II SA/Lu 992/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza, Asesor sądowy Marcin Małek Protokolant Referent Justyna Kłosowska-Pietrynko po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 września 2022 r. skargi kasacyjnej Gminy Piaski od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 29 marca 2022 r. (sygn. akt II SA/Lu 992/21) w sprawie skargi Gminy Piaski na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubelskiego z dnia 29 października 2021 r. nr IF-II.4131.23.2021 w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały nr XXXV/320/2021 Rady Miejskiej w Piaskach z dnia 24 września 2021 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Piaski – obszar nr 25 I. uchyla wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 29 marca 2022 r. (sygn. akt II SA/Lu 992/21); II. oddala skargę; III. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości.

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...]. Wojewoda stwierdził nieważności uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w P. z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego G. P. - Obszar Nr [...] ( działka nr [...] ) w obrębie W. D., argumentując, ze została podjęta z istotnym naruszeniem trybu sporządzania planu miejscowego. Zdaniem organu nadzoru uchwała narusza art. 17 pkt 6 lit. c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. 2021 poz. 1326 ze zm.) poprzez brak uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Naruszenie dotyczy terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczonego symbolem MN na załączniku nr [...]. Z podkładu mapowego na którym sporządzono część graficzną zmiany planu miejscowego wynika, że działka przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną znajduje się na gruntach rolnych klasy RII oraz RIII-a. Tymczasem w przedłożonej organowi nadzoru dokumentacji prac planistycznych brakuje dowodu, iż dla terenu MN uzyskano zgodę Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych klasy II oraz Ill-a na cele nierolnicze - pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną na ternach rolnych. Wojewoda zwrócił uwagę, że ustawodawca przewidział wyjątek od konieczności uzyskania powyższej zgody w przypadku spełnienia warunków określonych w art. 7 ust. 2a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych jednak przy łącznym spełnieniu warunków, aby co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu zawiera się w obszarze zwartej zabudowy; położone są w odległości nie większej niż 50 metrów od granicy najbliższej działki budowlanej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2020 poz. 1990 ze zm.); położone są w odległości nie większej niż 50 metrów od drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. 2021 poz. 1376 ze zm.); ich powierzchnia nie przekracza 0,5 ha bez względu na to czy stanowią jedną całość czy stanowią kilka odrębnych części. Wprawdzie w dokumentacji prac planistycznych znajduje się oświadczenie Burmistrza P. o braku potrzeby uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze z uwagi na zastosowany przepis art. 7 ust. 2a ww. ustawy, jednakże w ocenie organu nadzoru powyższe warunki w punkcie 1 dla terenu oznaczonego symbolem MN nie zostały spełnione. Organ zaznaczył, że zgodnie z art. 4 pkt. 30 ustawy o ochronie gruntów obszar zwartej zabudowy to obszar wyznaczony przez obwiednię prowadzoną w odległości 50 m od zewnętrznych krawędzi skrajnych budynków tworzących zwartą zabudowę lub po zewnętrznych granicach działek, na którym położone są te budynki, jeśli ich odległość od tych granic jest mniejsza niż 50 m. Z kolei według art. 4. pkt. 29 ustawy zwarta zabudowa to zgrupowanie nie mniej niż 5 budynków za wyjątkiem budynków o funkcji wyłącznie gospodarczej, pomiędzy którymi największa odległość sąsiadujących ze sobą budynków nie przekracza 100 m. Jak wynika z podkładu mapowego na którym sporządzony został rysunek planu w sąsiedztwie terenu MN zlokalizowane są budynki w zabudowie typowo siedliskowej, tj. od strony zachodniej obszaru MN dwa budynki mieszkalne oznaczone 1m, jeden budynek niemieszkalny oznaczony 2i oraz jeden budynek gospodarczy oznaczone jako 2g, zaś w granicach terenu MN znajduje się jeden budynek mieszkalny oznaczony jako 1m. Jak wynika z Analizy potrzeby uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze organ planistyczny wskazując, iż na analizowanym terenie występuje zwarta zabudowa wziął pod uwagę zarówno budynki mieszkaniowe jak i gospodarcze występujące w sąsiedztwie terenu MN. W ten sposób, prowadząc obwiednię od budynków gospodarczych wyznaczył obszar zwartej zabudowy, w którym znajduje się teren MN. W przypadku wyznaczenia funkcji zabudowy jednorodzinnej na terenie oznaczonym symbolem MN objętym uchwałą zachodzi zatem sytuacją, w której w najbliższej okolicy nie ma wymaganej przez ustawodawcę minimalnej liczby pięciu budynków, które potencjalnie mogłyby wchodzić w skład zwartej zabudowy. Ponieważ teren oznaczony w uchwale symbolem MN, na którym występują gleby klas chronionych położony jest poza obszarem zwartej zabudowy konieczne było uzyskanie zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi na zmianę przeznaczenia gruntu na cele nierolnicze. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego G. P. zarzuciła Wojewodzie naruszenie art. 4 pkt 29 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych ( Dz. U. z 2021 r. poz. 1326) przez jego błędną wykładnię wyrażającą się w przyjęciu, że obszar zwartej zabudowy stanowi zgrupowanie co najmniej 5 budynków, wśród których nie może się znaleźć budynek gospodarczy, w sytuacji gdy prawidłowa wykładnia wskazanego przepisu powinna prowadzić do wniosku, że obszar zwartej zabudowy stanowi zgrupowanie co najmniej 5 budynków, wśród których mogą się również znaleźć, choć nie wyłącznie, budynki gospodarcze. W efekcie wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Skarżąca ponownie przywołała treść art. 4 pkt. 29 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych według którego zwarta zabudowa to zgrupowanie nie mniej niż 5 budynków za wyjątkiem budynków o funkcji wyłącznie gospodarczej, pomiędzy którymi największa odległość sąsiadujących ze sobą budynków nie przekracza 100 m. Jej zdaniem użycie w definicji sformułowania z wyjątkiem budynków o funkcji wyłącznie gospodarczej świadczy o tym, że wykluczona jest sytuacja, w której obszar zwartej zabudowy tworzyłyby budynki o funkcji wyłącznie gospodarczej, zatem obszar ten może być stworzony przez budynki o różnych funkcjach, np. poprzez budynki mieszkalne i gospodarcze. Zdaniem skarżącej, gdyby ustawowa definicja zwartej zabudowy nie zawierała sformułowania "wyłącznie" jej brzmienie byłoby następujące: rozumie się przez to zgrupowanie nie mniej, niż 5 budynków, za wyjątkiem budynków o funkcji gospodarczej, pomiędzy którymi największa odległość sąsiadujących ze sobą budynków nie przekracza 100m, co narzucałoby konieczność zastosowania innej interpretacji całkowicie wykluczającej wliczanie budynków gospodarczych. Skarżąca zaznaczyła ponadto, że zastosowane w definicji ustawowej pojęcie budynków o funkcji gospodarczej nie jest ustawowo zdefiniowane. Zawarta w § 3 pkt 8 Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2019 poz. 1065) definicja budynku gospodarczego (budynek przeznaczony do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu i płodów rolnych służących mieszkańcom budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego, budynku rekreacji indywidualnej, a także ich otoczenia, a w zabudowie zagrodowej przeznaczony również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych" stosowana może być jedynie pomocniczo. Wraz z definicją zawartą w § 3 pkt 2 (zabudowie jednorodzinnej - należy przez to rozumieć jeden budynek mieszkalny jednorodzinny lub zespól takich budynków, wraz z budynkami garażowymi i gospodarczymi) wyraźnie wskazuje ona jednak, iż jako budynek gospodarczy nie może być traktowany np. budynek garażowy. Budynki te jednak na podkładach mapowych oznaczane są tak samo. Definicja obszaru zwartej zabudowy wymaga jednak by wyłączane z analizy budynki miały funkcję wyłącznie gospodarczą. Zawarte zatem w rozstrzygnięciu stwierdzenie, że "w przypadku działek objętych uchwałą Nr [...] mamy do czynienia z sytuacją, w której w najbliższej okolicy nie ma minimalnej liczby 5 budynków, które potencjalnie mogłyby wchodzić w skład zwartej zabudowy nie odpowiada stanowi faktycznemu gdyż w najbliższej okolicy istnieje nie mniej niż 4 budynki mieszkalne (działki ew. [...], [...], 92 i 94) i 1 budynek garażowy (działka ew. 94), spełniające wymagania odległości pomiędzy nimi. Powyższy schemat został uczytelniony poprzez dodanie ortofotomapy, na której ułatwione jest rozpoznanie funkcji budynków w stosunku do mapy ewidencyjnej. Oznacza to, że zawarte w Rozstrzygnięciu nadzorczym stwierdzenie, że "organ planistyczny wskazując, iż na analizowanym terenie występuje zwarta zabudowa wziął pod uwagę zarówno budynki mieszkaniowe jak i gospodarcze występujące w sąsiedztwie terenu MN. W ten sposób, prowadząc obwiednię od budynków gospodarczych wyznaczył obszar zwartej zabudowy, w którym znajduje się teren MN" nie odpowiada stanowi faktycznemu, a wyznaczenie obszaru zwartej zabudowy na powyższym schemacie jest prawidłowe. Odpowiadając na skargę Wojewoda podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Organ zaznaczył, że teren działki nr [...], której dotyczy zaskarżona uchwała, jak również tereny działek sąsiednich, które zostały poddane analizie znajdują się w obszarze zabudowy zagrodowej bądź w terenie tereny upraw polowych bez prawa zabudowy. Zgodnie z § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 z późn. zm.), przez "zabudowę zagrodową" należy rozumieć w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych. Z kolei, w świetle ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, gruntami rolnymi, są m.in. grunty określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne; pod stawami rybnymi i innymi zbiornikami wodnymi, służącymi wyłącznie dla potrzeb rolnictwa; pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu; pod budynkami i urządzeniami służącymi bezpośrednio do produkcji rolniczej uznanej za dział specjalny (...). Mając na względzie, iż każde siedlisko złożone jest z budynku mieszkalnego i innych budynków gospodarczych lub inwentarskich, sposób rozumienia definicji zwartej zabudowy przedstawiony przez skarżącą, jakoby do obszaru zwartej zabudowy nie można wliczać wyłącznie 5 budynków gospodarczych, a grupę 5 budynków wśród których musiałby być co najmniej jeden budynek o funkcji innej niż wyłącznie gospodarcza np. budynek mieszkalny, powodowałby, iż już pojedyncze siedlisko złożone z budynku mieszkalnego i czterech budynków gospodarczych stanowiłoby obszar zwartej zabudowy, w sąsiedztwie którego przy spełnieniu pozostałych warunków z art. 7 ust. 2a, można byłoby lokalizować nowe tereny budowlane. Innymi słowy, zgodnie z interpretacją skarżącej, już sąsiedztwo jednego bądź dwóch siedlisk położonych na gruntach rolnych klas chronionych pozwoliłoby na realizację w sąsiedztwie (także na gruntach chronionych) funkcji nierolniczych, np. zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej lub usługowej. W ocenie organu takie rozumowanie jest sprzeczne z ratio legis ustawy, której nadrzędnym celem jest ochrona gruntów rolnych, nie zaś możliwość ich swobodnej zabudowy bądź zagospodarowania na cele inne niż rolnicze. Zastrzeżenie w definicji zwartej zabudowy, iż do budynków które służą wyznaczeniu obwiedni określającej obszar zwartej zabudowy zaliczane są budynki o funkcji innej niż wyłącznie gospodarcza ma na celu zabezpieczenie nadrzędnego celu ustawy jakim jest ochrona gruntów rolnych wysokich klas przy jednoczesnej możliwości uzupełnienia istniejącej zabudowy. Wyrokiem z dnia 29 maja 2022r. Wojewódzki Sąd Administracyjny, podzielając argumentację Wojewody skargę Gminy oddalił. W skardze kasacyjnej Gmina zarzuciła wspomnianemu wyrokowi naruszenie art. 138 w związku z art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U z 2022r. poz. 329 ) poprzez oczywistą sprzeczność sentencji wyroku z treścią jego uzasadnienia oraz art. 148 wspomnianej ustawy poprzez jego niewłaściwe zastosowania wynikające z faktu oddalenia skargi z jednoczesnym wskazaniem w uzasadnieniu wyroku, że Sąd podziela jej argumentację, co powinno skutkować uchyleniem aktu nadzoru. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że treść uzasadnienia wyroku pozostaje wewnętrznie sprzeczna, czego nie można sanować. Z uzasadnienia wynika, że wolą Sądu było uchylenie aktu nadzoru, co pozostaje w sprzeczności z sentencją o oddaleniu skargi. Według skarżącej kasacyjnie powoduje to stan niepewności co do sposobu rozpoznania sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 179a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U z 2022r. poz. 329 ) jeżeli przed przedstawieniem skargi kasacyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wojewódzki sąd administracyjny stwierdzi, że w sprawie zachodzi nieważność postępowania albo podstawy skargi kasacyjnej są oczywiście usprawiedliwione, uchyla zaskarżony wyrok lub postanowienie rozstrzygając na wniosek strony także o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego i na tym samym posiedzeniu ponownie rozpoznaje sprawę. Od wydanego orzeczenia przysługuje skarga kasacyjna. Powyższa regulacja wprowadzająca wyjątek od zasady dewolutywności skargi kasacyjnej podyktowana jest względami ekonomiki postępowania. W ramach uprawnień autokontrolnych sąd I instancji może uchylić własne, zaskarżone orzeczenie bez przesyłania skargi kasacyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, jeżeli stwierdzi nieważność postępowania albo uzna, że podstawy skargi kasacyjnej są oczywiście usprawiedliwione. W wyroku z dnia 26 kwietnia 2021r. ( I OSK 3899/18 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych ) Naczelny Sąd Administracyjny potwierdził, że ta druga sytuacja może miejsce również w sytuacji sprzeczności między rozstrzygnięciem, a uzasadnieniem wydanego wyroku, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Jest oczywiste, na co zwrócił uwagę skarżący kasacyjne, że mimo, iż w wyroku z dnia 29 marca 2022r. Sad pierwszej instancji oddalił skargę G. P., jego uzasadnienie wskazuje na zgoła odmienną intencję rozpatrzenia sporu, sprowadzającą się do uchylenia zaskarżonego aktu nadzoru. W tych okolicznościach sprawy usprawiedliwiony jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 wspomnianej ustawy. Przepis ten stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W wyroku z dnia 23 lutego 2022r. I OSK 1294/21 opubl. w CBOSA ) Naczelny Sąd Administracyjny ponownie już wskazał, że prawidłowo skonstruowane uzasadnienie daje rękojmię, że sąd administracyjny dołożył należytej staranności przy podejmowaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Motywy wyroku mają przekonywać o słuszności rozstrzygnięcia i to zarówno jeśli chodzi o przyjętą podstawę prawną, jak i w zakresie ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd pierwszej instancji. Uzasadnienie wyroku stanowi integralną część rozstrzygnięcia sądowego, realizując istotne, przypisane mu funkcje, a mianowicie funkcję wyjaśniającą oraz funkcję kontroli trafności wydanego rozstrzygnięcia. Art.141 § 4 ustawy nakłada na wojewódzki sąd administracyjny obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda jego kontroli poprzez wniesienie skargi kasacyjnej. Co jasne uzasadnienie zaskarżonego wyroku określonych w przywołanym przepisem warunków uznania go za prawidłowe nie spełnia, pozostaje bowiem w oczywistej sprzeczności z sentencją zapadłego w sprawie wyroku. Stwierdzone rozbieżności stanowią bez żadnych wątpliwości o naruszeniu art. 141 § 4 ustawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 ustawy i skutkować muszą przyjęciem, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie pozwala na jego weryfikację w kontroli instancyjnej. Zgodzić należy się również ze skarżącą kasacyjnie, ze Sąd I instancji dopuścił się także naruszenia art. 138 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określającym elementy sentencji wyroku, która powinna zawierać m.in. rozstrzygnięcie sądu. W powołanym już wyroku Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, że nie sposób przyjąć, iż sentencja obarczona wadą, o której mowa wcześniej, wykazuje cechy prawidłowego rozstrzygnięcia w rozumieniu przywołanego przepisu prawa. Odnośnie skargi G. P. rację ma Wojewoda wskazując, że stosownie do art. 17 pkt. 6 lit. c ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U z 2021r. poz. 741 ) wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego występuje o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, jeżeli wymagają tego przepisy odrębne. Takimi przepisami odrębnymi są przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych ( Dz. U. z 2021 r. poz. 1326), która w art. 3 ust. 2 pkt 1 wskazuje, że ochrona gruntów leśnych polega m.in. na ograniczaniu przeznaczania ich na cele nieleśne lub nierolnicze. Stosownie do art. 7 ust. 1 tej ustawy przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagające zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepisu, o którym mowa w ust. 1, nie stosuje się do terenów, dla których miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie sporządza się (ust 1a). Natomiast w myśl art. 7 ust. 2 pkt 1 tej ustawy przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III - wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, z zastrzeżeniem ust. 2a według którego nie wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli grunty te spełniają łącznie następujące warunki: 1) co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu zawiera się w obszarze zwartej zabudowy; 2) położone są w odległości nie większej niż 50 m od granicy najbliższej działki budowlanej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. z 2020 r. poz. 1990 z późn. zm.); 3) położone są w odległości nie większej niż 50 metrów od drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2016 r. poz. 1440, 1920, 1948 i 2255 oraz z 2017 r. poz. 191); ich powierzchnia nie przekracza 0,5 ha, bez względu na to, czy stanowią jedną całość, czy stanowią kilka odrębnych części. Podkreślić przy tym trzeba, że brak spełnienia choćby jednej z przesłanek z powyżej zacytowanego art. 7 ust. 2a uniemożliwia już zastosowanie wyjątku sankcjonowanego tą regulacją. Z uzasadnienia zaskarżonej uchwały wynika, że na obszarze planu, obejmującego działkę [...], występują grunty chronione na podstawie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych , według analizy potrzeby uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze są to grunty rolne RII i RIIIa. Co jasne oznacza to, że w tej sytuacji spór koncentruje się na wykazaniu, czy spełnione są przesłanki podane w art. 7 ust.2a, w tym przypadku w pkt 1, zgodnie z którym co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu ma się zawierać w obszarze zwartej zabudowy. Słusznie organ wyjaśnił przy tym, że zarówno termin "zwartej zabudowy", jak i "obszar zwartej zabudowy" zostały zdefiniowane w art. 4 pkt 29 i 30 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przez określenie, że "zwarta zabudowa" – to zgrupowanie nie mniej niż 5 budynków, za wyjątkiem budynków o funkcji wyłącznie gospodarczej, pomiędzy którymi największa odległość sąsiadujących ze sobą budynków nie przekracza 100 m. Natomiast przez "obszar zwartej zabudowy" – rozumie się obszar wyznaczony przez obwiednię prowadzoną w odległości 50 m od zewnętrznych krawędzi skrajnych budynków tworzących zwartą zabudowę lub po zewnętrznych granicach działek, na których położone są te budynki, jeśli ich odległość od tych granic jest mniejsza niż 50 m. Kluczowym zagadnieniem jest zatem ustalenie, czy plan dotyczy terenu na którym występuje zwarta zabudowa, do niej bowiem odnosi się w dalszej kolejności obszar zwartej zabudowy. Jednak interpretacji przedstawionej przez skarżącą dotyczącą rozumienia art. 4 pkt. 29 wspomnianej ustawy sąd nie podziela. Wydaje się oczywiste, na co uwagę wrócił także organ nadzoru, że chociaż przepis art. 7 ust.2a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych stanowi wyjątek od reguły uzyskania zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolne, to wymienione w nim przesłanki należy interpretować zgodnie z podstawowym celem ustawy jakim jest zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 zasada ograniczania przeznaczania gruntów rolnych na cele nierolnicze lub nieleśne. Art. 6 ust. 1 tej ustawy stanowi, że na cele nierolnicze i nieleśne można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku - inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. W takim rozumieniu celu tej regulacji prawnej należy upatrywać szeroko rozumiany interes ogółu społeczeństwa. Bez wątpienia zwarta zabudowa o której mowa w art. 4 pkt. 29 ustawy powinna dążyć do zwartych form zagospodarowania przestrzeni o odpowiedniej wielkości. Jedną z cech procesu kształtowania się zwartej zabudowy jest także koncentracja ludzi i ich działalności na pewnym, stosunkowo niewielkim obszarze z uwzględnieniem funkcji jego zagospodarowania. Sposób zagospodarowania terenu powinien natomiast odpowiadać potrzebom tych funkcji. Stąd też wspomniany przepis wskazuje na zgrupowanie nie mniej niż 5 budynków, za wyjątkiem budynków o funkcji wyłącznie gospodarczej, pomiędzy którymi największa odległość sąsiadujących ze sobą budynków nie przekracza 100 m. Trafnie zaznaczył Wojewoda, że w ten sposób umożliwiono inwestorowi możliwość dalszej zabudowy obszaru już zabudowanego, zacieśniając gęstość budynków, przez to zaś ograniczając zabudowę na pozostałych terenach. Nie można zgodzić się zatem ze stanowiskiem skarżącej, według której pojęcie zwartej zabudowy należałoby rozumieć w ten sposób, że chodzi o 5 budynków, które nie mogą mieć charakteru wyłącznie gospodarczego, możliwe jest natomiast łączenie takiego przeznaczenia z innymi budynkami. Słusznie zauważył organ nadzoru, że przyjęcie tego poglądy powodowałoby możliwość przyjęcia za zwarty obszar zabudowy siedliska złożonego z jednego budynku mieszkalnego i czterech budynków gospodarczych, w sąsiedztwie którego przy wypełnieniu spełnieniu pozostałych warunków o jakich mowa w art. 7 ust.2a istniałaby możliwość nowych terenów budowlanych. Już w samym przepisie art. 4 pkt. 29 chodzi o zgrupowanie budynków, konkretnie nie mniej niż 5 budynków, za wyjątkiem budynków o funkcji wyłącznie gospodarczej, pomiędzy którymi największa odległość sąsiadujących ze sobą budynków nie przekracza 100 m. Nie chodzi tu zatem o odległości pomiędzy ,jakimikolwiek budynkami, ale znajdującymi się w określonym zgrupowaniu. Jeszcze przed wprowadzeniem definicji zwartej zabudowy do ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w orzecznictwie zwracano uwagę, interpretując pojęcie zwartej zabudowy, że w sytuacji, gdy przepisy prawa nie definiują pojęć, którymi się posługują, to przy ich interpretacji nie można pomijać znaczenia, jakie wynika z ich potocznego i słownikowego rozumienia. W języku potocznym słowo "zwarty" oznacza to samo co "skupiony". Także według Słownika Języka Polskiego PWN pod redakcją M. Szymczaka (Warszawa 2002 s. 234 i 999) termin "zwarty" rozumieć należy jako złożony z osób, elementów, przedmiotów znajdujących się blisko siebie, jeden obok drugiego, ścisły, zbity, gęsty, skupiony ( wyrok NSA z dnia 11 czerwca 2013r. II OSK 343/12 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych ). Według podkładu mapowego na którym sporządzony został rysunek planu teren MN na którym znajduje się działka [...] zabudowana budynkiem mieszkalnym 1m, od strony zachodniej graniczy z działką [...] na której znajduje się budynek mieszkalny 1m i budynek gospodarczy 2g, oraz działką [...] zabudowaną budynkiem mieszkalnym 1m i budynkiem niemieszkalnym 2i. Z Analizy potrzeby uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze wspomnianej analizy wynika natomiast, iż dla oceny, czy w analizowanym terenie występuje zwarta zabudowa wziął pod uwagę zarówno budynki mieszkaniowe jak i gospodarcze występujące w sąsiedztwie terenu MN, co zdaniem sądu nie wypełnia dyspozycji pojęcia zwartej zabudowy o jakim mowa w art. 4 pkt. 29 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Nie jasny jest przy tym zarzut skarżącej, według której Wojewoda nie wziął pod uwagę także zabudowy znajdującej się na działkach nr [...], co miałaby ujawniać dokumentacja fotograficzna. Nie tylko bowiem nie wskazano charakteru tej zabudowy, ale na części graficznej planu działki oraz we wspomnianej Analizie, które był przecież sporządzone przez Gminę, w ogóle nie zostały ujawnione. Przyjęcie argumentacji organu planistycznego pozbawiałoby treść art. 7 ust. 2a wyjątku od reguły. Jeśli zakładać racjonalność ustawodawcy, to nie może ulegać wątpliwości, że wprowadzenie definicji zwartej zabudowy, miało właśnie na celu zagwarantować, że zabudowa gruntów podlegających ochronie będzie możliwa jedynie przy zachowaniu celów o jakich mowa w art. 6 i 10 ustawy o ochronie gruntów rolnych. Wobec powyższego przyjąć należało, że dokonanie w zaskarżonym planie zmiany przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze i nieleśne powinno być poprzedzone wystąpieniem o uzyskanie zgody, o jakiej mowa w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Uchybienie w tym zakresie zalicza się do istotnego naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego, a także właściwości organów w tym zakresie, co prowadzić musi do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości na podstawie art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Istotnym naruszeniem trybu postępowania w rozumieniu tego przepisu jest bowiem takie naruszenie trybu, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w której przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego. Z tych powodów na podstawie art. 179a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U z 2019r. poz. 2325 ) należało uchylić wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i na podstawie art. 151 tej ustawy skargę oddalić. Odstępując od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego sąd uznał za uzasadnione zastosowania art. 207 § 2 tej ustawy. Zgodnie z tym przepisem w przypadkach szczególnie uzasadnionych sąd może odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości lub w części. Oznacza to, że ustawodawca dopuścił możliwość odstąpienia od zasądzenia zawrotu kosztów postępowania kasacyjnego w szczególnie uzasadnionych przypadkach. W tym przypadku przesłanką odstąpienia od zasadzenia kosztów Sąd uznał nakład pracy pełnomocnika skarżącej, który ograniczył się do wskazania sprzeczności sentencji zaskarżonego wyroku z jego uzasadnieniem, charakter rozpoznawanej sprawy oraz wkład pełnomocnika w przyczynienie się do ich wyjaśnienia i rozstrzygnięcia.