II SA/Lu 745/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak Sędziowie Sędzia WSA Robert Hałabis Asesor sądowy Maciej Gapski (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 października 2023 r. sprawy ze skargi P. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 21 czerwca 2023 r., znak: SKO.41/2859/PO/2023 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę.

Zaskarżonym postanowieniem z dnia 21 czerwca 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie (dalej jako: Kolegium lub organ) po rozpatrzeniu zażalenia P. K. (dalej jako: wnioskodawca, skarżący), utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy Konopnica z dnia 14 kwietnia 2023 r. odmawiające wydania skarżącemu zaświadczenia stwierdzającego ostateczność aktu własności ziemi nr GU.U 451/2723/72 z dnia 23 listopada 1972 r. dla działki nr [...], położonej w miejscowości Z., gm. K., stanowiącej własność Z. K. Zaskarżone postanowienie wydane zostało w następującym stanie sprawy. Wnioskiem z dnia 14 lutego 2023 r. skarżący zwrócił się do Wójta Gminy Konopnica (dalej jako: Wójt, organ I instancji) o wydanie zaświadczenia potwierdzającego prawomocność Aktu Własności Ziemi nr [...] z dnia 23 listopada 1972 r. (dalej też jako: AWZ, akt własności ziemi). Do wniosku dołączył przedmiotowy akt. Postanowieniem z dnia 14 kwietnia 2023 r. Wójt odmówił wydania skarżącemu zaświadczenia o żądanej treści. W uzasadnieniu podkreślono, że przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie pozwala na wydanie wnioskowanego zaświadczenia, gdyż organ nie dysponuje żadnymi dokumentami pozwalającymi na uznanie, że akt własności ziemi uzyskał walor ostateczności. W ramach postępowania wyjaśniającego organ I instancji występował do Starostwa Powiatowego, Sądu Rejonowego Wydziału Ksiąg Wieczystych, Archiwum Lubelskiego Urzędu Wojewódzkiego w Lublinie. Podjęte czynności nie pozwoliły na pozytywne rozpatrzenie wniosku P. K.. W zażaleniu na powyższe postanowienie wnioskodawca podniósł, że nie zgadza się z odmową wydania zaświadczenia stwierdzającego ostateczność aktu własności ziemi. Skarżący stwierdził, że nie może odpowiadać za błędną organizację i poprawność pracy organów i instytucji państwowych, skutkującą brakiem w zasobach dowodów doręczenia aktu własności ziemi. Zdaniem wnioskodawcy, jeżeli z dostępnych danych nie wynika, aby ktokolwiek przeprowadzał drogę odwoławczą w stosunku do aktu własności ziemi, to potwierdza to fakt jego ostateczności. W zażaleniu podkreślono również, że organ nie przeprowadził wystarczającego postępowania dowodowego. Kolegium po rozpatrzeniu zażalenia uznało, iż stanowisko organu I instancji jest prawidłowe. Organ odwoławczy wyjaśnił, że postępowanie w przedmiocie wydania zaświadczenia ma charakter postępowania uproszczonego. Kolegium podzieliło stanowisko Wójta, że w światłe zgromadzonego w postępowaniu wyjaśniającym materiału dowodowego i uzyskanych informacji, nie jest możliwe jednoznaczne stwierdzenie czy przedmiotowy akt własności ziemi stał się ostateczny, a jeżeli tak to w jakiej dacie to nastąpiło. Organ odwoławczy przypomniał, że wydanie zaświadczenia na podstawie art. 217 § 2 pkt 2 i 218 § 2 k.p.a. może nastąpić jeżeli potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego można dokonać na podstawie danych znajdujących się w posiadaniu organu z uwagi na istotę jego działalności. W niniejszej sprawie nie było to możliwe. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie P. K. wniósł o uchylenie postanowienia Kolegium, jak również o uchylenie postanowienia organu I instancji, ponadto zażądał zasądzenia kosztów postępowania. W obszernym uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił dokładnie stan sprawy podkreślając, że organy obu instancji naruszyły przepisy postępowania administracyjnego odnoszące się do wydawania zaświadczeń – art. 217-219 k.p.a., a także nie wzięły pod uwagę regulacji wynikających z ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych. Skarżący podkreślił równocześnie, że nie ma wykształcenia prawniczego. W treści uzasadnienia podniósł, że organy powinny wydać zaświadczenia na jego żądanie, gdyż wszystkie okoliczności sprawy wskazują, że akt własności ziemi nie był objęty odwołaniem i uzyskał przymiot ostateczności. Skarżący podniósł równocześnie, że AWZ został błędnie doręczony jego matce, a prawidłowe jego doręczenie nastąpiło dopiero w dniu 14 lutego 2023 r. W skardze zarzucono także, że organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutów sformułowanych w zażaleniu. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Stosownie do art. 119 pkt 3 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.). sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Ponadto wniosek o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym złożył organ w odpowiedzi na skargę, a skarżący nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa. Problematykę wydawania zaświadczeń przez organy administracji publicznej regulują przepisy działu VII k.p.a., zawarte w art. 217 – 220. W myśl powołanych przepisów postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia kończy się wydaniem zaświadczenia bądź postanowieniem o odmowie wydania zaświadczenia. Organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie, jeżeli osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (art. 217 § 1 i § 2 pkt 2 k.p.a.). W takim przypadku, jak wynika z art. 218 § 1 i § 2 k.p.a. organ administracji obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu, przy czym przed wydaniem zaświadczenia organ może przeprowadzić – w koniecznym zakresie – postępowanie wyjaśniające. Odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie (art. 219 k.p.a.). Postępowanie wyjaśniające, o którym mowa w art. 218 § 2 k.p.a. prowadzone w celu stwierdzenia zasadności wydania zaświadczenia, ze swej istoty ma jedynie pomocniczą rolę przy ustaleniu treści zaświadczenia, albowiem główną rolę w tym zakresie przypisać należy danym z ewidencji, rejestru, zbioru dokumentów lub zbioru danych utrwalanych innymi technikami. Co do zasady zatem jak wskazuje się w doktrynie i orzecznictwie przedmiot postępowania o wydanie zaświadczenia jest wąski i ma specyficzny charakter. Nie obejmuje on kompetencji do orzekania przez organ w danej sprawie administracyjnej, tj. ustalania praw lub obowiązków administracyjnoprawnych, lecz sprowadza się wyłącznie do poświadczenia faktów lub stanów prawnych. Zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie aktem woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego. Zaświadczenie nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Zaświadczeniem organ potwierdza jedynie istnienie określonego stanu na podstawie posiadanych już danych, a postępowanie wyjaśniające ogranicza się jedynie do takich czynności, które pozwolą na urzędowe rozpoznanie wniosku (por. np. wyrok w sprawie sygn. akt: II OSK 2527/17, Lex nr 2494340 i Jaśkowska Małgorzata, komentarz do art. 218 w: Jaśkowska Małgorzata, Wilbrandt-Gotowicz Martyna, Wróbel Andrzej, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2022). Zatem zawężone do koniecznego zakresu ramy postępowania wyjaśniającego nie czynią zasadnym przeprowadzenie pełnego postępowania dowodowego, a wręcz w świetle takiego sformułowania art. 218 § 2 k.p.a jest ono w pełnym zakresie niedozwolone. Formułowane przez skarżącego zarzuty odnoszące się do reguł prowadzenia postępowania wyjaśniającego są więc bezpodstawne. Trafnie zatem wskazało Kolegium, że postępowanie w powyższym przedmiocie ma charakter postępowania uproszczonego, w którym – odmiennie aniżeli w ogólnym postępowaniu administracyjnym – przyjęta została przez ustawodawcę ramowa regulacja prawna, charakteryzująca się ograniczonym formalizmem czynności procesowych. Należy przy tym podkreślić, że jak wynika z akt, uwzględniając specyfikę materii, w jakiej skarżący ubiegał się o wydanie zaświadczenia, a mianowicie fakt, że akt własności ziemi z dnia 23 listopada 1972 r. był wydany ponad pięćdziesiąt lat temu, i że od jego wydania do dnia zawnioskowania o wydanie zaświadczenia zmieniały się organy, w których dyspozycji znajdowały się akta administracyjne dotyczące uwłaszczenia, organy w niniejszej sprawie wykazały się większym zaangażowaniem w zakresie wyjaśnienia posiadania w swoich zasobach stosownych dokumentów niż wymagają tego przepisy. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego przewidzianego przez art. 218 § 2 k.p.a. organ I instancji, a następnie organ odwoławczy stanęły na stanowisku, że nie mogą wydać zaświadczenia o żądanej treści, z uwagi na brak w ich posiadaniu dokumentów uzasadniających wydanie takiego zaświadczenia. Zdaniem Sądu, w realiach niniejszej sprawy, stanowisko organów uznać należy za prawidłowe. Jak wynika z akt Wójt wystąpił do Starosty Lubelskiego o udzielnie stosownych informacji o akcie własności ziemi. W odpowiedzi Starostwo Powiatowe (pismo z dnia 27 lutego 2023 r.) przekazał akta uwłaszczeniowe – 1 egzemplarz aktu własności ziemi oraz protokół stwierdzenia stanu posiadania z dnia 29 września 1972 r. Żaden z przekazanych Wójtowi dokumentów nie potwierdza faktu oraz daty ostateczności AWZ z dnia 23 listopada 1972 r. Wójt wystąpił ponadto do Wojewody Lubelskiego, który poinformował w piśmie z dnia 8 marca 2023 r., że nie dysponuje odwołaniem od wskazanego powyżej aktu własności ziemi. W wyniku korespondencji z Wydziałem Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego (k. 13 akt adm.) również nie uzyskano dokumentów potwierdzających ostateczność AWZ. Prawidłowo prowadzone postępowanie wyjaśniające nie pozwoliło sprostać żądaniu skarżącego. Podzielić należy stanowisko organu, że brak jest dokumentów potwierdzających walor ostateczności przedmiotowego aktu własności ziemi oraz daty w jakiej miałoby to nastąpić, co nie pozwala na wydanie żądanego zaświadczenia. Ponadto wbrew zarzutom skarżącego przepisy k.p.a. uniemożliwiają wydanie zaświadczenia na podstawie domniemania, poszlak lub zeznań świadków. Sam fakt, że brak jest dokumentów odnoszących się do postępowania odwoławczego dotyczącego przedmiotowego AWZ nie pozwala na uznanie, że stał się ostateczny. W związku z brakiem dokumentów poświadczających doręczenie AWZ nie można, wbrew twierdzeniem skarżącego, przyjąć, że został on doręczony dopiero na wniosek skarżącego w lutym 2023 r. Z aktu własności ziemi znajdującego się w aktach wynika jedynie, że został on wysłany 8 stycznia 1973 r. Brak jest jednak dowodów wskazujących kiedy został on doręczony i czy złożono w sprawie odwołanie, dlatego też nie można potwierdzić daty jego ostateczności. Jeszcze raz przypomnieć należy, że zaświadczenie stanowi akt wiedzy, a nie woli. W konsekwencji, jeżeli organ nie posiada w prowadzonych rejestrach danych, które mogłyby stanowić podstawę wydania zaświadczenia stosownie do żądania wnioskodawcy, oczywistym jest, że nie może wydać zaświadczenia o żądanej treści. Nie jest bowiem w stanie potwierdzić faktów lub stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Dla braku możliwości potwierdzenia faktów lub stanu prawnego, wbrew zarzutom skargi, nie mają przy tym znaczenia przyczyny, dla których organ nie znajduje się w posiadaniu określonych danych. Brak ten nie obliguje organu do prowadzenia postępowania wyjaśniającego zmierzającego do ustalenia faktów czy stanu prawnego, gdyż jak wskazano, postępowanie wyjaśniające w sprawie wydania zaświadczenia nie zmierza do rozpatrzenia sprawy administracyjnej, ale co najwyżej do odnalezienia danych w celu potwierdzenia istniejącego obecnie lub w przeszłości stanu. Organ może wydać zaświadczenie wyłącznie na podstawie posiadanych danych bez potrzeby ich kreowania. Zaświadczenie wydaje się jedynie wtedy, gdy fakt powstania skutków prawnych jest oczywisty i organ nie musi o niczym rozstrzygać (por. wyroki w sprawach sygn. akt: II OSK 903/18 , II OSK 3157/18, II SA/Ol 503/19, II SA/Lu 463/17, dostępna na: orzeczenia.nsa.gov.pl.). Mając zatem na względzie specyfikę postępowania zaświadczeniowego i to, że zaświadczenie z istoty swej może dotyczyć niebudzących wątpliwości danych znajdujących się w ewidencjach organu, rejestrach czy innego rodzaju zbiorach, to biorąc pod uwagę wynik przeprowadzonego przez organy postępowania wyjaśniającego, zdaniem sądu, organy w niniejszej sprawie prawidłowo uznały, że nie mogą poświadczyć, że akt własności ziemi jest decyzją ostateczną. W okolicznościach niniejsze sprawy nie jest bowiem możliwe jednoznaczne stwierdzenie, czy przedmiotowy akt własności ziemi nr [...] z dnia 23 listopada 1972 r. stał się ostateczny, a jeżeli tak, to w jakiej dacie to nastąpiło. Wskazanie w skardze, że decyzja stała się ostateczna w związku z brakiem dowodów jej zaskarżenia stanowi jedynie domniemanie, które nie znajduje potwierdzenia w dokumentach będących w posiadaniu Wójta Gminy. W ocenie sądu organy administracji obu instancji, wbrew zarzutom skargi, prawidłowo zastosowały art. 217 i art. 218 k.p.a. Sąd nie dopatrzył się naruszenia art. 7, 8, 9 art. 11, art. 77 § 1, art. 107 § 1 i 3 k.p.a., ani też naruszenia zasady praworządności i zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa art. 6 k.p.a. Wszystkie istotne okoliczności zostały w sprawie wyjaśnione i prawidłowo rozważone, w granicach możliwości działania organu, co znalazło wyraz w uzasadnieniach wydanych przez organy rozstrzygnięć. Mając na względzie istotę i cel postępowania zaświadczeniowego, w którym organ nie ustala praw lub obowiązków administracyjnoprawnych podmiotów prawa, lecz wyłącznie poświadcza fakty lub stany prawne w oparciu o posiadane i niebudzące wątpliwości dane, rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy jest prawidłowe. Mając na względzie powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a., należało skargę oddalić.