II SA/Lu 90/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Asesor sądowy Jerzy Parchomiuk (sprawozdawca) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi B. M. na uchwałę [...] Rady Gminy z dnia [...] grudnia 2019 r., w sprawie ustalenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami oddala skargę.

Pismem z [...] stycznia 2020 r. B. M., J. M., A. J., H. B., K. L., T. S., R. W., M. Ł., E. S., K. N., J. K., E. K., J. K. i M. S. wnieśli skargi na uchwałę [...] Rady Gminy z dnia [...] grudnia 2019 r., w sprawie ustalenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami. W § 1 ust. 2 zaskarżonej uchwały ustalono, że oplata za gospodarowanie odpadami komunalnymi pobierana przez Gminę [...] od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, będzie obliczana w oparciu o liczbę mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość. Stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi zbieranymi w sposób selektywny ustalono w § 1 ust. 2 w wysokości 30 zł miesięcznie od osoby. W § 2 uchwały ustalono częściowe zwolnienie w wysokości 5 zł od stawki na jednego mieszkańca, z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla właścicieli nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi, kompostujących bioodpady stanowiące odpady komunalne w kompostowniku przydomowym. W ust. 2 tego paragrafu oraz w § 3 określono warunki skorzystania ze zwolnienia. W § 4 uchwały ustalono podwyższoną stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, stanowiącą trzykrotność miesięcznej stawki za jednego mieszkańca, jeżeli właściciel nieruchomości, na której zamieszkują mieszkańcy nie wypełnia obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych. W uzasadnieniu skarg podniesiono, że dane stanowiące podstawę do przyjęcia stawek opłaty zostały przygotowane bez należytej staranności. Wskazano, że Gmina dwukrotnie ogłaszała przetarg na odbiór i zagospodarowanie odpadów komunalnych powstałych na nieruchomościach zamieszkałych na terenie Gminy w 2020 r. Pierwszy przetarg, ogłoszony we wrześniu 2019 r., został unieważniony, z uwagi na fakt, że wysokość oferty z najniższą cena przewyższyła kwotę, którą Gmina zamierzała przeznaczyć na sfinansowanie zamówienia. Skarżący zwrócili również uwagę, że w ogłoszeniu o unieważnieniu przetargu znalazła się informacja, że koszt odbioru w przeliczeniu na jednego mieszkańca wyniósł 30 zł. Kwota ta nie wynikała ze SIWZ, ani nie została w jakikolwiek sposób uzasadniona w informacji. Ponieważ taka stawka została podana do przegłosowania przez Radę, zdaniem skarżących może to rodzić wrażenie dostosowania stawki do potrzeb Gminy, a nie faktycznych kosztów podyktowanych ofertą przetargową. Kolejny przetarg przeprowadzono w listopadzie 2019 r. Skarżący stwierdzili, że porównanie danych ilościowych pozwalających ocenić wartość oferty wskazuje, iż w drugim przetargu wszystkie dane, w tym m.in. liczba mieszkańców oraz szacunkowa ogólna ilość odpadów przewidywana do odbioru w czasie trwania umowy zostały znacznie podwyższone w stosunku do danych podawanych w dokumentacji pierwszego przetargu. Zdaniem skarżących jest to działanie nielogiczne, nie wyjaśniono w żaden sposób zwiększenia tonażu odpadów w poszczególnych pozycjach. Gdyby nie zawyżony tonaż odpadów kwoty złożonych ofert byłyby niższe niż podczas pierwszego przetargu. Skarżący podnieśli również zarzut nierzetelnego podawania danych dotyczących liczby mieszkańców Gminy. W toku procedowania uchwały, podczas prac komisji wskazywano znacznie większą liczbę mieszkańców objętych obowiązkiem uiszczania opłaty (19.121), aniżeli podana w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały (18.133 osób). W ocenie skarżących obydwa te czynniki, tj. zawyżenie tonażu odpadów i zaniżenie liczby mieszkańców miały kluczowy wpływ na ostateczną cenę odbioru odpadów komunalnych. Brak rzetelnego oszacowania kosztów odbioru odpadów komunalnych narusza przepisy ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2020 r., poz. 1439, ze zm.; dalej jako: u.c.p.g.). Zdaniem skarżących powyższe błędy spowodowały, że radni mieli znacząco utrudnioną ocenę stanu faktycznego wpływającego na oszacowanie kosztu odbioru odpadów komunalnych na terenie gminy [...]. Znamienne były pojawiające się w Urzędzie Gminy informacje o koniecznej do przyjęcia opłacie za odbiór odpadów komunalnych w wysokości 30 zł jeszcze przed zakończeniem postępowania przetargowego mającego na celu wybór przedsiębiorcy odbierającego odpady. Rodzi to uzasadnione podejrzenia, że koszt odpadów został przygotowany do zaplanowanej kwoty, a nie jak to nakazuje ustawa, kwota do rzeczywiście ponoszonych kosztów. Hipotetyczne zmniejszenie ilości mieszkańców zobowiązanych do wnoszenia opłat za odbiór odpadów powoduje rozłożenie faktycznych opłat na mniejszą liczbę osób i tym samym zwiększenie kosztów jednostkowych. Skarżący zarzucili również uchybienia proceduralne przy uchwalaniu uchwały. W tym samym dniu, w którym odbyła się sesja Rady Gminy, na której podjęto zaskarżoną uchwałę, w godzinach porannych zaplanowano posiedzenie Komisji Stałych Rady. W porządku obrad znalazło się omówienie projektu spornej uchwały, jednak z powodu wyczerpania czasu przewidzianego na posiedzenie komisji ten punkt nie został poddany dyskusji. Tym samym Komisja Rozwoju Gospodarczego, Mienia, Ochrony Środowiska i Rolnictwa nie miała możliwości przedstawienia opinii oraz rekomendacji do projektu uchwały, jak też przeprowadzenia głosowania w tej sprawie. Stanowi to naruszenie Statutu Rady Gminy, który do zadań komisji stałych zalicza opiniowanie uchwał rady. Ponadto, podczas sesji Rady dokonano zmiany porządku obrad, a następnie zamknięto dyskusję przed wyczerpaniem tematu. Wskutek tych uchybień komisja nie miała okazji do przedstawienia swojego stanowiska oraz rekomendacji uchwały. Uniemożliwiono również udział w dyskusji sołtysów obecnych na sali. Ograniczono również obywatelom prawo do wypowiedzenia się na ważny dla mieszkańców i lokalnej społeczności temat. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie, podnosząc w uzasadnieniu, że zaskarżona uchwała została zbadana w trybie nadzoru przez Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w L. (na posiedzeniu w dniu [...] stycznia 2020 r.). Kolegium Izby nie znalazło podstaw do kwestionowania zaskarżonej uchwały, uznając, że nie narusza ona obowiązującego porządku prawnego. Stanowisko to Kolegium Izby podtrzymało na posiedzeniu w dniu [...] stycznia 2020 r., uznając za bezzasadną wniesioną do tego organu skargę na uchwałę. Postanowieniem z [...] marca 2020 r. Sąd umorzył postępowanie w sprawie ze skargi K. N., z uwagi na cofnięcie skargi przez skarżącego. Postanowieniem z [...] listopada 2020 r. Sąd odrzucił skargi J. M., A. J., H. B., K. L., T. S., R. W., M. Ł., E. S., J. K., E. K., J. K., M. S.. Przyczyną odrzucenia skarg był brak uiszczenia wpisów sądowych, a w przypadku pięciorga skarżących dodatkowo nieusunięcie braków formalnych skarg, pomimo wezwania sądu. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842, ze zm.), gdyż rozpoznanie sprawy było konieczne, z uwagi na istniejącą sytuację epidemiczną przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie było możliwości przeprowadzenia rozprawy z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje: Należy na wstępie zauważyć, że po umorzeniu postępowania w zakresie skargi K. N. oraz po odrzuceniu skarg wskazanych wyżej osób, merytorycznemu rozpoznaniu podlega wyłącznie skarga wniesiona przez B. M.. W ocenie Sądu skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona uchwała jest zgodna z prawem. Sąd administracyjny uwzględnienia skargę na uchwałę rady gminy i stwierdza jej nieważność wówczas, gdy ustali, że uchwała jest sprzeczna z prawem w stopniu istotnym (art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm.; dalej jako p.p.s.a.; art. 91 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r., poz. 713, ze zm.; dalej jako: u.s.g.). Kontrola aktów organów administracji publicznej wykonywana przez sąd administracyjny opiera się na mechanizmie zwrotu stosunkowego, wyrażającego się w wypowiedzi o zgodności lub niezgodności zaskarżonego aktu z prawem. Aby zbudować wiążącą prawnie wypowiedź o niezgodności zaskarżonego aktu z prawem należy znaleźć normę odniesienia, stanowiącą wzorzec właściwego (zgodnego z prawem zachowania), z którym to wzorcem zaskarżony akt jest sprzeczny. W przypadku zaskarżonej uchwały wzorzec zgodnego z prawem zachowania tworzą przede wszystkim przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, określające przesłanki, jakimi ma się kierować rada gminy ustalając wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Zgodnie z art. 6k ust. 2 u.c.p.g., rada gminy, określając stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, bierze pod uwagę cztery przesłanki: (1) liczbę mieszkańców zamieszkujących daną gminę; (2) ilość wytwarzanych na terenie gminy odpadów komunalnych; (3) koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, o których mowa w art. 6r ust. 2-2b i 2d; (4) przypadki, w których właściciele nieruchomości wytwarzają odpady nieregularnie, w szczególności to, że na niektórych nieruchomościach odpady komunalne powstają sezonowo. Podniesione w skardze argumenty wskazują, że skarżąca zarzuca Radzie ustalenie wysokości opłaty na podstawie nierzetelnych danych, w szczególności odnoszących się do liczby mieszkańców, ilości wytwarzanych odpadów, a pośrednio również do kosztów funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami, o czym mają świadczyć wadliwie (zdaniem skarżącej) przeprowadzone przetargi na odbiór i zagospodarowanie odpadów, przeprowadzone we wrześniu i w listopadzie 2019 r. W ocenie Sądu zarzuty te nie są zasadne, wbrew argumentom skargi Rada podejmując zaskarżoną uchwałę oparła się na danych wiarygodnych i rzetelnych. Należy zauważyć, że ustalenie wysokości opłaty następuje na okresy przyszłe, przy czym z uwagi na konieczność zachowania podstawowych standardów stanowienia prawa, wysokość opłaty musi zostać ustalona w akcie prawa miejscowego z odpowiednim wyprzedzeniem. Oznacza to także, że kryteria determinujące zgodnie z wolą ustawodawcy wymiar opłaty (liczba mieszkańców, ilość wytwarzanych odpadów, koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami) będą opierać się na pewnych założeniach i prognozach. Prognozy te z czasem mogą podlegać modyfikacjom, prowadząc w konsekwencji do modyfikacji pierwotnie ustalonej stawki (por. podobnie WSA w Krakowie w wyroku z 14 stycznia 2015 r., II SA/Kr 1262/14). Skoro rada gminy musi przyjąć uchwałę z odpowiednim wyprzedzeniem, "twarde" dane dotyczące tych kryteriów będą dostępne za okresy znacznie wcześniejsze. Aktualne informacje w wymaganym zakresie nie będą jeszcze zazwyczaj pełne, będą bazować na szacunkach, z uwagi na terminy sporządzania stosownych sprawozdań dotyczących gospodarki odpadami, wskazane przez ustawodawcę (art. 9n i nast. u.c.p.g.). Trzeba również wskazać, że krajowe przepisy regulujące system gospodarowania odpadami komunalnymi są w dużej mierze zdeterminowane przepisami prawa unijnego. To regulacje unijne zdeterminowały konieczność wprowadzenia przepisów, obciążających kosztami unieszkodliwiania odpadów posiadacza, który przekazał odpady punktowi zbierania odpadów lub przedsiębiorstwu świadczącemu usługi w tym zakresie, zgodnie z powszechnie znaną w prawie ochrony środowiska zasadą zanieczyszczający płaci. Zasada ta, wyrażona pierwotnie w art. 15 lit. a) nieobowiązującej już dyrektywy 2006/12/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 5 kwietnia 2006 r. w sprawie odpadów (Dz. Urz. UE, seria L, 2006/114/9), została zachowana w art. 14 nowej, aktualnie obowiązującej dyrektywy 2008/98/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylającej niektóre dyrektywy (Dz. Urz. UE, seria L,2008.312.3). W kontekście rozpoznawanej sprawy, istotne są wypowiedzi Trybunału Sprawiedliwości UE odnoszące się do wykładni prawa unijnego w kontekście przepisów krajowych, które mają wdrażać powyższe zasady poprzez odpowiedni system gospodarowania odpadami i odpowiednio ukształtowane stawki opłat z tego tytułu. W wyroku z 16 lipca 2009 r. (C-254/08, Futura Immobiliare srl Hotel Futura i in. v. Comune di Casoria, ZOTSiS 2009, nr 7B, poz. I-6995), TS UE wskazał, że: "Artykuł 15 lit. a) dyrektywy 2006/12 w sprawie odpadów winien być interpretowany w ten sposób, że przepisy krajowe, które przewidują w celu finansowania usług gospodarki odpadami miejskimi i ich unieszkodliwiania podatek obliczany na podstawie oceny objętości odpadów potencjalnie wytwarzanych przez użytkowników tych usług, a nie na podstawie ilości odpadów rzeczywiście przez nich wytworzonych i przekazanych do punktu zbioru, nie są w świetle obowiązującego prawa wspólnotowego sprzeczne z tym przepisem. W istocie w sytuacji, w której posiadacze odpadów przekazują je do punktu zbierania odpadów, art. 15 lit. a) przewiduje, że zgodnie z zasadą 'zanieczyszczający płaci' posiadacze odpadów ponoszą koszt ich unieszkodliwiania. Tymczasem częstokroć trudno jest, a bywa to nawet kosztowne, określić dokładną objętość odpadów miejskich przekazanych przez 'posiadaczy'. Stąd odwołanie do kryteriów opartych, z jednej strony, na zdolności wytwarzania odpadów przez ich posiadaczy, obliczanej w stosunku do powierzchni nieruchomości, którą zajmują i jej przeznaczenia, lub z drugiej strony, na rodzaju wytworzonych odpadów, może pozwolić na obliczenie kosztów unieszkodliwiania odpadów i ich podziału pomiędzy różnymi posiadaczami, ponieważ oba te parametry mogą bezpośrednio wpływać na kwotę przywołanych kosztów. Do sądu krajowego należy jednak dokonanie kontroli, na podstawie faktycznych i prawnych okoliczności sprawy przed nim zawisłej, czy podatek od unieszkodliwiania stałych odpadów miejskich nie prowadzi do obciążenia niektórych 'posiadaczy' odpadów, w tym przypadku podmiotów świadczących usługi hotelarskie, kosztami oczywiście nieproporcjonalnymi w stosunku do objętości lub rodzaju odpadów, które mogą wytwarzać." Pogląd ten Trybunał potwierdził w wyroku z 30 marca 2017 r. (C-335/16, VG Čistoca D.O.O. v. Duro Vladika i Ljubica Vladika, ZOTSiS 2017, nr 3, poz. I-242), wydanym już na gruncie nowej dyrektywy 2008/98/WE, wskazując, że: "artykuł 14 i art. 15 ust. 1 dyrektywy [2008/98/WE] należy interpretować w ten sposób, że na obecnym etapie rozwoju prawa Unii przepisy te nie stoją na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu, takiemu jak uregulowanie będące przedmiotem sporu w postępowaniu głównym, które w celu finansowania usługi gospodarowania odpadami miejskimi i ich unieszkodliwiania przewiduje cenę obliczaną na podstawie szacunkowej objętości odpadów wygenerowanej przez użytkowników tej usługi, a nie na podstawie ilości odpadów rzeczywiście wytworzonych i przekazanych przez nich do punktu zbioru, jak również uiszczenie przez użytkowników, występujących jako posiadacze odpadów, opłaty dodatkowej, z której przychód jest przeznaczony na finansowanie inwestycji kapitałowych niezbędnych do przetwarzania odpadów, w tym ich recyklingu. Do sądu odsyłającego należy jednak sprawdzenie, na podstawie okoliczności faktycznych i prawnych, które zostały mu przedstawione, czy nie prowadzi to do obciążenia niektórych 'posiadaczy' kosztami ewidentnie nieproporcjonalnymi do objętości lub rodzaju odpadów, które mogą oni wytworzyć". Poglądy wyrażone w orzecznictwie TSUE potwierdzają wyrażoną wyżej tezę, że ustalenie wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami może być oparte na danych szacunkowych, prognozowanych, choć oczywiście szacunki te muszą być racjonalne, dokonywane w oparciu o zasady logiki i doświadczenia życiowego, tak aby nie prowadziły do obciążenia posiadaczy odpadów kosztami nieproporcjonalnymi do rzeczywistej ilości wytwarzanych odpadów. Procedura podejmowania zaskarżonej uchwały miała miejsce w grudniu 2019 r. W tym czasie organy gminy dysponowały ścisłymi danymi w zakresie gospodarki odpadami komunalnymi (w szczególności co do ilości odpadów) jedynie za rok 2018, co wynika ze wspomnianych wyżej regulacji w zakresie terminów składania sprawozdań w tym zakresie. W 2018 r. ogólna wielkość odpadów wyniosła 5.800 Mg (zob. Analiza stanu gospodarki odpadami komunalnymi na terenie Gminy [...] za rok 2018, s. 11). Z uzasadnienia projektu zaskarżonej uchwały wynika, że taką samą ilość odpadów przewidywano do osiągnięcia w roku 2019 r. Pierwotnie prawodawca miejscowy przewidział w roku 2020 wzrost strumienia odpadów o 12% do wielkości rzędu 6.496 Mg. Ostatecznie, po dyskusji na forum Rady, skorygowano te założenia do wzrostu o 5%, do poziomu 6.000 Mg. Takie wielkości zostały podane w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały. W ocenie Sądu przyjęte założenia były racjonalne, zgodne z logiką i doświadczeniem życiowym. Jeżeli dotychczasowe sprawozdania wskazywały na stopniowy wzrost strumienia odpadów w każdym kolejnym roku, racjonalnie działający prawodawca miejscowy musiał oprzeć się na założeniu wzrostu strumienia odpadów. Prawidłowość tych założeń potwierdziły dokumenty przedłożone przez organ na żądanie Sądu. Z "Analizy stanu gospodarki odpadami komunalnymi na terenie Gminy [...] za rok 2019" wynika, że łączna ilość odpadów komunalnych z terenu Gminy w 2019 r. wyniosła 6.324 Mg. W tej sytuacji nie tylko nie doszło do zawyżenia szacunków ilości odpadów, jak twierdzi skarżąca, ale wręcz do niedoszacowania wzrostu wielkości strumienia odpadów przez prawodawcę miejscowego. W ocenie Sądu nie są również zasadne argumenty skarżącej dotyczące oparcia się na błędnych danych w zakresie ilości mieszkańców gminy. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej uchwały, przyjęto, że liczba mieszkańców w systemie (gospodarowania odpadami) wynosi 18.133. Trzeba jednak zauważyć, że jest to liczba pomniejszona o mieszkańców objętych ulgą wynikającą z Karty Dużej Rodziny. Biorąc pod uwagę, że w analizie stanu gospodarki odpadami komunalnymi na terenie Gminy za poprzedni rok, tj. 2018, liczba "osób zadeklarowanych", czyli mieszkańców, którzy objęci są systemem gospodarowania odpadami wyniosła 19.133, to przyjęte przez prawodawcę miejscowego założenia w grudniu 2019 r. są w pełni racjonalne. Jeszcze raz trzeba podkreślić, że dane w oparciu o które rada gminy ustala kryteria determinujące wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (art. 6k ust. 2 u.c.p.g.) muszą być z istoty swojej szacunkowe, a nie ścisłe. Jak trafnie wskazał WSA w Krakowie w powoływanym wyżej wyroku z 14 stycznia 2015 r., "nie można obiektywnie wymagać, aby Rada Gminy dysponowała dokładną informacją o ilości mieszkańców faktycznie zamieszkujących w danej Gminie. W tym zakresie organ musi posiłkować się danymi wynikającymi z ewidencji meldunkowych czy też danych GUS, które nigdy jednak nie oddadzą rzeczywistej ilości osób zamieszkujących daną gminę. Dane te są więc danymi orientacyjnymi i posiadają pomocnicze znaczenie przy budowaniu założeń kosztów funkcjonowania sytemu gospodarowania odpadami". Oparcie się na ilości osób wskazanych w sprawozdaniu za ostatni zamknięty okres sprawozdawczy (2018) oraz uwzględnienie koniecznej korekty z tytułu przewidzianych przez prawodawcę miejscowego ulg, jest w ocenie Sądu metodą w pełni racjonalną. Nie sposób zatem uznać, że dane co do ilości mieszkańców, na których oparł się prawodawca miejscowy podejmując zaskarżoną uchwałę, były nierzetelne. W odniesieniu do kryterium kosztów funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi (art. 6k ust. 2 pkt 3 u.c.p.g.) również nie sposób dopatrzeć się w działaniach Rady jakichkolwiek błędów, które musiałyby skutkować uznaniem, że doszło do istotnego naruszenia prawa przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały. Z uzasadnienia uchwały wynika, że prawodawca miejscowy jako wyjściowe dane przyjął koszt (cenę) odbioru odpadów ustaloną na podstawie wyników przetargu na usługi w zakresie odbioru i zagospodarowania odpadów w Gminie, przeprowadzonym w listopadzie 2019 r. Średnia cena jednostkowa z dwóch sektorów wyniosła 1.012 zł/Mg. Ogólny koszt odbioru odpadów, zakładany na rok 2020 r. (po korekcie wielkości wzrostu strumienia odpadów – ostatecznie przyjęto 5%, a nie 12%), wyniósł 6.163.080 zł (6090 Mg odpadów x 1.012 zł/Mg). Do tej kwoty doliczono koszty administracyjne (350.000 zł) oraz koszty zakupu urządzeń niezbędnych do obsługi PSZOK, tj. komputera z oprogramowaniem (5.000 zł) i wagi (60.000 zł). Ogólny koszt funkcjonowania systemu, oszacowany na kwotę 6.578.080 zł, podzielony przez liczbę mieszkańców (18.133) i miesięcy w roku, dał kwotę 30,23 zł. W tej sytuacji prawodawca miejscowy przyjął jako podstawową stawkę opłaty – 30 zł. W ocenie Sądu wyliczeniom tym nie sposób zarzucić nieracjonalności, braku logiki czy niezgodności z doświadczeniem życiowym. Ustawodawca w art. 6k ust. 2 nie wskazał jak należy rozumieć pojęcia ilości odpadów i koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami. W pełni prawidłową metodą jest szacowanie na podstawie rzeczywistej ilości odpadów w okresach, za jakie są już dostępne dane ujęte w sprawozdaniach oraz szacowanie ewentualnych wzrostów czy spadków strumienia odpadów. Z kolei przy ustalaniu kosztu odbioru odpadów w pełni prawidłowe jest odwołanie się do danych wynikających z przeprowadzonych postępowań przetargowych. Ustawodawca nie wskazał w tym zakresie żadnych wytycznych, założył jedynie, że system gospodarowania odpadami ma być "samofinansujący", a zatem stawki opłat pobieranych od mieszkańców należy kalkulować tak, aby pokrywały one koszty funkcjonowania systemu. Informacje z postępowań przetargowych wydają się najbardziej wiarygodnym źródłem danych w zakresie szacowania kosztów odbioru i zagospodarowania odpadów w przyszłych okresach, na jakie jest ustalana stawka opłaty w uchwale rady gminy. Wbrew argumentom skarżącej w rozpoznawanej sprawie dane pochodzące z drugiego z przetargów (przeprowadzonego w listopadzie 2019 r.) są wiarygodne. Po pierwsze, skarżąca nie ma racji, że doszło do zaniżenia liczby mieszkańców w drugim przetargu, co spowodowało zawyżenie kosztów odbioru odpadów w złożonych w toku przetargu ofertach, następstwem czego było zawyżenie kosztów funkcjonowania systemu, a w konsekwencji zawyżenie stawki jednostkowej opłaty na mieszkańca. Argumentacja skarżącej nie jest uzasadniona, jeżeli przeanalizować wpływ danych z przetargu na oszacowanie kosztów funkcjonowania systemu gospodarki odpadami w Gminie. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej uchwały, kluczowym czynnikiem w zakresie kosztów funkcjonowania systemu było ustalenie średniej ceny odbioru 1 Mg odpadów, w oparciu o dane z rozstrzygniętego przetargu (ceny ofertowe). O wysokości cen w ofertach przetargowych nie zadecydowała jednak liczba mieszkańców, ale ilość odpadów podana przez zamawiającego. Średnia cena odbioru odpadów nie była zatem odnoszona do ilości mieszkańców, ale do wagi odpadów. Na tej podstawie organ ustalił średnią cenę odbioru 1 Mg odpadów. Po drugie, nie budzi wątpliwości zasadność unieważnienia pierwszego przetargu, skoro oferta z najniższą ceną przewyższyła kwotę, którą zamawiający (Gmina) zamierzył przeznaczyć na realizację zamówienia. Co więcej, jak już wyżej wskazano, głównym czynnikiem, który determinował wysokość ceny ofertowej była wielkość odpadów. W pierwszym, unieważnionym przetargu przyjęto ogólną ilość odpadów na poziomie 4.920 Mg (w dwóch sektorach). Tym samym założono spadek ogólnej masy odpadów o ok. 20% (z poziomu 5800 Mg wykazanego w sprawozdaniu za rok 2018; podobne szacunki przyjmowano dla roku 2019, ostateczna ilość odpadów okazała się znacznie większa – co wynika ze sprawozdania za rok 2019, o którym była mowa wyżej). W drugim przetargu założono ogólną ilość odpadów na poziomie 6.400 Mg (wzrost o 12% w porównaniu do poziomu z 2018 r.). Ta wartość jest zdecydowanie bardziej racjonalna jako bliższa rzeczywistemu poziomowi ilości gromadzonych odpadów i odnotowywanej od kilku lat tendencji wzrostowej, aniżeli wartości przyjęte w pierwszym przetargu. W konsekwencji znaczące różnice w kluczowym dla oszacowania cen przez oferentów kryterium ilości odpadów pomiędzy pierwszym i drugim przetargiem dają się racjonalnie wyjaśnić. Racjonalnym uzasadnieniem nie jest, jak twierdzi skarżąca dążenie do sztucznego zawyżenia ilości odpadów, a co za tym idzie kosztów ich odbioru, ale bardziej realna ocena poziomu i kierunków rozwoju wielkości strumienia odpadów w kolejnych okresach. Innymi słowy: dane przyjęte w drugim przetargu były bardziej racjonalnie uzasadnione, aniżeli w pierwszym, co stanowi właściwe wyjaśnienie różnic w ilości odpadów w dokumentacji przetargowej, tak co do wielkości globalnej, jak i w poszczególnych kategoriach odpadów. Po trzecie, zasadność zarzutów skarżącej osłabia jeszcze jeden argument: średnia cena za odbiór i zagospodarowanie 1 Mg odpadów w drugim przetargu jest niższa (a zatem korzystniejsza) niż w pierwszym przetargu. W pierwszym przetargu cena ofertowa wynosiła 1177 zł/Mg lub 1134 zł/Mg (w zależności od sektora). W drugim przetargu średnia cena była o ponad sto zł niższa (1012 zł/Mg, taką też wartość przyjęto w kalkulacjach wielkości opłaty w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały). Wbrew argumentacji skarżącej, oparcie się na średnich wyliczonych z pierwszego, unieważnionego przetargu spowodowałoby ustalenie jeszcze wyższych stawek niż przyjęte w zaskarżonej uchwale. Po czwarte, niezasadne są argumenty, jakoby wzrost opłat miał stanowić ukryte źródło finansowania niedoborów budżetowych gminy. Taka sytuacja jest niemożliwa, z uwagi na określone w ustawie zasady gospodarowania środkami pochodzącymi z opłat za odbiór odpadów komunalnych. Opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi dochód gminy, ale środki z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie mogą być wykorzystane na cele niezwiązane z pokrywaniem kosztów funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi (art. 6r ust. 1 i 1aa u.c.p.g.). Środki pochodzące z opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi gmina gromadzi na wyodrębnionym rachunku bankowym (ust. 1ab). Z pobranych opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi gmina pokrywa koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, które obejmują koszty: (1) odbierania, transportu, zbierania, odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych; (2) tworzenia i utrzymania punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych; (3) obsługi administracyjnej tego systemu; (4) edukacji ekologicznej w zakresie prawidłowego postępowania z odpadami komunalnymi. Ponadto z pobranych opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi gmina może pokrywać inne koszty, ale ściśle związane z funkcjonowaniem systemu gospodarowania odpadami (koszty wyposażenia nieruchomości w pojemniki lub worki do zbierania odpadów komunalnych oraz koszty utrzymywania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym; koszty utworzenia i utrzymania punktów napraw i ponownego użycia produktów lub części produktów niebędących odpadami; koszty usunięcia odpadów komunalnych z miejsc nieprzeznaczonych do ich składowania i magazynowania; ust. 2a-2b). Nie ma także możliwości przeznaczenia środków pochodzących z opłat, a niewykorzystanych w danym roku budżetowym, na inne cele w kolejnym roku budżetowym. Jak wynika z art. 6r ust. 2c u.c.p.g., środki pochodzące z opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, które nie zostały wykorzystane w poprzednim roku budżetowym, gmina wykorzystuje na pokrycie kosztów funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, w tym kosztów, o których mowa w ust. 2a, 2aa i 2b, a także kosztów wyposażenia terenów przeznaczonych do użytku publicznego w pojemniki lub worki, przeznaczone do zbierania odpadów komunalnych, ich opróżnianie oraz utrzymywanie tych pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym oraz organizacji i utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym miejsc gromadzenia odpadów. Informacje o wysokości zrealizowanych w danym roku dochodów z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz wydatków poniesionych na funkcjonowanie systemu gospodarowania odpadami komunalnymi z wyszczególnieniem kosztów muszą zostać ujęte w sprawozdaniu rocznym z wykonania budżetu gminy (ust.2e). Jak wynika z powyższych regulacji, system gospodarowania środkami pochodzącymi z opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi ma być szczelny, nie jest prawnie dopuszczalne wykorzystanie tych środków na realizację przez gminę innych zadań, nie związanych z funkcjonowaniem systemu gospodarowania odpadami komunalnymi. Konkludując: w świetle powyższej argumentacji niezasadne są główne zarzuty skargi dotyczące ustalenia wysokości opłaty na podstawie nierzetelnych danych. W ocenie Sądu zaskarżona uchwała nie narusza art. 6k ust. 2 u.c.p.g. Za zasadne natomiast należy uznać zarzuty pewnych uchybień proceduralnych w toku podejmowania uchwały. Słuszny jest zarzut braku przedstawienia projektu uchwały do zaopiniowania przez komisję stałą (Komisję Rozwoju Gospodarczego, Mienia, Ochrony Środowiska i Rolnictwa), co jest wymogiem wynikającym z § 42 ust. 2 Statutu Gminy. W ocenie Sądu uchybienie to nie może być jednak uznane za istotne naruszenie prawa, stanowiące podstawę stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, jeśli wziąć pod uwagę, że projekt był dyskutowany na sesji Rady Gminy. Protokół z nadzwyczajnej sesji Rady odbytej w dniu [...] grudnia 2019 r. wskazuje, że radni podjęli uchwałę znając pełne spektrum przesłanek, determinujących treść przyjętych rozwiązań prawnych. Z protokołu obrad wynika, że radnym przedstawiano różne kalkulacje. Informacje podawane radnym zawierały dane, które były obiektywnie uzasadnione, miały swoje oparcie w dokumentach pokazujących rzeczywisty obraz gospodarowania odpadami (w tym masy odbieranych odpadów i liczbę mieszkańców) w poprzednich latach. Brak zaopiniowania projektu uchwały przez komisję stałą nie wpłynął w analizowanym przypadku na możliwość dokonania prawidłowej oceny sytuacji przez radnych, uchybienie to nie może być zatem uznane za istotne naruszenie prawa. Stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały z powodu takiego uchybienia byłoby sprzeczne z treścią art. 91 u.s.g., nakazującego pewną gradację błędów prawodawcy miejscowego i racjonalne stosowanie sankcji nieważności uchwał rady gminy. Podsumowując powyższe rozważania trzeba dostrzec, że niewątpliwie podwyżka opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dokonana zaskarżona uchwałą była znacząca, z pewnością negatywnie oddziaływała na budżety domowe, co stało się przyczyną protestów dużej części mieszkańców. Należy jednak podkreślić, że dane, na jakich oparto to podwyżkę są obiektywnie poprawne i rzetelne. "Drastyczny" wzrost opłaty był zdeterminowany radykalnym wzrostem cen świadczenia usług w zakresie odbioru i zagospodarowania odpadów. Z publicznie dostępnej (BIP Urzędu Gminy [...]) dokumentacji przetargowej dotyczącej usług w tym zakresie na terenie Gminy [...] w roku 2018 wynika, że średnia cena odbioru 1 Mg odpadów była wówczas znacząco niższa, wynosiła 776 zł. Przy bardzo dużym wzroście ustalonej w wyniku przetargu publicznego średniej cenie za odbiór 1 Mg odpadów (1012 zł/Mg; w pierwszym, unieważnionym przetargu kwoty te były jeszcze wyższe), znacząca podwyżka opłaty była nieunikniona. Orzekając w sprawie ze skargi na uchwałę rady gminy, Sąd opiera swoją ocenę wyłącznie na kryterium legalności, a nie na kryteriach celowości czy ekonomicznego rachunku gospodarowania przez gminę odpadami. Jak wskazano wyżej, prawne kryteria tej oceny, tj. przesłanki, którymi rada gminy ma się kierować ustalając wysokość opłaty, nie są ścisłe, nie odwołują się do danych ściśle określonych, ale szacowanych. Dlatego też rada gminy, podejmując uchwałę na podstawie art. 6r u.c.p.g. działa w granicach pewnego obszaru, jedynie ogólnie wyznaczonego kryteriami wymienionymi w ust. 2 tego przepisu. W ocenie Sądu sposób ustalenia wysokości opłaty w zaskarżonej uchwale mieści się w tych granicach, co oznacza, że zaskarżona uchwała nie narusza prawa. Mając na względzie powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę B. M..