II SA/Lu 730/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor sądowy Maciej Gapski (sprawozdawca) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 sierpnia 2023 r. sprawy ze sprzeciwu A. A. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 5 lipca 2023 r., znak: SKO.41/3999/SD/2023 w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na usunięcie drzew i krzewów oddala sprzeciw.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie (dalej jako: Kolegium lub organ) decyzją z dnia 5 lipca 2023 r. znak: SKO.41/3999/SD/2023 po rozpatrzeniu odwołania A. A. (dalej jako: skarżąca) od decyzji Burmistrza Miasta Łęczna z dnia 5 czerwca 2023 r. nr [...] w sprawie odmowy wydania zezwolenia na usunięcie 49 sztuk drzew gatunku topola, dąb, olcha oraz 400 m2 krzewów gatunku tarnika i 350 m2 krzewów z gatunku bez czarny z nieruchomości oznaczonej jako działka o nr ewid. [...] w miejscowości S. W., gmina Ł. na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2023 r., poz. 775, dalej jako: k.p.a.), uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium podniesiono, że organ I instancji nie zebrał wystarczającego materiału dowodowego i nie ustalił w sposób prawidłowy stanu faktycznego sprawy. Organ odwoławczy wskazał, że nie ustalono jednoznacznie, czy nieruchomość, z której planowane jest usunięcie drzew i krzewów stanowi grunt rolny, czy też nieruchomość stanowi grunt zadrzewiony i zakrzewiony na użytkach rolnych. Kolegium podkreśliło również, że z uzasadnienia wydanej decyzji nie wynika jakie okoliczności zostały wzięte pod uwagę przy wydawaniu decyzji o odmowie wydania zezwolenia na wycinkę drzew i krzewów. W uzasadnieniu podkreślono ponadto, że organ nie zebrał materiału dowodowego, który pozwoliłby na prawidłową ocenę wniosku skarżącej, a to obowiązkiem organu jest prowadzenie postępowania dowodowego i uwzględnianie całokształtu okoliczności faktycznych przy rozstrzyganiu sprawy. Kolegium wskazało również na istotne błędy organu I instancji w zakresie uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Naruszenie przepisów postępowania w tym w szczególności art. 6, 7, 9, 11, 77 § 1, 107 § 3 k.p.a. stało się podstawą do wydania decyzji kastatoryjnej. Od powyższej decyzji sprzeciw wniosła A. A. reprezentowana przez R. K.. W sprzeciwie podniesiono naruszenie przez Kolegium art. 138 § 2 k.p.a. poprzez zastosowanie tego przepisu pomimo braku ku temu przesłanek. Zdaniem skarżącej organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji pomimo braku konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. W sprzeciwie powołano się na art. 87f ust. 1 pkt 3d ustawy o ochronie przyrody (Dz. U. z 2022 r. poz. 916 ze zm., dalej jako u.o.p.) zgodnie z którym nie wymaga uzyskania zezwolenia usuwanie drzew i krzewów w przypadku przywracania gruntów nieużytkowanych do rolniczego użytkowania. Zdaniem skarżącej nie ma wątpliwości, że grunt, którego dotyczy wniosek o wydanie zezwolenia na wycinkę drzew i krzewów stanowi grunt zadrzewiony i zakrzewiony na użytku rolnym oznaczonym w ewidencji gruntów i budynków symbolem Lzr. Dodatkowo wobec braku wątpliwości w zakresie stanu gruntu i jego przeznaczenia nie było konieczne, zdaniem skarżącej, opracowywania analizy zachowania i ochrony drzewostanu. Skarżąca podkreśliła, że uchylenie decyzji było jedynie pretekstem do uniknięcia przez organ wydania decyzji merytorycznej w sprawie i dlatego też było zbędne. W zakończeniu wskazano, że przedmiotowa sprawa powinna być umorzona przez organ odwoławczy na podstawie art. 83f ust. 1 pkt 3b u.o.p. Skarżąca zażądała uchylenia decyzji Kolegium. W odpowiedzi na sprzeciw, Kolegium wniosło o jego oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, że instytucja sprzeciwu od decyzji administracyjnej, o której stanowi art. 138 § 2 k.p.a., została wprowadzona do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi na mocy ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935) i obowiązuje od dnia 1 czerwca 2017 r. Uregulowania dotyczące sprzeciwu zawarte zostały w dziale III, rozdziale 3a p.p.s.a. (art. 64a-64e p.p.s.a.). Według art. 64a p.p.s.a., sprzeciw przysługuje od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., to jest od decyzji organu odwoławczego uchylającej w całości decyzję organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Zgodnie z art. 64b § 1 p.p.s.a., do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Szczególną cechą odróżniającą sprzeciw od skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest ograniczony zakres kontroli sądu dotyczący decyzji objętej sprzeciwem. Analiza przepisów działu III i rozdziału 3a p.p.s.a. wskazuje, że wprowadzenie instytucji sprzeciwu do procedury sądowoadministracyjnej miało na celu uproszczenie postępowania przed sądami administracyjnymi i przyspieszenie kontroli sądowoadministracyjnej decyzji, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (tzw. decyzji kasacyjnych). Zgodnie z niebudzącym wątpliwości brzmieniem art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej, o której stanowi art. 138 § 2 k.p.a. (por. m. in. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2022 r., sygn. akt I OSK 2345/21, wyrok NSA z dnia 27 lipca 2021 r., sygn. akt I OSK 959/21, CBOSA). Oznacza to, że sąd ocenia jedynie, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Taką wykładnię przepisu wspiera również art. 151a § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Decyzja kasacyjna wydana w tym trybie jest rozstrzygnięciem procesowym, nie kształtuje stosunku materialnoprawnego i stanowi przeszkodę do jego kształtowania, gdyż następstwem wydania decyzji kasacyjnej jest powrót sprawy na drogę postępowania przed organem I instancji. Stwierdzenie braku istotnych ustaleń faktycznych uniemożliwia jakikolwiek akt subsumpcji do konkretnego przepisu prawa materialnego określającego prawa i obowiązki stron postępowania (por. wyrok NSA z dnia 14 listopada 2019 r., sygn. I OSK 707/18 i cytowane tam orzecznictwo, CBOSA). W konsekwencji powyższych rozważań należy stwierdzić, że sąd dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie jest władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia. Jedynie skarga otwiera postępowanie sądowoadministracyjne prowadzące do kontroli legalności decyzji administracyjnej pod kątem prawidłowej wykładni i zastosowania przez organ zarówno prawa materialnego, jak i norm o charakterze proceduralnym. Wymaga zatem podkreślenia, że art. 64e p.p.s.a. w istotnym zakresie zawęża zakres kontroli sądowoadministracyjnej jedynie do badania przesłanek warunkujących wydanie decyzji zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. (por. wyrok z dnia 19 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 509/19, CBOSA). Skoro Sąd bada wyłącznie, czy zaszły podstawy do wydania decyzji kasacyjnej, to może ona zostać uchylona tylko wówczas, gdy nie istniały podstawy do wydania decyzji w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Sprzeciw jest środkiem zaskarżenia skierowanym ściśle przeciwko uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Rozpoznając sprzeciw według powyższych kryteriów Sąd doszedł do wniosku, że nie jest uzasadniony, gdyż zaskarżona decyzja jest prawidłowo w świetle art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Sąd zgadza się ze stanowiskiem Kolegium, że organ I instancji nie dokonał rzetelnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego, które umożliwiłyby prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego w szczególności art. 83 ust. 1 albo art. 83f ust. 1 pkt 3b u.o.p. Odmawiając wydania zezwolenia na usunięcie drzew i krzewów z nieruchomości o nr ewid. [...] w S. W., gmina Ł. organ nie dokonał wystarczających ustaleń w zakresie odnoszącym się do wniosku strony, a w uzasadnieniu decyzji nie przedstawił jednoznacznych konkluzji pozwalających na uznane, że wydana decyzja jest prawidłowa. Wbrew twierdzeniom zawartym w sprzeciwie w sprawie nie dokonano również ustaleń pozwalających na zastosowanie art. 83f ust. 1 pkt 3b u.o.p. Z materiału dowodowego oraz rozważań organu nie można w żadnym stopniu wywnioskować, czy zasadne jest wydanie decyzji odmownej, czy też możliwe jest, co sugeruje skarżąca, umorzenie postępowania. Rację ma w tym zakresie Kolegium, że organ mając wątpliwości, co do prawidłowości i kompletności wniosku złożonego przez A. A. w świetle art. 83b u.o.p. powinien wezwać stronę do jego uzupełnienia. Przy czym wbrew twierdzeniom organu odwoławczego, to nie tylko na organie prowadzącym postępowania w sprawie zezwolenia na usunięcie drzew i krzewów, ale również na wnioskodawcy ciąży obowiązek wykazania przyczyn wskazujących na zasadność zastosowania zezwolenia na wycięcie drzew (wyrok WSA w Krakowie z 24.10.2017 r., II SA/Kr 914/17, LEX nr 2408201). Dlatego też organ może, a nawet powinien w razie wątpliwości, co do ustalenia lub oceny stanu faktycznego sprawy, zwracać się do stron postępowania z żądaniem stosownych wyjaśnień. Konsekwencją braku współdziałania wnioskodawcy z organem może być bowiem wydanie decyzji odmownej. Sąd podkreśla, że chociaż podstawowym obowiązkiem podmiotu, który chce usunąć drzewa lub krzewy z nieruchomości jest uzyskanie zezwolenia wydawanego przez właściwy organ, to jednak w określonych przypadkach w tym w uregulowanym w art. 83f ust. 1 pkt 3b u.o.p. zezwolenie takie nie jest wymagane - w przypadku drzew lub krzewów usuwanych w celu przywrócenia gruntów nieużytkowanych do użytkowania rolniczego. Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i wyjaśnień zawartych w uzasadnieniu organu I instancji nie wynika jednoznacznie, czy teren, z którego skarżąca chce usunąć drzewa i krzewy był terenem rolnym, który w wyniku nieużytkowania przez dłuższy czas zarósł drzewami i krzewami, dlatego konieczne jest usunięcie roślinności w celu odzyskania (przywrócenia) przez niego użyteczności rolniczej. W takim przypadku nie jest konieczne uzyskanie zezwolenia na usunięcie drzew i krzewów. Czy też teren, z którego wnioskodawczyni chce usunąć drzewa i krzewy był od dłuższego czasu zadrzewiony i zakrzewiony i nigdy nie spełniał funkcji typowych dla użytków rolnych. Dane z ewidencji gruntów i budynków sugerują raczej, że przedmiotowy teren był zadrzewiony i zakrzewiony, a pomimo znajdowania się przedmiotowej roślinności na użytkach rolnych nie spełniał funkcji pastwiska, gruntu ornego, ani łąki. Oznaczenie w ewidencji symbolem Lzr świadczy o takim właśnie stanie faktycznym. Okoliczność ta jednak, tak jak wskazywał organ odwoławczy, nie została w sposób jednoznaczny ustalona. Strona nie przedstawiła ponadto szczegółowego, pokrywającego się ze stanem na działce, planu określającego usytuowanie drzew i krzewów w odniesieniu do granic nieruchomości, o którym mowa w art. 83b ust. 1 pkt 8 u.o.p. Przy czym plan takie jest konieczny dopiero przy uznaniu, że w sprawie zachodzi konieczność wydania decyzji w przedmiocie zezwolenia na usunięcie drzew i krzewów. Istotne jest ponadto, że z treści uzasadnienia decyzji trudno wywnioskować jakie przesłanki wziął pod uwagę organ I instancji wydając decyzję. Orzeczenie powinno być uzasadnione w taki sposób, aby jednoznacznie wskazywało, dlaczego organ zastosował takie, a nie inne rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu Burmistrza Miasta Ł. zabrakło jasnej i czytelnej konkluzji, co wobec braków postępowania dowodowego nie pozwala na pozytywną ocenę tego aktu administracyjnego. Zdaniem tut. Sądu w związku z naruszeniem przez organ I instancji przepisów postępowania odnoszących się do postępowania dowodowego – art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. – oraz uzasadnienia decyzji – art. 107 § 3 k.p.a. – Kolegium prawidłowo zastosowało art. 138 § 2 k.p.a. Konkludując powyższe rozważania, należy jeszcze raz podkreślić, że zakres badania sprawy przez sąd w trybie rozpoznawania sprzeciwu od decyzji kasacyjnej jest ograniczony. Rolą Sądu nie było kompleksowe rozważanie wszystkich kwestii prowadzenia postępowania związanych z wydaniem zezwolenia na usunięcie drzew i krzewów, a jedynie ocena, czy argumenty podane przez organ odwoławczy uzasadniały wydanie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Skoro z przedstawionych wyżej rozważań wynika powyższa konkluzja, należało oddalić sprzeciw. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.