II SA/Ol 1016/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Protokolant specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia A na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Stowarzyszenia A kwotę 500 zł (pięćset złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Decyzją z dnia 23 listopada 2015 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w "[...]"orzekł o braku podstaw do nałożenia na "[...]"obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem wykonania stacji bazowej telefonii komórkowej, wybudowanej na podstawie zgłoszenia dokonanego w Starostwie Powiatowym w "[...]"z naruszeniem art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego, na działce "[...]". W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że dniu 18 listopada 2014 r. "[...]", powoływane dalej jako "Stowarzyszenie", zażądało wszczęcia postępowania w sprawie wykonania opisanej wyżej stacji bazowej telefonii komórkowej. Inwestycja składa się z: masztu o wysokości 16 m, anteny zainstalowanej na maszcie i anteny sterujące zlokalizowane u podstawy masztu. Organ nadzoru budowlanego ocenił, że roboty budowlane przekraczają zakres zgłoszenia i wymagały uzyskania ostatecznej decyzji pozwolenia na budowę, gdyż stacja bazowa telefonii komórkowej z realizacją masztów stabilizowanych linami, montażem anten, jako zamierzenie inwestycyjne, wykracza poza pojęcie "instalacji na obiektach urządzeń budowlanych", nie jest także elementem wyposażenia budynku przeznaczonego na pobyt ludzi ani urządzeniem związanym z nim funkcjonalnie. Stanowi odrębny od budynku obiekt budowlany składający się z urządzenia przekaźnikowego, wieży antenowej i anten sektorowych i na jego wykonanie niezbędne jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Wobec powyższego wszczęto postępowanie naprawcze w trybie art. 50 - art. 51 Prawa budowlanego. W trakcie kontroli w dniu 28 października 2015 r. organ ustalił, że roboty budowlane były prowadzone pod nadzorem kierownika budowy posiadającego uprawnienia budowlane do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie. Natomiast z otrzymanego w dniu 19 listopada 2015 r. sprawozdania pomiaru pierwotnej pracy stacji po wybudowaniu i sprawozdanie pomiaru stacji po zwiększeniu mocy, wynikało, że w otoczeniu stacji bazowej nie występują natężenia pola elektrycznego przekraczające wartość graniczną dopuszczalną dla ludności. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie stwierdził w zakresie wykonanych robót budowlanych nieprawidłowości, wobec czego nie nałożył na inwestora obowiązku wynikającego z art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Po rozpatrzeniu odwołania Stowarzyszenia od powyższej decyzji, "[...]"Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia 21 stycznia 2016 r., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy podzielił stanowisko Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o konieczności zastosowania art. 51 Prawa budowlanego. Ocenił jednocześnie, że uzasadnienie kwestionowanej decyzji jest bardzo lakoniczne, a w aktach sprawy brak jest szczegółowych obliczeń potwierdzających, że dokonana nadbudowa (stacja bazowa telefonii komórkowej) nie ma negatywnego wpływu na istniejący budynek ("[...]"). WINB wskazał na konieczność przedłożenia przez inwestora ekspertyzy technicznej stanu konstrukcji i elementów budynku. Uznał, że organ pierwszej instancji nie wykazał szczegółowo i precyzyjnie, że w przedmiotowej sprawie zostały spełnione standardy w zakresie montażu spornej stacji bazowej telefonii komórkowej, wobec czego zaistniała konieczność uzupełnienia materiału dowodowego w tym zakresie. Decyzją z dnia 10 marca 2016 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w "[...]"ponowie orzekł o braku podstaw do nałożenia na Spółkę obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. W uzasadnieniu decyzji PINB powtórzył argumentację zawartą we własnej decyzji z dnia 23 listopada 2015 r. Podał ponadto, że ustalił, iż przed wykonaniem przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej zostały wykonane obliczenia statyczne mocowania antenowej konstrukcji wsporczej do istniejącego budynku. W złożonym odwołaniu Stowarzyszenie zarzuciło, że organ pierwszej instancji nie ocenił zgodności inwestycji z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu terenu oraz ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku o jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko, a także zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto, nie ustalił czy przedmiot sprawy zgłoszony skutecznie odpowiada temu, co jest aktualnie wykonane, gdyż inwestor zmienił parametry obiektu budowlanego. W ocenie Stowarzyszenia decyzja narusza też art. 7, art. 8, art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. w związku z art. 13 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, gdyż w decyzji nie podano mocy anten, maksymalnych tiltów możliwych do uzyskania dla danej anteny, nie wskazano maksymalnej dopuszczalnej na danym terenie wysokości zabudowy z jednoczesnym udowodnieniem, że osie głównych wiązek promieniowania wystąpią na wysokościach niemożliwych do zabudowy, nie wskazano konkretnego przepisu rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i jej merytorycznego uzasadnienia. Zarzuciło też brak analizy, z której wynikało by, że inwestycja nie wprowadzi ograniczeń w zagospodarowaniu terenu i brak dokumentacji uwzględniającej moc EIRP całego systemu antenowego na danym sektorze z jednoczesnym uzasadnieniem stanowiska określającego, co jest przedmiotem analizy i przyjęciu, że przez miejsca dostępne dla ludności należy rozumieć również te, które mogą zostać wybudowane w przyszłości w ramach dopuszczalnych przez obowiązujące prawo, w tym miejscowy plan zagospodarowania terenu przy uwzględnieniu maksymalnych tiltów. "[...]"Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 14 czerwca 2016 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, że w orzeczeniu technicznym ,,Analizie wytrzymałościowej antenowej konstrukcji wsporczej i istniejącego budynku" podano, że obciążenie od antenowej konstrukcji wsporczej przekazywane jest bezpośrednio do strunobetonowych dźwigarów 1700/300 w ich strefach przypodporowych, powodując minimalnie mały wzrost momentu Msd. Momenty od obciążenia dźwigara konstrukcją "[...]" nie przekraczają 20 kNm. W porównaniu do nośności dźwigara równej 779 kNm, obciążenie od konstrukcji "[...]" nie wpłynie znacząco na jego nośność. Uwzględniając te dane, organ odwoławczy ocenił, że wykonany maszt nie wpływa na bezpieczeństwo konstrukcji istniejącego budynku, a w konsekwencji nie zachodzi potrzeba do nałożenia na inwestora obowiązku wykonania czynności bądź robót budowlanych których celem byłoby wyeliminowanie możliwości zniszczenia części budynku, przemieszczeń i odkształceń o niedopuszczalnej wielkości, uszkodzeń części budynku, połączeń lub zainstalowanego wyposażenia w wyniku znacznych przemieszczeń elementów konstrukcji, zniszczenia na skutek wypadku, w stopniu nieproporcjonalnym do jego przyczyny. WINB stwierdził, że zgodnie z § 203 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki ich usytuowanie wykluczenie przytoczonych powyżej przypadków daje gwarancję bezpieczeństwa konstrukcji budynku obciążonego masztem. Wyjaśnił ponadto, że nie uwzględnił zarzutów odwołania, gdyż zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego przedmiotowe roboty budowlane są zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Ustawodawca w art. 30 ust 1 pkt 2 Prawa budowlanego na ich wykonanie nie uzależnił również od obowiązku dokonania zgłoszenia. Organ nadzoru budowlanego mógł objąć zakresem postępowania roboty wykonane w budynku i w odniesieniu do nich określić inwestorowi obowiązki warunkujące wyeliminowanie skutków naruszenia prawa. Nie mógł natomiast podjąć działań do robót związanych z nowopowstałą na budynku instalacją radiokomunikacyjną, gdyż obowiązujący porządek prawny nie obejmuje reglamentacją tego zakresu. W złożonej skardze, uzupełnionej pismem procesowym z dnia 22 listopada 2016 r., Stowarzyszenie zarzuciło, że w zaskarżonej decyzji wadliwie przyjęto, że w kompetencjach organów nadzoru budowlanego nie leży obowiązek: oceny czy inwestycja wymagała po wymianie anten decyzji o pozwoleniu na budowę, a co z tym idzie decyzji o środowiskowych uwarunkowanych oraz zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania terenu. Zakwestionowało też stanowisko organu odwoławczego, że organ nadzoru budowlanego nie ma obowiązku zbadania czy obiekt budowlany, jako całość techniczno-użytkowa, jest zgodny z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu terenu i czy nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W ocenie skarżącego, wadliwie oceniono inwestycję z dokonanym zgłoszeniem, gdyż obiekt istniejący w dniu podejmowania decyzji był inny (to jest posiadał inne parametry techniczne i użytkowe). Stowarzyszenie zarzuciło też zaniechanie ustalenia czy inwestycja wprowadziła ograniczenia w zagospodarowaniu sąsiednich terenów z uwagi na to, że projekt budowlany nie zawiera informacji, na jakiej wysokości wystąpi pole elektromagnetyczne o wartościach ponadnormatywnych z uwzględnieniem błędu metody obliczeniowej oraz odbić. Podniosło, że organ nie wskazał przepisu prawa materialnego, z którego wynika, że zmiana parametrów technicznych oraz użytkowych istniejącego obiektu budowlanego (moc EIRP wszystkich anten uległa zmianie) nie wymagała uzyskania decyzji o pozwoleniu na rozbudowę. Zarzuciło ponadto, że organ z naruszenie prawa przyjął, że przez doprowadzenie inwestycji do stanu zgodnego z prawem należy rozumieć sytuację, w której inwestor nie musi posiadać projektu budowlanego obejmującego aktualny stan faktyczny, który podlega zatwierdzeniu. Stowarzyszenie zarzuciło też, że organ pominął art. 33 ust 1 Prawa budowlanego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o zawieszenie postępowania z uwagi na wszczęcie przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, na wniosek Stowarzyszenia, postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji lub o oddalenie skargi jako niezasadnej, z uwagi na stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 12 grudnia 2016 r. Sąd zawiesił postępowanie do czasu prawomocnego i ostatecznego zakończenia postępowania o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji. Wnioskiem z dnia 2 stycznia 2017 r. Stowarzyszenie zwróciło się o podjęcie postępowania z uwagi na ostateczne zakończenie postępowania postanowieniem z dnia 29 grudnia 2016 r. Postanowieniem z dnia 11 stycznia 2017 r. Sąd odmówili podjęcia zawieszonego postępowania, wskazując, że na postanowienie GINB z dnia 29 grudnia 2016 r. przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Wnioskiem z dnia 2 lutego 2017 r. Stowarzyszenie ponownie zwróciło się o podjęcie postępowania podnosząc, że na postanowienie nie została wniesiona skarga do sądu administracyjnego. Postanowieniem z dnia 13 marca 2017 r. Sąd podjął zawieszone postępowanie. Na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2017 r. skarżący poparł skargę i wniósł o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżoną decyzją utrzymano w mocy decyzję organu pierwszej instancji w sprawie orzeczenia o braku podstaw do nałożenia na Spółkę obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem wykonania stacji bazowej telefonii komórkowej, wybudowanej na podstawie zgłoszenia dokonanego w Starostwie Powiatowym w "[...]", gdyż oceniono, że przedmiotowe roboty budowlane zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego były zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, a ponadto art. 30 ust 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie uzależnił ich wykonania od obowiązku dokonania zgłoszenia. Stanowisko to należy uznać za błędne. Stosownie do art. 3 pkt 1 lit. b ustawy Prawo budowlane w wersji obowiązujące w dacie zgłoszenia, obiektem budowlanym jest budowla stanowiąca całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami, urządzeniami. Zgodnie natomiast z art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane przez budowlę należy rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, w tym między innymi wolno stojące maszty antenowe. Dokonane w tym przepisie wyliczenie "budowli" nie stanowi jednak katalogu zamkniętego, a ma charakter jedynie przykładowy. Wprawdzie brak sformułowania "w szczególności" z reguły wskazuje na zamknięty katalog wyliczenia, jednak w tym przypadku i doktryna, i orzecznictwo przyjmują jego przykładowy charakter (por. Prawo Budowlane, Komentarz pod red. A. Glinieckiego, LexisNexis 2012, str. 32 oraz np. wyrok NSA z dnia 7 października 2009 r., sygn. akt II FSK 635/08, dostępny na http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako "CBOSA"). Podkreślić należy, że zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy Prawo budowlane pozwolenia na budowę nie wymaga instalowanie urządzeń, w tym konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych na obiektach budowlanych. Budowa stacji bazowej telefonii komórkowej, obejmująca wykonanie na budynku konstrukcji wsporczej (masztu) umieszczonej na fundamencie, wraz z urządzeniami antenowymi, nie stanowi jednak instalowania (montażu) urządzeń na obiekcie, nie jest zatem objęte dyspozycją art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy Prawo budowlane i w związku z tym wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Należy podkreślić, że przypadki wymienione w art. 29 Prawa budowlanego są wyjątkami od zasady wyrażonej w art. 28 tej ustawy. W systemie prawa wyjątki od zasady, z uwagi na swój charakter, nie mogą być interpretowane rozszerzająca. W konsekwencji art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy Prawo budowlane, odnoszący się do instalowania urządzeń na budynku, nie może znaleźć zastosowania do zwolnienia od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę całości stacji, w tym także jej elementów znajdujących się wewnątrz budynku. Ponadto, art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy wymagał, aby te z nich, których wysokość przekracza 3 metry realizowane były w oparciu o zgłoszenie. Roboty te polegały jednak na instalowaniu urządzeń na obiektach budowlanych, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 15 Prawa budowlanego. Przez "urządzenie budowlane" należy natomiast rozumieć urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki (art. 3 pkt 9 ustawy Prawo budowlane). Charakterystyczną cechą urządzenia budowlanego jest zatem jego funkcjonalny związek z obiektem budowlanym. Urządzenia techniczne niezwiązane funkcjonalnie z obiektem budowlanym stanowią natomiast odrębne obiekty budowlane. Stąd też o urządzeniu (podobnie o instalacji czy montażu) można mówić, gdy istnieje już pewien nośnik w postaci obiektu lub budowli, z którym dane urządzenie pozostaje w funkcjonalnym związku i na którym ma być zainstalowane (zob. wyrok NSA z dnia 11 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 1429/14, CBOSA). W rozpoznawanej sprawie, przedmiotowa inwestycja została zrealizowana w oparciu o zgłoszenie, z którego wynikało, że inwestycja obejmuje konstrukcję wsporczą wraz z antenami sektorowymi i urządzeniami sterującymi, które razem pozwalają na funkcjonowanie stacji bazowej telefonii komórkowej. Powyższe wskazywało na konieczność zakwalifikowania spornej inwestycji jako "budowli", a nie jako "urządzenia". Przedmiotowa inwestycja nie mieści się bowiem w pojęciu "urządzenia", lecz stanowi obiekt budowlany w znaczeniu art. 3 pkt 1 lit. b ustawy Prawo budowlane. Fakt jej usytuowania na dachu budynku nie mógł wpłynąć na zmianę tej kwalifikacji. Stacja bazowa telefonii komórkowej usytuowana na dachu jest "obca" w stosunku do budynku i nie jest związana z jego funkcjonowaniem (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 2012 r. sygn. akt II OSK 1013/11 oraz z dnia 22 października 2014 r. sygn. akt II OSK 956/13, CBOSA). Ponadto, samo wymienienie antenowych wież, masztów i konstrukcji wsporczych w § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie, definiującego telekomunikacyjne obiekty budowlane, wskazywało na konieczność zakwalifikowania projektowanego masztu wraz drogą kablową i niezbędnym zasilaniem jako budowli stanowiącej całość techniczno-użytkową. Dodać również należy, że nie można przyjąć, iż brak sprzeciwu organu architektoniczno – budowlanego po złożeniu zgłoszenia w każdym przypadku sankcjonuje legalność wykonania zamierzonych robót. Nieprawidłowość tego stanowiska wynika wprost z art. 50 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy Prawo budowlane, który ma zastosowanie także wtedy, gdy inwestycja została wykonana (art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane). W takim postępowaniu organ nadzoru budowlanego, w zależności od ustalonego stanu faktycznego, może stosować środki określone w art. 51 ustawy Prawo budowlane. Dokonanie zgłoszenia i brak sprzeciwu właściwego organu ma zasadniczo takie znaczenie, że inwestorowi, który wykonał roboty objęte zgłoszeniem nie można postawić zarzutu samowoli budowlanej, w rozumieniu art. 49b Prawa budowlanego, chyba że rzeczywistym zamiarem inwestora byłoby obejście prawa odnośnie konieczności uzyskania pozwolenia na budowę (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 28 kwietnia 2004 r. sygn. akt OSK 108/04; z dnia 26 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 443/10; z dnia 18 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 1715/13, CBOSA). Wobec tego dokonanie zgłoszenia i brak sprzeciwu właściwego organu nie oznacza, że organ nadzoru budowlanego nie może podjąć postępowania w celu dokonania sprawdzenia, czy inwestycja została wykonana na podstawie zgłoszenia z naruszeniem prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 734/10, CBOSA). Uwzględniając powyższe oraz treść art. 50 ust. 1 pkt 2 i 3 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane nie można uznać, że dokonanie zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych, bez analizy czy takie zgłoszenie w warunkach konkretnej sprawy było uprawnione, wyklucza możliwość wydania decyzji załatwiającej sprawę co do istoty legalności obiektu budowlanego (zob. wyrok NSA z dnia 11 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 1429/14, CBOSA). Ponownie rozpoznając sprawę organ weźmie pod uwagę powyższe rozważania Sądu. Biorąc powyższe pod uwagę, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.), Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy.