II SA/Lu 639/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza, Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz Protokolant Starszy sekretarz sądowy Agnieszka Wojtas po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi W. B. i E. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie podziału nieruchomości oddala skargę.

Decyzją z [...] r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.) i art. 95 pkt 7 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm., dalej: u.g.n.), po rozpatrzeniu odwołania E. i W. B., Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy J. z dnia [...] r., znak [...], odmawiającą zatwierdzenia podziału nieruchomości położonej w miejscowości P., gmina J., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha na działki: nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha. We wniosku o podział działki nr [...] jej właściciele - E. i W. B. wskazali, że jego celem jest wydzielenie działki budowlanej niezbędnej do korzystania z budynku mieszkalnego. W ocenie organu pierwszej instancji podział tej nieruchomości w trybie art. 95 pkt 7 u.g.n. nie może nastąpić, bowiem doszłoby do wydzielenie działki, na której posadowiony jest budynek niemieszkalny. Zdaniem organu, podział powinien być zgodny z planem miejscowym, tj. uchwałą Rady Gminy J. z dnia [...] r., nr [...], zgodnie z którym, działka nr [...] znajduje się na terenach mieszkalnictwa niskiego o symbolu MN. Dla tych terenów minimalna powierzchnia nowowydzialanej działki powinna wynosić 1500 m˛, zaś minimalna szerokość - 20 m. W związku z tym, że działka nr [...] ma powierzchnię [...] ha, nie odpowiada wymogom planu. Z kolei w uzasadnieniu wskazanej na wstępie decyzji Kolegium, wydanej po rozpoznaniu odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej, wyjaśniono, że zgodnie z gramatyczną wykładnią art. 95 pkt 7 u.g.n., w oparciu o który podział miałby zostać dokonany, niezależnie od ustaleń planu możliwy jest podział nieruchomości w celu wydzielenia działki budowlanej niezbędnej do korzystania z budynku mieszkalnego. Z treści tego unormowania – zdaniem organu – wnioskować należy, że może on mieć zastosowanie, gdy istnieje konieczność wydzielenia działki budowlanej dla posadowionego budynku mieszkalnego z nieruchomości, której dotychczasowe przeznaczenie lub sposób zagospodarowania terenu uniemożliwiały właścicielowi, czy właścicielom budynku mieszkalnego korzystanie z niego, w tym realizację uprawnień budowlanych związanych z tym budynkiem mieszkalnym. Chodzi tutaj o wyodrębnienie nieruchomości gruntowej niezbędnej w znaczeniu "koniecznej" do obsługi budynku mieszkalnego, a nie w znaczeniu "wystarczającej", co prowadzić mogłoby do nieuzasadnionego mnożenia podziałów, często wbrew ustaleniom planu miejscowego. Kolegium podniosło, że w rozpoznawanej sprawie wnioskowana do podziału działka jest działką budowlaną o powierzchni 0,1206 ha, przeznaczoną pod mieszkalnictwo niskie (MN) oraz w części pod teren przemysłu, składów i baz (P). Na działce tej posadowiony jest budynek mieszkalny oraz budynek handlowy. Zgodnie z § 3 pkt 1.2 uchwały Rady Gminy J. z dnia [...] r., nr [...], dla obszaru MN dopuszczono podział nowowydzielanych działek budowlanych o powierzchni nie mniejszej niż 1500 m˛. W wyniku podziału miałyby powstać dwie działki: nr [...] o pow. [...] ha (obszar MN) i nr [...] o pow. [...] ha (obszar P). W ocenie Kolegium, dokonanie podziału przedmiotowej nieruchomości w trybie art. 95 pkt 7 u.g.n. nie jest możliwe, z uwagi na brak przesłanki niezbędności do korzystania z budynku mieszkalnego, tj. z innych względów niż podane przez organ pierwszej instancji. Przedmiotowa działka ma odpowiednią wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej (art. 4 pkt 3a ustawy) i zapewnia niezbędną (konieczną) obsługę dla posadowionego na niej budynku mieszkalnego, czyniąc korzystanie z niego prawidłowym i racjonalnym. Z uwagi na powyższe, nie ma podstaw do zastosowania art. 95 pkt 7 u.g.n., z uwagi na brak przesłanki niezbędności. Organ odwoławczy ubocznie wskazał, że zatwierdzenie podziału tej nieruchomości, przy braku niezbędności (cel podziału "wydzielenie działki budowlanej niezbędnej do korzystania z budynku mieszkalnego"), o której mowa w powyższym przepisie, doprowadziłoby do obejścia przepisów prawa miejscowego - planu zagospodarowania przestrzennego, który dla terenów o przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową niską przewiduje powierzchnię nie mniejszą niż 1500 m˛ (§ 3 pkt 1.2 planu). W skardze na decyzję organu drugiej instancji E. i W. B. zarzucili błędną interpretację art. 95 pkt 7 u.g.n. Skarżący zwrócili uwagę na rozbieżność wykładni art. 95 pkt 7 u.g.n. dokonanej przez obydwa organy orzekające w niniejszej sprawie. Organ pierwszej instancji podał, że w wyniku podziału powstaje działka nr [...] o pow. [...] ha, która zgodnie ze złożonym wnioskiem zostaje wydzielona jako działka budowlana niezbędna do korzystania z budynku mieszkalnego i spełnia wymogi art. 95 pkt 7, zaś organ drugiej instancji stwierdził, że brak jest przesłanki niezbędności do korzystania z budynku mieszkalnego. W ocenie skarżących, Kolegium w sposób ogólny - nie odnosząc się do omawianego przypadku - zinterpretowało wyodrębnienie nieruchomości gruntowej niezbędnej w znaczeniu "koniecznej" i "wystarczającej" do obsługi budynku mieszkalnego. Ponadto nie wyjaśniło, dlaczego wydzielenie działki nr [...] nie jest niezbędne do korzystania z budynku mieszkalnego i doprowadza do nieuzasadnionego mnożenia podziałów. Zdaniem skarżących, organ odwoławczy nie ocenił decyzji organu pierwszej instancji i nie odniósł się do argumentów zawartych w odwołaniu. Nie odniósł się też do wyroku NSA z dnia 16 października 2013 r., I OSK 1027/12, w którym w sposób obszerny wyjaśniono, że przypadek uregulowany w art. 95 pkt 7 u.g.n. dopuszcza dokonanie podziału nieruchomości niezależnie od ustaleń planu miejscowego pod warunkiem spełnienia określonego celu, a jest nim wydzielenie działki budowlanej, niezbędnej do korzystania z budynku mieszkalnego. Sąd dodał, że powyższe oznacza, że jest możliwe, aby z istniejącej dotąd jednej działki została wydzielona jedna działka budowlana, która będzie niezbędna do korzystania z posadowionego na niej budynku mieszkalnego, zaś reszta z dzielonego gruntu będzie stanowiła odrębną działkę, powstałą na skutek powyższego wydzielenia. Powstanie przy tym tej ostatniej działki nie jest oczywiście celem podziału, określonego w art. 95 pkt 7 u.g.n., ale jego konsekwencją. W ocenie skarżących, organy administracji powinny skupić uwagę na tym, czy wydzielana działka budowlana ma odpowiednią wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej, by następnie pod tym kątem stwierdzić, czy projektowany podział umożliwi właścicielom prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynku mieszkalnego i urządzeń położonych na tej działce. Tego jednak w rozpoznawanej sprawie nie uczyniono. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentacje zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest niezasadna. Zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji odpowiadają prawu. Materialnoprawną podstawą zaskarżonych aktów jest art. 95 pkt 7 u.g.n., zgodnie z którym, niezależnie od ustaleń planu miejscowego, a w przypadku braku planu, niezależnie od decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, podział nieruchomości może nastąpić w celu wydzielenia działki budowlanej niezbędnej do korzystania z budynku mieszkalnego. Należąca do skarżących działka nr [...] znajduje się na terenie objętym planem miejscowym. Posadowiony jest na niej budynek mieszkalny, a także budynek, w którym prowadzona jest działalność handlowa. Jak wynika ze wstępnego projektu podziału, zamiarem skarżących jest wydzielenie z niej dwóch działek: [...] oraz [...], w ten sposób, że na działce nr [...] o pow. [...] ha znajdowałby się budynek mieszkalny, zaś na działce nr [...] o pow. [...] ha – budynek o funkcji handlowej. Wbrew twierdzeniom organu pierwszej instancji, nie jest istotne, że wydzielone działki nie odpowiadałyby standardom ustalonym w obowiązującym na tym terenie miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, ponieważ, jak wprost wynika z art. 95 pkt 7 u.g.n., podział nieruchomości na podstawie tej normy prawnej dokonywany jest niezależnie od ustaleń planu miejscowego. Rozważania poczynione w tym zakresie w uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej są zatem błędne. Uchybienie to zostało jednak dostrzeżone i skorygowane przez organ odwoławczy. W okolicznościach sprawy wystąpiła natomiast negatywna przesłanka dokonania wnioskowanego przez skarżących podziału działki nr [...], co – mimo wyżej wskazanego błędu w ustaleniu organu pierwszej instancji – czyni wydane decyzje zgodnymi z prawem. Zastosowanie trybu z art. 95 pkt 7 u.g.n. może mieć miejsce jedynie wtedy, gdy istnieje konieczność wydzielenia działki budowlanej dla posadowionego budynku mieszkalnego z nieruchomości, której dotychczasowe przeznaczenie lub sposób zagospodarowania terenu uniemożliwiały właścicielowi czy właścicielom budynku mieszkalnego korzystanie z niego, w tym realizację uprawnień budowlanych związanych z tym budynkiem. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodzi, bowiem skarżący zmierzają do tego, aby zaprojektować dwie działki budowlane. Dotychczasowe przeznaczenie lub sposób zagospodarowania terenu nie uniemożliwiają skarżącym korzystania z zabudowanej działki, w tym realizacji uprawnień budowlanych związanych z budynkiem mieszkalnym. Skarżący nie wykazali zatem celu podziału, jakim jest niezbędność wydzielenia działki do korzystania z budynku mieszkalnego. Sąd nie neguje przy tym stanowiska NSA wyrażonego w przywołanym przez skarżących wyroku z 16 października 2013 r., I OSK 1027/12, w którym uznano, że art. 95 pkt 7 u.g.n. dopuszcza dokonanie podziału nieruchomości w ten sposób, aby z istniejącej dotąd jednej działki została wydzielona tylko jedna działka budowlana, która będzie niezbędna do korzystania z posadowionego na niej budynku mieszkalnego, zaś reszta z dzielonego gruntu będzie stanowiła działkę odrębną, powstałą na skutek powyższego wydzielenia. Warunkiem dokonania takiego podziału jest jednak jego niezbędność dla korzystania z budynku mieszkalnego, co w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie ma miejsca. Ponownie należy podkreślić, że art. 95 u.g.n. zawiera unormowania stanowiące lex specialis w stosunku do zasad podziału nieruchomości, określonych w art. 92-94 u.g.n., przewidując możliwość dokonania podziału niezależnie od ustaleń planu miejscowego. Skoro tak, to normy zawarte w tym przepisie należy interpretować ściśle – jako wyjątki od reguły związania ustaleniami planu miejscowego przy podziale nieruchomości. Niewątpliwie zatem, "niezbędność" wydzielenia działki dla korzystania z budynku mieszkalnego to coś więcej niż opłacalność, czy wygoda. Wydzielenie takiej działki musi być konieczne dla prawidłowego korzystania z posadowionego na niej budynku mieszkalnego, a nie jedynie korzystne. Reasumując, w związku z tym, że wielkość i struktura działki nr [...] umożliwia prawidłowe korzystanie z budynku mieszkalnego, nie jest możliwe pozytywne rozpatrzenie wniosku skarżących o dokonanie podziału tej działki w oparciu o art. 95 pkt 7 u.g.n. Wbrew zarzutowi skargi, zbędne było zatem czynienie ustaleń, czy projektowana działka nr [...] odpowiadałaby parametrom ustalonym przepisami prawa dla działki budowlanej. Z uwagi na powyższe, Sąd oddalił skargę jako niezasadną na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.).