II SA/Lu 85/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca) Asesor sądowy Jerzy Parchomiuk Protokolant Referent Natalia Kopiś po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi E. J. i I. J. na decyzję L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki parkingu uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z 14 października 2019 r. nr PINB [...]

Decyzją z [...] grudnia 2019 r., znak: [...], Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej także: WINB), po rozpatrzeniu odwołania E. i I. J. (dalej także: skarżący) od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. (dalej także: PINB) z [...] października 2019 r., znak: [...], nakazującej skarżącym rozbiórkę parkingu, tj. utwardzenia terenu, trzech latarni ulicznych z zewnętrzną instalacją zasilającą, instalacji kanalizacji deszczowej z dwoma studniami, usytuowanego na działkach o nr ewid. [...], [...], [...] w B. , gm. S., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096; dalej: k.p.a.), utrzymał w mocy tę decyzję. W uzasadnieniu decyzji WINB przedstawił następujący stan sprawy. 4 lipca 2019 r. do PINB wpłynął wniosek właściciela działki nr ewid. [...] położonej w B. – M. W. o przeprowadzenie kontroli parkingu wielostanowiskowego zlokalizowanego na działce nr ewid.[...], usytuowanego w sąsiedztwie działki nr ewid. [...]. W trakcie kontroli przeprowadzonej 2 sierpnia 2019 r. przez upoważnionych pracowników PINB ustalono, że na działkach nr ewid. [...] i [...] oraz częściowo na działce nr ewid. [...], położonych w B. , wykonano plac utwardzony kruszywem – tłuczniem, o wymiarach 56,60 m x 64,30 m. Na placu brak jest wyodrębnienia w sposób wyraźny dojazdów manewrowych i stanowisk postojowych. Od strony działki nr ewid.[...] teren jest okrawężnikowany. Od strony północnej na plac prowadzi wjazd z drogi osiedlowej częściowo utwardzonej tłuczniem. Od strony południowej teren połączony jest wjazdem z drogą wewnętrzną utwardzoną tłuczniem, łączącą się z dojazdem z drogi publicznej obsługującym budynek znajdujący się na działce nr ewid.[...] Plac jest oświetlony, wykonano instalację oświetleniową terenu, tj. trzy słupy oświetleniowe z wysięgnikami dwuramiennymi usytuowane wzdłuż środkowej osi terenu. Wykonano także częściowe odprowadzenie wody opadowej przez zamontowanie dwóch studni PCV z przykryciem kratkami drogowymi i zabezpieczeniem przed przelewaniem w postaci odpływu w części górnej studni. W trakcie kontroli na tym terenie zaparkowana była naczepa od tira. W części zachodniej placu znajduje się kontener i pryzma kruszywa. Odległość terenu utwardzonego od granicy z działką nr ewid. [...] wynosi od 3,10 m do 4,10 m, a odległość terenu utwardzonego od ściany budynku mieszkalnego znajdującego się na działce nr ewid [...] wynosi od 7,40 m do 8,40 m. W kontroli nie uczestniczyły strony postępowania ani ich pełnomocnicy. W oparciu o powyższe ustalenia pismem z 7 sierpnia 2019 r. PINB zawiadomił strony postępowania o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie legalności opisanego utwardzenia – parkingu oraz zawiadomił strony o mających się odbyć oględzinach 30 sierpnia 2019 r., a następnie postanowieniem z 9 sierpnia 2019 r., na podstawie art. 123 k.p.a., uznał protokół z kontroli przeprowadzonej 2 sierpnia 2019 r. za dowód w tym postępowaniu. W toku oględzin z 30 sierpnia 2019 r. PINB stwierdził, że ustalenia dotyczące położenia, wielkości i urządzeń na ww. placu utwardzonym kruszywem – tłuczniem, nie zmieniły się od dnia kontroli przeprowadzonej 2 sierpnia 2019 r. Obecny podczas oględzin pełnomocnik skarżących oświadczył, że przedmiotowy plac utwardzony służy obsłudze technicznej budynku agroturystyki położonego obok i budowy na działce nr ewid.[...] Wobec powyższego, PINB wspomnianą na wstępie decyzją nakazał inwestorom – skarżącym rozbiórkę omawianego parkingu wraz z oświetleniem i odwodnieniem deszczowym – na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.). W odwołaniu od tej decyzji skarżący oświadczyli, że sporna inwestycja to jedynie utwardzenie terenu działki, wykonane w celu prowadzenia działalności rolnej i agroturystycznej oraz sąsiedniej budowy, a więc nie wymaga pozwolenia na budowę. Skoro nie ma na tym terenie wyznaczonych miejsc parkingowych, nie można jego utwardzenia uznać za parking. Utrzymując w mocy decyzję PINB omawianą decyzją z [...] grudnia 2019 r. WINB podzielił stanowisko w niej wyrażone. Po pierwsze, zdaniem WINB, prawidłowo ocenił PINB, że na działkach o nr ewid. [...], [...] oraz [...] położonych w B. N. gmina S., wykonano plac utwardzony kruszywem - tłuczniem, o wymiarach 56,60 m x 64,30 m, pełniący rolę parkingu dla ponad 70 stanowisk samochodów osobowych. Parking ten jest budowlą, gdyż nie stanowi integralnej części budynku, jest parkingiem "wolnourządzonym'", stanowiącym odrębną technicznie całość. Roboty budowlane polegające na wykonaniu przedmiotowych miejsc postojowych dla więcej niż 10 samochodów osobowych nie zostały wymienione w art. 29-30 prawa budowlanego. To wskazuje, że przed rozpoczęciem tych robót inwestorzy obowiązani byli uzyskać pozwolenie na budowę, czego nie dopełnili. Po drugie, trafnie PINB stwierdził, że wykonana inwestycja nie jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Na tym terenie plan miejscowy dopuszcza bowiem jedynie usługi nieuciążliwe, o ile są "wbudowane" w bryły budynków mieszkalnych. Ponadto plan ten wyklucza możliwość utwardzenia całej działki, jak to uczynili inwestorzy. Odnosząc się do zarzutów odwołania WINB uznał je za niezasadne. Organ podkreślił, że zarówno B. B. – jako właścicielka działek nr ewid. [...] i [...], na których jest zlokalizowany sporny obiekt, jak i M. W. – jako właściciel działki sąsiedniej względem tych działek, prawidłowo zostali uznani za strony postępowania. Dlatego też, zgodnie z art. 52 Prawa budowlanego, nie można uznać, że błędem było skierowanie nakazu rozbiórki obiektu do inwestorów. Co więcej, adresatem takiego nakazu powinien być inwestor także, gdy nie jest właścicielem terenu, na którym dopuścił się samowoli budowlanej. Nakaz rozbiórki może być skierowany do inwestora, który nie jest właścicielem działki, na której zrealizowano określoną inwestycję. Kwestia wykazania się tytułem prawnym do nieruchomości mogłaby mieć jedynie znaczenie w postępowaniu legalizacyjnym, a nie w sytuacji orzekania o nakazie rozbiórki nielegalnie wybudowanego obiektu. W skardze do Sądu na powyższą decyzję WINB skarżący zarzucili naruszenie: - art. art. 6, 7, 8, 28, 61, 80, 107 § 3 i 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez wadliwe ustalenie istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych i prawnych, w szczególności uznanie za stronę postępowania B. B. i M. W. , błędne ustalenie adresata decyzji administracyjnej, błędne określenie podmiotu będącego inicjatorem postępowania administracyjnego oraz dokonanie wadliwej kwalifikacji robót budowlanych zrealizowanych przez inwestorów, - art. art. 29 ust. 2 pkt 5, 30, 48 ust. 1 i 52 prawa budowlanego, poprzez błędne przyjęcie, że sporny plac stanowi parking, podczas gdy służy on jedynie do obsługi technicznej usytuowanego w jego sąsiedztwie budynku agroturystyki oraz do obsługi budowy na działce nr [...], a także poprzez wadliwe skierowanie decyzji tylko do inwestora, w sytuacji, gdy wobec braku zgody właściciela gruntu na dokonanie orzeczonej rozbiórki, wykonanie tej decyzji będzie bezskuteczne. W oparciu o te zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji PINB. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie przed Sądem 23 czerwca 2020 r. pełnomocnik skarżących wyjaśnił, że w dacie wszczęcia postępowania jedna z działek, na których zrealizowane było opisane utwardzenie terenu (uznane przez organy za parking), była własnością B. B.. Przed podjęciem zaskarżonej decyzji nastąpiła jednak zmiana właściciela, albowiem został nim P. J., który nie był inwestorem. Pełnomocnik skarżących złożył jednocześnie wypis z rejestru gruntów z wyrysem z mapy ewidencyjnej i wniósł o dopuszczenie dowodu z tych dokumentów na okoliczność stanu prawnego nieruchomości. Sąd postanowił dopuścić dowód z rejestru gruntów z wyrysem z mapy ewidencyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, uzasadniającym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Sąd uwzględnił skargę z także powodów w niej niewyrażonych, mając na uwadze art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), który zobowiązuje Sąd do rozpoznania całości rozstrzyganej sprawy sądowoadministracyjnej, biorąc pod uwagę istniejące naruszenia prawa, nawet, gdy nie zostały one wskazane w skardze. W pierwszej kolejności wskazać trzeba, że w myśl przepisu art. 7 k.p.a., organ administracji podejmuje wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, zaś zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a., obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Przez rozpatrzenie całego materiału dowodowego należy rozumieć uwzględnienie wszystkich dowodów przeprowadzonych w postępowaniu, jak i uwzględnienie wszystkich okoliczności towarzyszących przeprowadzeniu poszczególnych dowodów, a mających znaczenie dla oceny ich mocy i wiarygodności. Ocena dowodów powinna być dokonana na podstawie całego zebranego materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Organ administracyjny jest więc zobowiązany na podstawie przytoczonych przepisów do podjęcia wszelkich niezbędnych czynności proceduralnych w celu zebrania pełnego materiału dowodowego, dopiero bowiem wówczas może ocenić, czy dana okoliczność została wyjaśniona i udowodniona. W rozpoznawanej sprawie organy administracji naruszyły wskazane reguły postępowania. Organy nie zebrały bowiem wyczerpująco całego materiału dowodowego, zgodnie z regułami wynikającymi z przepisów art. art. 7, 8, 77 § 1, 78 i 80 k.p.a. Przede wszystkim wymaga podkreślenia, że organ drugiej instancji nie odniósł się należycie do istotnej w sprawie okoliczności, jaką jest to, iż w dacie wydania zaskarżonej decyzji inwestorzy nie dysponowali tytułem prawnym do nieruchomości, na której usytuowany jest sporne utwardzenie terenu. Podnieść trzeba, że zgodnie z art. 52 prawa budowlanego, inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48 tej ustawy. Ustawodawca celowo wskazał w tym przepisie różne podmioty, zobowiązane do podjęcia tych czynności, aby właściwy organ nadzoru budowlanego w sposób stosunkowo elastyczny mógł dokonać wyboru adresata decyzji, w zależności od okoliczności konkretnej sprawy. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dominuje stanowisko, które skład orzekający w tej sprawie w pełni podziela, że inwestor nielegalnego obiektu może zostać określony jako adresat decyzji nakazującej rozbiórkę zasadniczo jedynie w sytuacji, gdy w dacie orzekania przez organy nadzoru budowlanego posiada prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane lub jest jej właścicielem. W konsekwencji więc jeśli inwestor po dokonaniu samowoli budowlanej utracił tytuł prawny umożliwiający wykonanie decyzji rozbiórkowej, to zgodnie z ustawową kolejnością określania podmiotów zobowiązanych do usuwania skutków samowoli budowlanych właściwe organy mają obowiązek obciążenia obowiązkiem wykonania nakazu rozbiórki aktualnego właściciela nieruchomości, na której posadowiony jest nielegalny obiekt budowlany lub jego część. Oznacza to, że kryterium wyboru adresata decyzji w sprawie rozbiórki spośród podmiotów wymienionych w art. 52 prawa budowlanego jest posiadanie tytułu prawnego umożliwiającego wykonanie decyzji. Tylko wyjątkowo można obciążyć nakazem rozbiórki na inwestora, który nie jest właścicielem nieruchomości. Możliwość taka pojawia się w sytuacji, gdy inwestor wybudował samowolnie obiekt budowlany bez zgody właściciela nieruchomości, a aktualny właściciel w sposób jednoznaczny wyraża zgodę na wykonanie obowiązku rozbiórki przez inwestora (zob. przykładowo jedynie wyroki NSA: z 18 października 2016 r., sygn. akt II OSK 123/15, z 14 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 704/15, z 6 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 714/16, z 7 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 990/17 i z 25 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2247/18). Organ odwoławczy, uznając za niezasadne zarzuty skarżącego co do wadliwego ustalenia jako adresata nakazu rozbiórki wyłącznie skarżących inwestorów, przywołał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zasadniczo tezy orzeczeń sądów administracyjnych, które w istocie nie sprzeciwiają się przyjęciu odmiennego poglądu, zaaprobowanego w cytowanych przez Sąd orzeczeniach. Oczywiste jest bowiem, na co Sąd wskazał wyżej, że nakaz rozbiórki samowolnie zrealizowanego obiektu powinien być w pierwszej kolejności skierowany do inwestora – sprawcy tej samowoli budowlanej. Zarazem jednak, co wynika także z przywołanych przez WINB orzeczeń, jeśli inwestor po dokonaniu samowoli budowlanej utracił tytuł prawny umożliwiający wykonanie decyzji rozbiórkowej, to zgodnie z ustawową kolejnością określania podmiotów zobowiązanych do usuwania skutków samowoli budowlanych, obowiązek rozbiórki należy skierować do aktualnego właściciela nieruchomości, na której posadowiony jest nielegalny obiekt budowlany lub jego część. Jedynie wyjątkowo możliwe jest nałożenie tego nakazu na inwestora, nieposiadającego takiego tytułu do nieruchomości, gdy – jak wskazano wyżej – inwestor wybudował samowolnie obiekt budowlany bez zgody właściciela nieruchomości, zaś aktualny właściciel jednoznacznie wyraził zgodę na przeprowadzenie prac rozbiórkowych przez inwestora (zob. także M. Sieradzka, Glosa do wyroku NSA z 8 sierpnia 2014 r., sygn. akt II OSK 1090/13, Lex/el. 2015 wraz z powołanym orzecznictwem i doktryną). W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji, naruszając powołany art. 52 prawa budowlanego, nakazały skarżącym jako inwestorom rozbiórki opisanego utwardzenia terenu, mimo że organy te nie zweryfikowały w żaden sposób, czy właściciel działek, na których ono się znajduje, wyraża zgodę na wykonanie przez skarżących tego nakazu, czy też oponuje przeciwko temu. Ma to o tyle istotne znaczenie, że jak podniesiono wyżej, zgoda taka musi być wyrażona w sposób jednoznaczny, a więc niebudzący wątpliwości co do swego zakresu. Ponadto, jak trafnie podniesiono w skardze, organ odwoławczy nie odniósł się należycie do zawartego w odwołaniu zarzutu skarżących dotyczącego wadliwego ustalenia właściciela działek gruntu, na których posadowione jest przedmiotowe utwardzenie terenu, a w konsekwencji nie ocenił prawidłowo zarzutu co do błędnego określenia kręgu stron postępowania administracyjnego. Skarżący podnosili bowiem wówczas, że B. B. utraciła prawo własności działek nr ewid. [...] i [...], zaś ich aktualnym właścicielem jest P. J.. WINB uznał ten zarzut za całkowicie bezzasadny, bez zweryfikowania jego prawidłowości, opierając się na treści znajdującego się w aktach administracyjnych wypisu z ewidencji gruntów z 24 lipca 2019 r., aktualnego w dacie wszczęcie postępowania administracyjnego. Tymczasem, w świetle przedstawionego przez skarżących na rozprawie wypisu z ewidencji gruntów z 22 czerwca 2020 r., który to dowód Sąd postanowił dopuścić w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a., właścicielem tych działek oraz działki nr ewid. [...] jest obecnie P. J.. Z powyższego wynika zatem, że organy orzekające w sprawie nie ustaliły prawidłowo, kto w dacie wydania decyzji obu instancji, był właścicielem opisanych działek nr ewid. [...], [...] i [...] w B. . Ponadto organy uchyliły się od wyjaśnienia, czy aktualny właściciel tych działek w sposób jednoznaczny wyraża zgodę na wykonanie obowiązku rozbiórki przez skarżących. Z tych względów, uznać należy, że organy obu instancji w wyniku błędnej wykładni art. 52 prawa budowlanego nie wyjaśniły w sposób wyczerpujący wszystkich okoliczności istotnych w sprawie, naruszając tym samym art. art. 7, 28, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a., zaś organ odwoławczy również art. 136 k.p.a. Wskazane wyżej uchybienia niewątpliwie miały istotny wpływ na wynik sprawy, co obligowało Sąd do uchylenia nie tylko zaskarżonej decyzji, lecz również utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) i art. 135 p.p.s.a. Z uwagi na charakter stwierdzonych uchybień, Sąd nie odnosił się do pozostałych zarzutów podniesionych w skardze, albowiem – w wyniku uchylenia decyzji organów obu instancji – sprawa niniejsza będzie podlegała ponownemu rozpoznaniu w swym całokształcie przez te organy. Obowiązkiem organów będzie zatem należyte przeanalizowanie wszystkich istotnych kwestii, w tym również wynikających z tychże zarzutów. Rozpoznając ponownie sprawę, zgodnie z art. 153 p.p.s.a., organy uwzględnią dokonaną przez Sąd wykładnię przepisów prawa oraz wskazania co do dalszego postępowania zawarte w uzasadnieniu wyroku. Obowiązkiem organów będzie wyczerpujące wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, co wymagać będzie ponownego przeprowadzenia postępowania dowodowego oraz dokonania wnikliwej oceny całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w celu zakończenia prowadzonego w sprawie postępowania administracyjnego w sposób prawem przewidziany. O kosztach postępowania Sąd nie rozstrzygał, albowiem skarżący, reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, przed zamknięciem rozprawy poprzedzającej wydanie wyroku nie złożyli – stosownie do art. 210 § 1 p.p.s.a. – wniosku o zasądzenie na ich rzecz od organu należnych kosztów. Z tych wszystkich względów Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku.