II SA/Lu 665/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Ibrom, Sędziowie Sędzia NSA Leszek Leszczyński, Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Protokolant Stażysta Magdalena Kuca, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję, która nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku oraz uchyla decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...]; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz J. W. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 6 sierpnia 2008 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania J. W. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 5 czerwca 2008 r., znak: [...], nakazującej J. W. rozbiórkę ogrodzenia działki nr ewid. [...], położonej w W. C. [...], wybudowanego od strony drogi gminnej – utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że przeprowadzone w sprawie postępowanie wyjaśniające wykazało wykonanie bez wymaganego zgłoszenia, ogrodzenia działki nr ewid. [...] położonej w miejscowości W. C. [...]. Ogrodzenie to od strony drogi gminnej ma długość 41,40 m i wysokość 2,30 m, a wykonane zostało na fundamencie żwirobetonowym, z "rabatką" z cegły klinkierowej o szerokości 0, 30 m i wysokości 0,40 m. Ogrodzenie to zostało wykonane w latach 2004-2005 przez J. W., który złożył oświadczenie do protokołu oględzin w dniu 1 sierpnia 2007 r., iż ogrodzenie to wybudowano w miejscu starego ogrodzenia, rozebranego ze względu na zły stan techniczny. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 10 stycznia 2008 r., znak: [...], wydanym na podstawie art. 49b ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, nałożył na J. W. obowiązek przedłożenia w zakreślonym terminie określonych dokumentów, a następnie postanowieniem z dnia 22 lutego 2008 r., wydanym na podstawie art. 49b ust. 2 ustawy Prawo budowlane, nałożył na niego obowiązek uiszczenia opłaty legalizacyjnej w wysokości 2 500 zł. W wyniku rozpatrzenia zażalenia K. P., T. W., K. W. i J. W., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 3 kwietnia 2008 r. znak: [...] uchylił postanowienie z dnia 22 lutego 2008 r., poddając w wątpliwość należyte wywiązanie się przez inwestora z obowiązku przedstawienia dokumentów określonych w postanowieniu z dnia 10 stycznia 2008 r. Organ I instancji prowadząc ponownie postępowanie, pismem z dnia 15 kwietnia 2008 r. znak: [...] wezwał inwestora do uzupełnienia brakujących dokumentów, tj. zaświadczenia Wójta Gminy o zgodności budowy przedmiotowego ogrodzenia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Oceniając, że złożone przez inwestora dokumenty nie spełniają ustawowych wymogów PINB decyzją z dnia 5 czerwca 2008 r. nakazał rozbiórkę ogrodzenia działki nr ewid. [...] w W. C. od strony drogi gminnej. W ocenie organu odwoławczego decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa, a zarzuty odwołania nie są uzasadnione. Przepis art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane stanowi, że roboty budowlane można rozpocząć na postawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem art. 29 -31. W świetle art. 30 ust. 1 pkt 3 tejże ustawy budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych, wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. J. W. rozebrał stare ogrodzenie i w jego miejsce wykonał nowe, przez co w sprawie mamy do czynienia z odbudową. Wysokość ogrodzenia (powyżej 2,20 m) i jego usytuowanie od strony drogi gminnej stwarzały prawną konieczność dokonania zgłoszenia właściwemu organowi. Z zawartego w aktach sprawy pisma Urzędu Gminy z dnia 21 maja 2007 r. nr [...] wynika, iż urząd nie jest w posiadaniu dokumentu stwierdzającego zgłoszenie przez J. W. remontu ogrodzenia w okresie od 23 września 2003 r. do 31 grudnia 2003 r. Legalizacja samowolnej budowy ogrodzenia przez odwołującego się była niemożliwa ze względu na nienależyte wywiązanie się przez niego z obowiązków nałożonych postanowieniem z dnia 10 stycznia 2008 r. Dostarczone zaświadczenie z dnia 5 maja 2008 r. , wydane z upoważnienia Wójta Gminy nie określa wprost, czy przedmiotowa inwestycja jest zgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z podaniem konkretnej uchwały Rady Gminy zatwierdzającej ten plan oraz publikatora, w którym została ona ogłoszona. Złożone przez odwołującego się pod rygorem odpowiedzialności karnej, oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane, było niewystarczające dla zalegalizowania samowoli budowlanej w postaci ogrodzenia, w sytuacji, gdy inni współwłaściciele działki nr ewid. [...] nie wyrazili na to zgody. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniósł J. W. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Zarzucił, że zaskarżona decyzja narusza przepis art. 49b ustawy Prawo budowlane, albowiem w sprawie nie zaistniały okoliczności do jego zastosowania. Podniósł, że organy orzekające naruszyły także przepisy art. 7, art. 77 i art. 136 k.p.a., przez błędne przyjęcie, iż nie dostarczył on zaświadczenia o zgodności inwestycji z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jeżeli organy administracji powzięły wątpliwości, co do zgodności złożonych dokumentów z okolicznościami faktycznymi i wymogami prawa, to powinny uzupełnić materiał dowodowy w niezbędnym zakresie, bądź też organ odwoławczy winien zastosować przepis art. 138 § 2 k.p.a. Na rozprawie pełnomocnik skarżącego zarzucił także, iż organ odwoławczy w żaden sposób nie ocenił i nie odniósł się do złożonego w dniu 8 maja 2007 r. odpisu zgłoszenia zamiaru budowy ogrodzenia, dokonanego w Urzędzie Gminy w 2003 roku. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważyli co następuje: Sąd administracyjny sprawuje kontrolę w zakresie zgodności zaskarżonej decyzji z obowiązującym prawem, do czego jest uprawniony w świetle art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Skarga jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa. Przede wszystkim należy podkreślić, że organy administracji orzekające w sprawie nie wyjaśniły należycie wszystkich okoliczności istotnych dla jej rozstrzygnięcia, przez co naruszone zostały przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Bezspornym w rozpatrywanej sprawie jest, że skarżący J. W. w roku 2004 rozebrał istniejące ogrodzenie działki o nr ewid. [...] położonej w W. C. [...] i w jego miejsce wykonał nowe ogrodzenie z cegły klinkierowej i przęseł stalowych. Przepis art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) wprowadza zasadę, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. W świetle art. 3 pkt 9 powołanej ustawy ogrodzenie jest urządzeniem budowlanym, a przez to jest ono obiektem budowlanym w rozumieniu art. 3 ust. 1 ustawy. Rozbiórka obiektu budowlanego i wybudowanie od nowa należy uznać za odbudowę obiektu, co mieści się w pojęciu budowy zdefiniowanym przez przepis art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego. Omawiana ustawa w art. 29 enumeratywnie wymienia wyjątki od zasady wyrażonej w art. 28 ust. 1 wyliczając rodzaje obiektów budowlanych, urządzeń i instalacji wyłączonych z obowiązku uzyskania pozwoleń na budowę. Na podstawie ust. 1 pkt 23 tego artykułu obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę nie podlega budowa ogrodzeń. Przepis art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy ustanawia obowiązek zgłoszenia właściwemu organowi budowy ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m. Część wykonanego przez skarżącego ogrodzenia działki nr ewid. 217 położona jest od strony drogi gminnej, a zatem budowa tej części ogrodzenia objęta była obowiązkiem dokonania uprzedniego, pisemnego zgłoszenia właściwemu organowi. W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji wyrażone w decyzji z dnia 5 czerwca 2008 r., iż skarżący J. W. nie dopełnił obowiązku zgłoszenia zamiaru budowy przedmiotowego ogrodzenia, przez co wykonane ono zostało jako samowola budowlana. Organy wdrożyły procedurę legalizacyjną przewidzianą w art. 49b ust. 2 ustawy Prawo budowlane, a uznając, iż inwestor nie wywiązał się należycie z nałożonych na niego obowiązków nakazały rozbiórkę przedmiotowego ogrodzenia na podstawie art. 49b ust. 1 w zw. z ust. 3 ustawy. W ocenie Sądu, przyjęcie w zaskarżonej decyzji, iż przedmiotowe ogrodzenie wykonane zostało w warunkach samowoli budowlanej bez wypełnienia przez inwestora ustawowego obowiązku zgłoszenia zamiaru budowy, było co najmniej przedwczesne. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, skarżący w toku postępowania administracyjnego złożył organowi pierwszej instancji opatrzone pieczęcią Urzędu Gminy kserokopię pisma datowanego na 23 września 2003 r., w którym informuje, że od dnia 25 października 2003 r. przystąpi do rozbiórki starego ogrodzenia swojej posesji w W. C. nr [...], ze względu na zły stan techniczny tego ogrodzenia, a nowe wykona zachowując dotychczasowy przebieg ogrodzenia (k. 45 akt administracyjnych). Odpis tego samego pisma, opatrzonego pieczęcią Urzędu Gminy, skarżący złożył ponownie w dniu 8 maja 2007 r. (k. 7 i 8 akt adm.) podnosząc, iż odnalazł go w rzeczach zmarłego w dniu 5 lipca 2005 r. brata L. W. Skarżący wyjaśnił, że mieszkając na stałe w W., a tylko czasowo przebywając w W. C. prosił brata, by złożył pismo zgłaszające wymianę ogrodzenia w Urzędzie Gminy. Pismo to sporządził własnoręcznie. Wydając zaskarżoną decyzję organ odwoławczy nie odniósł się w żaden sposób do podnoszonej przez skarżącego okoliczności dokonania zgłoszenia. Jakkolwiek przepis art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane reguluje wymogi, jakim powinno odpowiadać zgłoszenie, to należy mieć na względzie, że zgłoszenie właściwemu organowi administracji publicznej budowy lub robót budowlanych jest formą podania wszczynającego postępowanie administracyjne. W postępowaniu tym właściwy organ powinien ustalić, czy zamierzona inwestycja odpowiada wymaganiom prawa i może być realizowana, czy też organ nie powinien dopuścić do jej realizacji poprzez wniesienie sprzeciwu. Zgłoszenie nie czyniące zadość wymaganiom prawa powinno być uzupełnione stosownie do wezwania właściwego organu. W rozpatrywanej sprawie organy orzekające powinny zatem w pierwszej kolejności ustalić w sposób nie budzący wątpliwości, czy istotnie przedmiotowe ogrodzenie wykonane zostało bez wymaganego prawem zgłoszenia. Stanowisko swe w tym zakresie organy powinny uzasadnić w sposób odpowiadający wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Dopiero niewątpliwe ustalenie, iż inwestor nie dopełnił obowiązku zgłoszenia, pozwoli organowi na zastosowanie w sprawie procedury legalizacji zaistniałej samowoli budowlanej na podstawie przepisu art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego. Nie poczynienie ustaleń dowodowych w tym zakresie stanowi naruszenie prawa skutkujące koniecznością uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji, jak i utrzymanej przez tę decyzję mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 5 czerwca 2008 r. Brak wyjaśnienia kwestii zaistnienia samowoli budowlanej czyni zbędnym analizowanie zarzutów dotyczących błędnej oceny nie wywiązania się przez skarżącego z nałożonych przez organ administracji obowiązków w postępowaniu legalizacyjnym. Mając powyższe na wglądzie Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 tejże ustawy.