstrzygnięcie odrębnej sprawy administracyjnej w stosunku do sprawy dotyczącej odstąpienia od ustalenia opłaty, w której organ jest zobowiązany wydać odrębną decyzję. Ponoszenie przez rodziców opłaty, o której mowa w art. 193 ust. 1 u.w.r., rozstrzygane jest w postaci decyzji ustalającej (art. 194 ust. 1 u.w.r.), natomiast decyzja odstępująca czy też częściowo odstępująca od ustalenia opłaty jest decyzją uznaniową (art. 194 ust. 3 u.w.r.). Skarżący zarzucił, że organ pierwszej instancji pominął przesłanki odstąpienia od ustalenia spornej opłaty, określone uchwale nr XXXI/16/2018. Dodatkowo, pomimo stwierdzenia, iż dochód w rodzinie nie przekracza 250% i 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, nie odstąpił od ustalenia opłaty. Skarżący stwierdził, że nie jest w stanie ponosić opłat utrzymania swojego dziecka w placówce z powodu braku możliwości zarobkowania, które spowodowane są jego sytuacją zdrowotną i rodzinną. Wskazał, że wychowuje niepełnosprawnego synem, co angażuje dużą część jego czasu. Żona skarżącego jest nauczycielką, pracuje na pełen etat i nie jest wstanie zajmować się synem w stopniu, jaki wymaga jego stan zdrowia. Syn ten musi być dwa razy w tygodniu rehabilitowany i na zabiegi wozi go skarżący. Wydatki związane z opieką nad chorym dzieckiem pochłaniają znaczną część budżetu rodziny, co sprawia, że uiszczenie opłaty za pobyt starszego syna w pieczy zastępczej stanowi dla skarżącego nadmierne obciążenie finansowe i zagraża zaspokojeniu podstawowych potrzeb życiowych całej rodziny. Skarżący dodał, że opiekuje się również swoim ojcem, który w wyniku choroby i przebytej operacji (przepuklina pępkowa) utracił możliwość pełnego, samodzielnego funkcjonowania, natomiast sam zmaga się z poważnymi problemami zdrowotnymi: przewlekłą chorobą niedokrwienną serca i wysokim ryzykiem choroby wieńcowej. W wyniku licznych dolegliwości musi zażywać leki i wymaga dalszego leczenia specjalistycznego. Zaznaczył, że jego żona zaciągnęła pożyczkę, którą do spłaca po 700 zł miesięcznie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Elblągu (dalej: "SKO") decyzją z 24 lipca 2025 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. SKO wywiodło z art. 193 u.w.r., że skoro syn stron postępowania został umieszczony w instytucjonalnej pieczy zastępczej, to jego rodzice winni, co do zasady, ponosić miesięczną opłatę za jego pobyt w pieczy zastępczej. Stwierdziło, że § 4 ust. 1 pkt. 2 i 3 uchwały nr XXXI/16/2018 przesądzają, że dochód gospodarstwa domowego winien być ustalany w oparciu o przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2024 r. poz. 1283 z późn. zm., dalej: "u.p.s."). Podkreśliło, że ustalona przez starostę kwota dochodu biologicznych rodziców pozwalała na stosowanie § 4 ust. 1 pkt 2 i pkt 3 uchwały nr XXXI/16/2018, lecz nie obligowała do bezwzględnego zastosowania tych zapisów. Oceniło, że orzekając o odmowie odstąpienia od ustalenia omawianej opłaty, starosta uwzględnił sytuację zdrowotną rodziców małoletniego, ich możliwości oraz zasoby i uznał, że ich sytuacja socjalno-bytowa nie kwalifikuje się do zastosowania ulgi w opłacie za pobyt syna w pieczy zastępczej. SKO zauważyło, że schorzenia uczestniczki nie były na tyle poważne lub trwałe, aby uniemożliwiałyby jej codzienne funkcjonowanie, tym bardziej że nie wykluczały możliwości zarobkowania. Natomiast skarżący oświadczył, że jest osobą zdrową i dopiero na etapie postępowania odwoławczego podniósł, że choruje przewlekle na chorobę niedokrwienną serca i stwierdzono u niego wysokie ryzyko choroby wieńcowej. SKO nie uznało ww. schorzeń, a także informacji o sprawowaniu opieki nad ojcem i synem, jako kwalifikujących do zastosowania ulgi w opłacie za pobyt starszego syna w pieczy zastępczej. Podzieliło stanowisko starosty, że pozostający pod opieką skarżącego pięcioletni syn uczęszcza do przedszkola, zatem nic nie stoi na przeszkodzie, aby skarżący podjął zatrudnienie, co pozwoliłby mu na poprawę opisanej w odwołaniu bardzo trudnej sytuacji finansowej rodziny i zwiększyłoby jego możliwości płatnicze. SKO oceniło, że jakkolwiek sytuacja dochodowa i majątkowa rodziców biologicznych małoletniego nie jest łatwa, to interes społeczny, rozumiany jako konieczność regulacji opłaty przez rodziców dzieci, przeważa nad ważnym interesem stron, zważywszy, że dokładając starań, ich sytuacja materialno-bytowa może ulec znaczącej poprawie. W takiej sytuacji wykazanie prymatu interesu strony nad interesem społecznym (publicznym) prowadziłoby do sytuacji, w której odpowiedzialność zobowiązanych do ponoszenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, przeniesiona zostałaby w całości na społeczeństwo. To z kolei byłoby nieakceptowalne z punktu widzenia zasady sprawiedliwości społecznej oraz zasady zaufania obywateli do organów państwowych. SKO wyjaśniło ponadto, że organ pierwszej instancji odmówił odstąpienia od ustalenia miesięcznej opłaty za pobyt dziecka w instytucjonalnej pieczy zastępczej, wskazując na wysokość kosztów jego utrzymania, a dopiero po uprawomocnieniu się tej decyzji podejmie rozstrzygnięcie w zakresie ustalenia opłaty. W złożonej skardze skarżący zarzucił naruszenie art. 194 ust. 3 u.w.r. przez odmowę odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w instytucjonalnej pieczy zastępczej, mimo że zachodzą przesłanki warunkujące odstąpienie od wymierzenia takiej opłaty, a także naruszenie art. 194 ust. 1 tej ustawy przez ustalenie skarżącemu wysokości spornej opłaty bez rozstrzygnięcia o odstąpieniu od ustalenia spornej opłaty lub częściowym odstąpieniu. Ponadto zarzucił naruszenie art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r. poz. 1691, dalej: "k.p.a.") przez nieuwzględnienie i zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i pominięcie słusznego interesu skarżącego, w tym: brak dokładnej analizy jego sytuacji finansowej i stanu zdrowia: skarżącego, jego ojca i młodszego syna, konieczności opieki nad tym niepełnosprawny synem, pominięcie, że stan zdrowia skarżącego ma wpływ na jego możliwości majątkowe i zarobkowe. W ocenie skarżącego naruszenie art. 80 k.p.a. polegało na uznaniu, iż jest w stanie ponieść opłatę za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, podczas gdy z materiału dowodowego wynika, że zachodzą przesłanki uprawniające organ do odstąpienia od tej opłaty. Wskazał ponadto na naruszenie: art. 77 § 1 k.p.a. polegające na niewywiązaniu się z obowiązku zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego w sprawie; art. 8 k.p.a. wyrażające się w prowadzeniu postępowania w sprzeczności z zasadą zaufania do władzy publicznej, co sprowadziło się do wykonania minimum czynności w sprawie; art. 11 k.p.a. przez niewystarczające wyjaśnienie przesłanek, dla których organ nie zastosował odstąpienia od opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej. Stwierdził m.in., że nie jest w stanie ponosić opłat utrzymania swojego dziecka w placówce z powodu braku możliwości zarobkowania, które spowodowane są jego sytuacją zdrowotną, rodzinną i okolicznościami, które wskazał w odwołaniu. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i argumentację tam przedstawioną. Jednocześnie wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143, dalej: "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Przeprowadzona przez sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że nie naruszają one przepisów prawa. Tym samym, skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 193 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2025 r. poz. 49 z późn. zm., dalej: "ustawa" lub "u.w.r.") za pobyt dziecka w pieczy zastępczej rodzice ponoszą miesięczną opłatę w wysokości średnich miesięcznych wydatków przeznaczonych na utrzymanie dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej oraz interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym – w przypadku umieszczenia dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej oraz interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym. Opłatę tę rodzice ponoszą od dnia umieszczenia dziecka w pieczy zastępczej i odpowiadają za nią solidarnie (art. 193 ust. 1a i ust. 2 u.w.r.). Zgodnie zaś z art. 194 ust. 1 ustawy opłatę, o której mowa w art. 193 ust. 1, ustala, w drodze decyzji, starosta właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem w rodzinie zastępczej, rodzinnym domu dziecka, placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej albo interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym. Stosownie do art. 194 ust. 2 u.w.r. rada powiatu określa, w drodze uchwały, szczegółowe warunki umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty, o której mowa w art. 193 ust. 1. Z ust. 3 wynika, że starosta na wniosek lub z urzędu, uwzględniając uchwałę, o której mowa w ust. 2, może umorzyć w całości lub w części łącznie z odsetkami, odroczyć termin płatności, rozłożyć na raty lub odstąpić od ustalenia opłaty, o której mowa w art. 193 ust. 1. W rozpoznawanej sprawie aktem prawnym, o którym mowa w art. 194 ust. 2 u.w.r., jest uchwała nr XXXI/16/2018 Rady Powiatu w Elblągu z dnia 16 marca 2018 r. w sprawie określenia szczegółowych warunków umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, zmieniona uchwałą nr XXXIII/40/2018 z 8 czerwca 2018 r. (dalej także: "uchwała nr XXXI/16/2018"). W § 4 ust. 1 tej uchwały zawarto katalog przesłanek umożliwiających odstąpienie od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej. Zgodnie z tym przepisem, odstąpienie od ustalenia opłaty za pobyt dziecka lub osoby pełnoletniej w pieczy zastępczej może nastąpić na wniosek osoby zobowiązanej lub z urzędu w przypadku, gdy: 1) dochód osoby samotnie gospodarującej, w rozumieniu przepisów ustawy o pomocy społecznej nie przekracza 250% kryterium dochodowego, w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku. 2) dochód osoby w rodzinie, w rozumieniu przepisów ustawy o pomocy społecznej nie przekracza 250% kryterium dochodowego, w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku. 3) dochód osób, o których mowa w pkt 1 i 2 nie przekracza 300% kryteriów dochodowych, o których mowa w ust. 1, a względem osób zobowiązanych występuje dodatkowo co najmniej jedna z poniższych okoliczności: a) długotrwała choroba, udokumentowana zaświadczeniem lekarskim; b) orzeczona niepełnosprawność w stopniu znacznym lub umiarkowanym osoby zobowiązanej do ponoszenia opłaty lub innego członka rodziny zobowiązanego; c) pobyt w domu pomocy społecznej lub innych placówkach pomocy społecznej; d) tymczasowe aresztowanie lub osadzenie w zakładzie karnym; e) samotne wychowywanie dziecka; f) wychowywanie innych dzieci pozostających pod ich opieką; g) szkoda znacznych rozmiarów powstała w wyniku klęski żywiołowej lub innych zdarzeń losowych; h) ustalenia miejsca pobytu na terenie państwa obcego, w którym brak jest możliwości prowadzenia egzekucji wierzytelności. Przyznać należy, że decyzja w przedmiocie odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej jest decyzją wcześniejszą w stosunku do decyzji ustalającej tę opłatę. Z art. 194 ust. 3 u.w.r., jak i z ugruntowanego orzecznictwa, wynika, że instytucja odstąpienia od ustalenia opłaty stanowi ulgę, którą organ powinien rozważać jeszcze przed wydaniem decyzji o ustaleniu opłaty, która jest aktem związanym. Wynik postępowania w przedmiocie zastosowania ww. ulgi stanowi bowiem zagadnienie wstępne wobec przesłanek ustalenia opłaty z art. 193 ust. 1 w zw. z art. 194 ust. 1 u.w.r. (por. np. wyroki NSA z: 8.03.2019 r. I OSK 1264/17; 24.02.2021 r. I OSK 2349/20; 14.11.2023 r. I OSK 2370/21; 15.02.2024 r. I OSK 1288/22 – wszystkie powołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne pod adresem: http://orzeczenia. nsa.gov.pl). Wobec tego sprawa o odstąpienie od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej powinna zostać ostatecznie rozstrzygnięta przed wydaniem decyzji o ustaleniu tej opłaty, co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie. Przedmiotem decyzji starosty z 14 maja 2025 r. jest bowiem wyłącznie możliwość odstąpienia od ustalenia tej opłaty (zob. też zawiadomienie o wszczęciu postępowania z urzędu z 20 lutego 2025 r., w którym wprost stwierdzono, że postępowanie dotyczy odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej). Wbrew zarzutowi skargi, starosta nie ustalał wiążąco wysokość tej opłaty, lecz odmówił skarżącemu i uczestniczce odstąpienia od jej ustalenia, gdyż nie znalazł podstaw ku temu. Wprawdzie starosta podał konkretne okresy i kwoty tej opłaty w rozstrzygnięciu, a w podstawie prawnej powołał się również na art. 194 ust. 1 u.w.r., to jednak nie powinno wprowadzić w błąd skarżącego, reprezentowanego przez profesjonalnego pełnomocnika, skoro starosta jednoznacznie stwierdził, że "orzeka: odmówić odstąpienia z urzędu od ustalania (...) miesięcznej opłaty za pobyt dziecka (...) w instytucjonalnej pieczy zastępczej". Ponadto, z uzasadnienia decyzji starosty wynika wyraźnie, że to nie ustalenie ww. opłaty było przedmiotem tej sprawy, lecz odstąpienie od jej ustalania. Na podstawie wyłącznie zaskarżonej decyzji organ nie może egzekwować od skarżącego zapłaty opłaty pobyt dziecka w pieczy zastępczej. Prawidłowo wyjaśniło to SKO, dodając, że dopiero po uprawomocnieniu się decyzji w sprawie odmowy odstąpienia od ustalania, starosta podejmie rozstrzygnięcie w zakresie ustalania przedmiotowej opłaty. Tym samym niezasadny jest zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 194 ust. 1 ustawy przez ustalenie skarżącemu wysokości opłaty za pobyt jego syna w pieczy zastępczej bez rozstrzygnięcia o odstąpieniu od jej ustalenia. Przechodząc do oceny prawidłowości decyzji w sprawie odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt w pieczy zastępczej, należy podkreślić, że decyzja ta ma charakter uznaniowy. W art. 194 ust. 3 u.w.r. ustawodawca jednoznacznie stwierdził, że starosta "może" odstąpić od ustalenia opłaty, o której mowa w art. 193 ust. 1. Oznacza to, że nawet spełnienie przesłanek przewidzianych w uchwale rady powiatu wydanej na podstawie art. 194 ust. 2 ustawy, nie zobowiązuje starosty do odstąpienia od ustalenia rodzicom biologicznym opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej. Wystąpienie przesłanki przewidzianej w uchwale jedynie umożliwia organowi zastosowanie przedmiotowej ulgi. Uznaniowy charakter decyzji nie zezwala przy tym organowi na całkowitą swobodę w rozstrzyganiu sprawy. W orzecznictwie wskazuje się, że organ jest związany zasadami ogólnymi unormowanymi w rozdziale 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r. poz. 1691; dalej "k.p.a."). Organ powinien zatem podejmować wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i rozważenia wszystkich okoliczności sprawy (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.), a także wyjaśnić stronie zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwianiu sprawy (art. 11 k.p.a.). Wskazać jednocześnie należy na ugruntowany pogląd, że sądy administracyjne nie są uprawnione do oceniania, w jaki sposób organy administracji, wypełniając treści kryteriów słusznościowych czy celowościowych, realizują określoną politykę stosowania prawa administracyjnego (por. wyrok NSA z 19.05.2011 r. I OSK 301/11). Kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres i sprowadza się do zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, tj. czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu okoliczności istotnych dla sprawy. Kontrola w takich przypadkach dotyczy jedynie tej części treści decyzji uznaniowej, która powiązana jest z określonymi i ostrymi kryteriami prawnymi, nie obejmuje zaś tej części treści rozstrzygnięcia, która wiąże się z realizowaniem określonej polityki administracyjnego stosowania prawa (rozumienia celowości czy roli słuszności w kształtowaniu treści decyzji) w ramach luzów decyzyjnych stworzonych przez podstawy decyzji uznaniowej. Kontroli sądowej podlega samo uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną i z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do decyzji uznaniowej (por. wyrok NSA z 20.4.2010 r. I OSK 130/10). W konsekwencji w sprawach dotyczących decyzji fakultatywnych sąd bada jedynie, czy przy podejmowaniu decyzji organ administracji nie przekroczył granic swobodnego uznania, a więc czy zgodnie z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. ustalił wyczerpująco stan faktyczny sprawy, a dokonana ocena tych ustaleń znajduje oparcie w materiale dowodowym i swój wyraz w uzasadnieniu decyzji, sporządzonym zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Zarazem, uznaniowy charakter rozstrzygnięcia wyłącza zasadniczo sądową kontrolę wydanej decyzji z punktu widzenia jej celowości czy słuszności, gdyż jest to domeną swobodnego uznania organu administracji. W kontrolowanej sprawie organy obu instancji prawidłowo ustaliły stan faktyczny, w szczególności wyjaśniły wszystkie istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, i przeprowadziły jego prawidłową ocenę, która uzasadniała odmowę odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w instytucjonalnej pieczy zastępczej. W sprawie nie jest kwestionowana prawidłowość ustalenia przez starostę dochodu na osobę w rodzinie skarżącego, wynoszącą 1.169,33 zł, ani okoliczność, że nie przekracza on 250 % i 300 % kryterium dochodowego, ustalonego na zasadach określonych w ustawie o pomocy społecznej. Powyższe nie powoduje jednak, że starosta miał obowiązek orzeczenia o odstąpieniu od ustalenia skarżącemu opłaty za pobyt syna w instytucjonalnej pieczy zastępczej. Jak wynika z § 4 ust. 1 pkt 3 uchwały, fakt, że dochód na osobę w rodzinie nie przekracza 300% kryterium dochodowego pozwala jedynie na rozważenie przez starostę możliwości odstąpienie od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej. Sama zła sytuacja materialna nie zwalnia automatycznie skarżącego z obowiązku pokrywania kosztów przebywania jego dziecka w pieczy zastępczej. W toku postępowania ustalono, że skarżący mieszka z żoną i pięcioletnim synem w domu jednorodzinnym, który stanowi własność jego żony. Dom składa się z 3 pokoi, kuchni i łazienki. Na koszty utrzymania domu składają się opłaty: gaz 526,85 zł, energię elektryczną 215 zł, wywóz nieczystości 300 zł, wywóz odpadów 102 zł i wodę 96 zł. Rodzina ponosi ponadto wydatki na przedszkole 140 zł, internet 180,38 zł i leczenie 500 zł. Skarżący płaci ponadto alimenty na starszego syna po 600 zł miesięcznie. Skarżący od stycznia 2025 r. nie pracuje i nie posiada żadnego dochodu, nie jest też zarejestrowany w powiatowym urzędzie pracy jako osoba bezrobotna. Zajmuje się domem i leczeniem syna, z którym jeździ na zabiegi fizjoterapeutyczne, terapię i rehabilitację. Dochód rodziny stanowi wyłącznie wynagrodzenie żony skarżącego w kwocie 4.108 zł, gdyż rodzina nie pobiera żadnych zasiłków. Skarżący jest właścicielem samochodu osobowego [...] o wartości 15.000 zł i nie posiada żadnych innych przedmiotów wartościowych. Prawidłowość tych ustaleń nie jest kwestionowana. Starosta ustalił też, że skarżący nie zgłaszał problemów zdrowotnych. Wbrew wywodom skargi, skarżący w żaden sposób nie wykazał, że jego stan zdrowia może mieć negatywny wpływ możliwości zarobkowe. Jak zasadnie podkreśliły organy obu instancji, na etapie postępowania przed starostą skarżący nie podnosił nawet, że ma jakiekolwiek problemy zdrowotne (zob. protokół ze spotkania z rodzicem na okoliczność odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej z 6 marca 2025 r., w którym podano wprost, że skarżący jest zdrowy i sprawny fizycznie, nie wymieniono również żadnych wydatków na jego leczenie). Natomiast do odwołania profesjonalny pełnomocnik skarżącego dołączył wyłącznie dokumenty medyczne dotyczące stanu zdrowia ojca skarżącego, a nie skarżącego: kartę informacyjną leczenia szpitalnego z 25 stycznia 2025 r. (leczenie przepukliny), wynik badania TK z 16 maja 2025 r. (diagnozujący m.in. wysokie ryzyko choroby wieńcowej) i informację dla lekarza kierującego/POZ z 11 czerwca 2025 r. (stwierdzającą przewlekłą chorobę niedokrwienną serca). Tym samym, wbrew treści odwołania i skargi, to nie skarżący ma problemy zdrowotne (przewlekłą chorobę niedokrwienną serca i ryzyko choroby wieńcowej), lecz jego ojciec. Podkreślić należy, że skarżący nie podał do protokołu ze spotkania z rodzicem z 6 marca 2025 r., że opiekuje się ojcem, który wymagałby jego opieki z uwagi na stan zdrowia czy wiek, ani że ojciec pozostaje z nim we wspólnym gospodarstwie domowym. Zauważyć trzeba, że zarówno operacja przepukliny, jak i wynik TK, wskazujący na chorobę wieńcową ojca skarżącego, zostały wykonane przed datą sporządzenia tego protokołu. Z załączonej do odwołania dokumentacji medycznej wynika natomiast, że ojciec skarżącego mieszka w innej miejscowości niż skarżący. Podważa to wiarygodność twierdzenia skarżącego o konieczności sprawowania przez niego opieki nad ojcem z uwagi na jego zły stan zdrowia. Należy również zwrócić uwagę, że choć w odwołaniu i skardze podano, że skarżący opiekuje się "niepełnosprawnym synem", to skarżący nie przedłożył orzeczenia o niepełnosprawności tego dziecka. Co więcej, do ww. protokołu ze spotkania z rodzicem z 6 marca 2025 r., nie oświadczył, że jego młodszy syn jest niepełnosprawny. Podał tylko, że ze względu na "koślawość stóp" i "złe chodzenie" jeździ z synem na zabiegi fizjoterapeutyczne, rehabilitację i do logopedy. Jak wynika z zaświadczenia z [...] Centrum Medycznego, młodsze dziecko skarżącego zostało objęte stałym leczeniem w tej placówce od 9 stycznia 2025 r., podlega zabiegom fizjoterapeutycznym i jest pod opieką lekarza rehabilitacji medycznej, nie jest natomiast pod opieką m.in. logopedy. Poza tym dokumentem i paragonami za zakup obuwia, wkładek ortopedycznych i kinesjotaping, skarżący nie przedłożył żadnego dowodu, z którego wynikałoby, że stan zdrowia tego dziecka jest na tyle zły, że wymaga stałej opieki skarżącego, wykluczającej możliwość podjęcia przez niego pracy zarobkowej. Skarżący nie wykazał też, że stan zdrowia tego syna wymaga "znacznych" nakładów finansowych. W "oświadczeniu o stanie rodzinnym, majątku, dochodach i źródłach utrzymania" z 6 marca 2025 r. podał jako stałe wydatki m.in. wydatki na" leczenie syna, zabiegi fizjoterapeutyczne, plastry, obuwie ortopedyczne i wkładki ortopedyczne, których koszt określił na 300 zł, zaś zakup obuwia ortopedycznego na 200 zł. Nawet uwzględniając, że to dziecko jest w okresie wzrostu, to niewątpliwie zakupu obuwia ortopedycznego i wkładek ortopedycznych nie można uznać za stałe, comiesięczne wydatki obciążające budżet rodziny. Skarżący nie przedłożył natomiast do dowołania i przy skardze żadnych dowodów zapłaty za leczenie syna i zabiegi fizjoterapeutyczne, innych niż kinesjotaping (po 30 zł 1 – 2 razy w miesiącu). Wobec powyższego należy stwierdzić, że wbrew wywodom skargi, skarżący nie wykazał, że rzeczywiście jego sytuacja zdrowotna i rodzinna, w tym stan zdrowia członków rodziny, powodują, że nie może podąć pracy zarobkowej, która poprawiłaby sytuację finansową rodziny. W konsekwencji, prawidłowo organy obu instancji oceniły, że okoliczności podnoszone przez skarżącego nie uzasadniały zastosowania ulgi w opłacie za pobyt starszego syna w pieczy zstępczej. Uzasadnione jest bowiem stanowisko, że skarżący, będąc osobą zdrową i w wieku aktywności zawodowej (39 lat w dacie wydania zaskarżonej decyzji), może podjąć zatrudnienie i osiągać z tego tytułu stałe miesięczne dochody, tym bardziej, że młodszy syn uczęszcza do przedszkola, zatem skarżący nie zajmuje się tym dzieckiem stale. Słusznie organy obu instancji w niniejszej sprawie wzięły pod uwagę interes społeczny oraz słuszny interes obywatela, zaznaczając, że o istnieniu ważnego interesu strony nie decyduje jej subiektywne przekonanie, lecz obiektywne kryteria, zgodnie z powszechnie aprobowaną hierarchią wartości. Należy podzielić stanowisko, że zabezpieczenie społeczne nie ma na celu przerzucania w całości kosztów utrzymania dzieci przebywających w pieczy zastępczej z ich rodziców na podatników, a uznanie prymatu interesu strony nad interesem społecznym (publicznym), w sytuacji gdy dokładając starań, rodzice mogą znacząco poprawić swoją sytuację materialno-bytową, prowadziłoby do sytuacji, w której odpowiedzialność rodziców do ponoszenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, przeniesiona zostałaby w całości na społeczeństwo. To byłoby nieakceptowalne z punktu widzenia zasady sprawiedliwości społecznej i zasady zaufania obywateli do organów państwowych. Skarżący musi mieć świadomość, że będąc rodzicem, jest zobowiązany do ponoszenia odpłatności za pobyt swojego dziecka w pieczy zastępczej, jeżeli sam go nie wychowuje i nie utrzymuje. Przyczynianie się do utrzymywania każdego niesamodzielnego dziecka stanowi bowiem obowiązek rodzica. Tym samym niezasadny jest zarzut naruszenia art. 194 ust. 3 ustawy przez zaniechanie odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt jego syna w pieczy zastępczej. Niezasadne są również zarzuty dotyczące braku podjęcia wszelkich działań w celu ustalenia przez organy administracji wszystkich istotnych w sprawie okoliczności faktycznych. Zaznaczyć należy, że w skardze nie sprecyzowano, jakich konkretnie okoliczności organy nie ustaliły ani jakich działań nie podjęły. Przede wszystkim należy podkreśli, że obowiązek wyczerpującego zebrania przez organ materiału dowodowego nie oznacza nieograniczonego obowiązku poszukiwania przez ten organ materiałów dowodowych, mających wykazać okoliczności korzystne dla stron postępowania. Zasada ta nie zwalnia bowiem strony postępowania administracyjnego z obowiązku przedstawienia takich dowodów, z których wywodzi korzystne dla siebie skutki (zob.: wyrok NSA z 15 grudnia 2017 r. II GSK 756/16). W wyroku z 25 kwietnia 2024 r. II GSK 20/21, Naczelny Sąd Administracyjny potwierdził, że w postępowaniu administracyjnym to na organie spoczywa ciężar dowodu, lecz zasada ta doznaje przełamania w tych przypadkach, w których możliwości poczynienia ustaleń przez organ są ograniczone, zwłaszcza, gdy wykazanie określonych faktów pozostaje w interesie strony. W takich przypadkach ciężar przeprowadzenia dowodu spoczywa na tym, kto z określonego faktu wywodzi dla siebie skutki prawne. NSA podkreślił, że organ nie ma obowiązku poszukiwania dowodów dla wykazania słuszności stanowiska strony. Z art. 77 § 1 nie daje się wyprowadzić konkluzji, że organy administracji obowiązane są do poszukiwania środków dowodowych służących poparciu twierdzeń strony, w sytuacji gdy ta ostatnia środków takich nie przedstawia. Nie można bowiem w takim przypadku założyć, że przy bierności strony, cały ciężar dowodzenia faktów mających przemawiać przeciwko ustaleniom poczynionym przez organy administracji spoczywa na tych organach. Przyjmuje się, że jeżeli organ wyprowadził określone ustalenia dotyczące stanu faktycznego z posiadanych, nienasuwających zastrzeżeń dowodów, to skuteczne ich zakwestionowanie wymaga przeprowadzenia stosownego kontrdowodu z inicjatywy strony toczącego się postępowania (zob. wyrok NSA z 10.12.2009 r. II OSK 1933/08). Ciężar udokumentowania dolegliwości zdrowotnych bez wątpienia spoczywa na stronie, która wywodzi z tego określone skutki prawne. Tylko skarżący dysponuje bowiem wiedzą i dostępem do dokumentacji, która może posłużyć dla udokumentowania stanu zdrowia swojego i członków jego rodziny. Reasumując, organy obu instancji zgromadziły wystarczającą ilość materiału dowodowego i prawidłowo oceniły wszystkie zgromadzone dowody, dlatego nie naruszyły art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Nieuzasadniony jest również zarzut naruszenia art. 11 k.p.a., gdyż uzasadnienia rozstrzygnięć organów obu instancji są logiczne, spójne i klarownie wyjaśniają przyczyny odmowy odstąpienia od ustalenia opłaty. W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę należało oddalić. Przedmiotowa skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. W odpowiedzi na skargę SKO złożyło wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a strona skarżąca nie zażądała przeprowadzenia rozprawy w stosownym terminie.