II SA/Lu 959/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Asesor sądowy Maciej Gapski Protokolant Starszy sekretarz sądowy Marzena Okoń po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2024 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z dnia 11 sierpnia 2023 r. znak SKO.ZP/40/27/2023 w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę.

Zaskarżoną do sądu decyzją z 11 sierpnia 2023 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu, po rozpatrzeniu odwołania A. B. (dalej jako: skarżący) utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Chrzanów z 2 czerwca 2023 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Decyzja została wydana w następującym stanie sprawy: Na wniosek M. G., decyzją z 2 czerwca 2023 r. organ I instancji ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie, nadbudowie i przebudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budowie wiaty magazynowej na części działki nr [...] położonej w miejscowości C. C. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł skarżący (reprezentowany przez matkę), właściciel sąsiadującej działki (nr [...]) podnosząc, że w jednym z punktów decyzji popełniono błąd dotyczący oznaczenia numeru działki. Ponadto, w ocenie skarżącego rozbudowa budynku ograniczy korzystanie z dopływu światła dziennego do budynku mieszkalnego na jego działce, a granica między działkami jest sporna. Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z 11 sierpnia 2023 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, że organ I instancji przeprowadził pełną i wyczerpującą analizę funkcji i cech zabudowy, a ustalone dla inwestycji warunki zabudowy znajdują w niej odzwierciedlenie. W tej sytuacji brak było podstaw do odmowy ustalenia warunków dla planowanej inwestycji. Wbrew zarzutom odwołania, w decyzji I instancji nie ma błędu co do oznaczenia działek. Wskazano w niej prawidłowo, że linia zabudowy budynku stanowiącego przedmiot inwestycji, od drogi gminnej ma stanowić kontynuację linii zabudowy budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [...]. Kwestia zapewnienia dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi należy do drugiego etapu postępowania tj. pozwolenia na budowę regulowanego przepisami budowlanymi. Na tym etapie postępowania nie ma również znaczenia kwestia ewentualnych spornych granic między działkami, gdyż decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Na decyzję Kolegium skargę do sądu administracyjnego wniosła J. B., działająca w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik A. B. W skardze wniesiono o uchylenie "pierwszej decyzji z 7 grudnia 2022 r." i "drugiej decyzji z 2 czerwca 2023 r.", która dotyczy tej samej rozbudowy co pierwsza. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. W odniesieniu do argumentów podniesionych w skardze Kolegium wyjaśniło, że decyzją z 7 grudnia 2022 r. Wójt Gminy Chrzanów ustalił na wniosek M. G. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i nadbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na części działki nr [...]. Odwołanie od tej decyzji wniosła J. B. (matka skarżącego). Postanowieniem z 16 czerwca 20232 r. Kolegium stwierdziło niedopuszczalność odwołania, uznając, że J. B. nie została ustanowione pełnomocnikiem A. B. Na postanowienie Kolegium J. B. wniosła skargę do sądu administracyjnego (sygn. akt II SA/Lu 687/23). Wnioskiem z 23 marca 2023 r. M. G. ponownie zwrócił się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, określając zamierzenie jako rozbudowa, nadbudowa i przebudowa budynku mieszkalnego oraz budowa wiaty magazynowej. W nowej sprawie Kolegium uznało, że przedłożone pełnomocnictwo umocowuje J. B. do działania w imieniu A. B. Z uwagi na zmianę zakresu inwestycji nie może być mowy o tożsamości sprawy. Postanowieniem z 8 listopada 2023 r. Sąd odrzucił skargę J. B., wskazując, że w sprawie występuje jako pełnomocnik A. B., nie jest zatem legitymowana do wniesienia skargi we własnym imieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje: Skarga podlegała oddaleniu, gdyż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. W pierwszej kolejności, odnosząc się do podniesionego w skardze argumentu wskazującego na dwie decyzje o warunkach zabudowy, wydane na wniosek M. G., należy podzielić stanowisko Kolegium wyrażone w odpowiedzi na skargę, że z uwagi na odmienny zakres inwestycji nie ma mowy o zaistnieniu przesłanki powagi rzeczy osądzonej. Zarówno stronom sporu, jak i sądowi z urzędu (z akt sprawy o sygn. II SA/Lu 687/23) wiadomym jest, że pierwszą z decyzji – z 7 grudnia 2022 r., Wójt Gminy Chrzanów ustalił na wniosek M. G. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i nadbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na części działki nr [...] w miejscowości C. C. Odwołanie od tej decyzji wniosła J. B. Postanowieniem z 16 czerwca 2023 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu stwierdziło niedopuszczalność odwołania z uwagi na to, że J. B. nie jest ani stroną niniejszego postępowania, ani nie została ustanowiona w tym postępowaniu pełnomocnikiem strony. Postanowienie to zostało uchylone prawomocnym wyrokiem Sądu z 19 grudnia 2023 r. (II SA/Lu 687/23). Sąd uznał, że J. B. była legitymowana do wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji jako pełnomocnik strony – A. B. Drugą decyzją, objętą kontrolą sądową w niniejszej sprawie, z 2 czerwca 2023 r., Wójt Gminy Chrzanów ustalił na wniosek M. G. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie, nadbudowie i przebudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budowie wiaty magazynowej na części działki nr [...] położonej w miejscowości C. C. Zakres obydwu inwestycji jest zatem niewątpliwie odmienny – szerszy w przypadku kontrolowanej aktualnie decyzji. Biorąc pod uwagę odmienny zakres inwestycji, a także dopuszczalność wielokrotnego wydawania decyzji o warunkach zabudowy dla tego samego terenu, nawet dla różnych wnioskodawców (art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; Dz. U. z 2023 r., poz. 977, ze zm.; dalej jako: u.p.z.p.), nie sposób dopatrzeć się tożsamości spraw i wynikającego z niej stanu powagi rzeczy osądzonej. Trzeba też podkreślić, że wbrew żądaniom skargi, przedmiotem kontroli sądowej nie może być decyzja organu I instancji z 7 grudnia 2022 r. Postępowanie administracyjne w tej sprawie nie zostało jeszcze zakończone, skoro – jak już wskazano wyżej – prawomocnym wyrokiem Sąd uchylił postanowieniem Kolegium stwierdzające niedopuszczalność odwołania od tej decyzji. Sprawa podlega zatem dopiero rozpoznaniu w postępowaniu odwoławczym. Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie pozostaje zatem wyłącznie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z 11 sierpnia 2023 r., utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy Chrzanów z 2 czerwca 2023 r. Należy także zauważyć, że rozpoznaniu merytorycznemu podlegała wyłącznie skarga A. B., gdyż skarga J. B. została odrzucona ze względu na fakt, że nie była ona stroną postępowania administracyjnego lecz jedynie pełnomocnikiem swojego syna. Przechodząc do oceny merytorycznej, Sąd nie znalazł żadnych podstaw do zakwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Kolegium prawidłowo utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Chrzanów z 2 czerwca 2023 r., gdyż organ I instancji w pełni prawidłowo ustalił warunki zabudowy dla spornej inwestycji. Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organy obydwu instancji), wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: (1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; (2) teren ma dostęp do drogi publicznej; (3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; (4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; (5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi; (6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: (a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych ([...]), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, (b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, (c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu. Zgodnie z art. 61 ust. 5a u.p.z.p., w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę. Wyrażana w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. tzw. zasada dobrego sąsiedztwa nie ma zastosowania do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie (art. 61 ust. 4 u.p.z.p.). Wniosek w rozpoznawanej sprawie bezspornie dotyczy zabudowy zagrodowej, do wniosku dołączono dokumenty potwierdzające posiadanie przez inwestora gruntów rolnych w gminie C., jednakże z rozstrzygnięć organów nie wynika, czy spełniona została druga przesłanka odstąpienia od zasady dobrego sąsiedztwa, odnosząca się do areału gospodarstwa rolnego. Bezspornie jednak przeprowadzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., której konkluzją było stwierdzenie, że wnioskowana inwestycja zarówno pod względem funkcji, usytuowania, jak i gabarytów wpisuje się w istniejąca zabudowę i jest zgodna z funkcją obszaru analizowanego, stanowi jej uzupełnienie i kontynuację. Przeprowadzona w rozpoznawanej sprawie analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu nie budzi żadnych zastrzeżeń. Analiza zawiera wszystkie wymagane elementy, składa się zarówno z części opisowej, jak i graficznej, co w pełni odpowiada wymogom określonym w § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., poz. 1588, ze zm.). W wyniku analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu ustalono, że teren objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy stanowi część działki nr [...], która położona jest po północnej stronie drogi gminnej na obszarze zagrodowym. Teren jest zabudowany dwukondygnacyjnym budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym oraz budynkami gospodarczymi zlokalizowanymi za budynkiem mieszkalnym. W obszarze analizowanym znajdują się tereny zwartej zabudowy zagrodowej, upraw polowych i komunikacji publicznej. Nie ma wprawdzie jednolitej linii zabudowy od drogi gminnej, dlatego linię ustalono jako kontynuację linii zabudowy budynku mieszkalnego znajdującego się na działce nr [...]. W zależności od parametrów nieruchomości budynki lokalizowane są jako wolnostojące, w zbliżeniu lub bezpośrednio przy granicy działek sąsiednich. Powierzchnia zabudowy analizowanych budynków znajduje się w przedziale od ok. 70 do 290 m2, szerokość elewacji frontowych od ok. 6 do ok. 16 m. Pokryte są dachami dwu i wielospadowymi o wysokości do 10 m. W świetle takich wyników analizy ustalone w decyzji o warunkach zabudowy cechy i parametry planowanej rozbudowy, nadbudowy i przebudowy budynku mieszkalnego oraz budowy wiaty magazynowej spełniają przesłankę kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (ustalono następujące warunki: - dla rozbudowy, nadbudowy i przebudowy budynku mieszkalnego: powierzchnia zabudowy do 250 m2, budynek do dwóch kondygnacji naziemnych, szerokości elewacji frontowej do 12 m, układ połaci dachowych - dach dwu- lub wielospadowy, kierunek głównej kalenicy budynku prostopadły lub równoległy do granicy działki nr [...] i/lub [...], wysokość głównej kalenicy dachu do 10 m, kąt nachylenia połaci dachowych w granicach do 40°, nieprzekraczalna linia zabudowy od drogi gminnej stanowiąca kontynuację linii zabudowy budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [...]; dla wiaty magazynowej: powierzchnia zabudowy do 80 m2, jedna kondygnacja naziemna, szerokość elewacji frontowej do 6 m, dach dwu lub wielospadowy z dopuszczeniem dachu jednospadowego, kierunek głównej kalenicy budynku prostopadły lub równoległy do granicy działki nr [...], wysokość głównej kalenicy dachu do 6 m, kąt nachylenia połaci dachowych w granicach do 35°, kierunek głównej kalenicy budynku prostopadły lub równoległy do frontu działki). Spełnione zostały również pozostałe warunki, wymienione w art. 61 ust. 1 pkt 2-6 u.p.z.p.: teren inwestycji (działka nr [...]) ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej (drogi gminnej nr [...]); teren jest uzbrojony w sieci infrastruktury technicznej – wodociągową, teletechniczną i elektroenergetyczną; z uwagi na klasy gruntów rolnych teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze; w analizie (pkt 1) wykazano zgodność zamierzenia objętego decyzją z przepisami odrębnymi; zamierzenie budowlane nie znajduje się w obszarach wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 6 u.p.z.p. W toku postępowania przeprowadzono również wszystkie wymagane przepisami procedury uzgodnieniowe (art. 53 ust. 4 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.) – uzgodnienia zapadły w tzw. trybie milczącym – przez niezajęcie stanowiska przez organy opiniujące w ustawowym terminie (art. 53 ust. 5 u.p.z.p.). Projekt decyzji o warunkach zabudowy został sporządzony przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia zawodowe (art. 60 ust. 4 u.p.z.p.). Konkludując: Wójt Gminy Chrzanów w pełni prawidłowo, zgodnie z przepisami ustalił warunki zabudowy dla spornej inwestycji, zatem Kolegium prawidłowo utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z 2 czerwca 2023 r. Kolegium prawidłowo odniosło się również do argumentów podniesionych w odwołaniu. Kwestia zapewnienia dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi w budynku mieszkalnym położonym na działce nr [...], będącej własnością skarżącego, może być oceniona dopiero po sporządzeniu projektu budowlanego i należy do zagadnień podlegających weryfikacji na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego, tj. postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Z kolei w kwestii spornych granic obydwu działek – pomijając fakt, że teza odwołania została wsparta postanowieniem Sądu o rozgraniczeniu nieruchomości, wydanym jeszcze w 1998 r. co wskazywałoby na to, że spór graniczny został zakończony wiele lat temu, to należy zauważyć, że cała dokumentacja graficzna w toku postępowania została sporządzona na mapach zasadniczych pochodzących z zasobu geodezyjnego. Są to dokumenty urzędowe korzystające z domniemania zgodności z prawem. Kwestia przebiegu granic między działkami polega rozstrzyganiu w zupełnie innym postępowaniu, regulowanym odrębnymi przepisami, nie jest to rzeczą organów prowadzących postępowanie w sprawie warunków zabudowy, które mają bazować na dokumentacji pozyskanej z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Mając powyższe na uwadze, nie znajdując podstaw do zakwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, ze zm.) Sąd oddalił skargę.