II SA/Lu 520/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grzegorz Grymuza (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 26 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu [...] S. S.A. z siedzibą w [...] od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie trwałego wyłączenia gruntu z produkcji rolnej oddala sprzeciw.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r., po rozpatrzeniu odwołania M. A. oraz W. i A. A. - na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 28 K.p.a. i art. 11 ust. 1 ustawy z dnia [...] r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 1161 t.j.) - uchyliło decyzję Starosty [...] z dnia [...] r. znak [...] w przedmiocie trwałego wyłączenia z użytkowania rolniczego części gruntu rolnego położonego w m. Witanów, gm. Ł., oznaczonego jako działka nr [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Rozstrzygnięcie organu zostało wydane w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny. Decyzją z [...] r. znak: [...] Starosta Ł. orzekł o trwałym wyłączeniu z użytkowania rolniczego części gruntu rolnego położonego w miejscowości W., oznaczonego jako działka nr [...] z przeznaczeniem pod planowaną inwestycję polegającą na budowie słupa linii elektroenergetycznej 400 kV [...]. Od tej decyzji odwołanie wnieśli M. A., W. A. i A. A.. Decyzją z [...] r., znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Organ kasacyjny przytaczając treść art. 28 k.p.a., wyjaśnił, że z akt sprawy wynika, że W. i A. małżonkowie A. w dniu [...] r. przenieśli w drodze darowizny własność nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] na rzecz M. A.. W dacie wydania decyzji nie byli już zatem właścicielami tej nieruchomości. Z kolei M. A. był właścicielem przedmiotowej nieruchomości w dniu wydania skarżonej decyzji, lecz nie był już jej właścicielem w dacie doręczenia decyzji, tj. w dniu [...] r., bowiem aktem notarialnym z dnia [...] r., przeniósł jej własność w drodze darowizny na rzecz S. G.. Mając na uwadze powyższe, organ wskazał, że wątpliwości Kolegium budzi krąg stron postępowania ustalony przez organ I instancji w postępowaniu administracyjnym oraz krąg adresatów decyzji. Organ wyjaśnił także, że zgodnie z art. 110 K.p.a., skutek wydanej decyzji wobec stron następuje z chwilą jej doręczenia, wskazał, że w dacie doręczenia przedmiotowej decyzji podmiotom uznanym przez organ za strony postępowania nie przysługiwał taki przymiot, zaś ich następca prawny nie brał udziału w postępowaniu w charakterze strony. [...] [...] S.A. z/s w [...] - [...] wniosła sprzeciw od tej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, zarzucając naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi pomimo braku przesłanek zastosowania powołanego przepisu. Jednocześnie spółka wskazała, że z uwagi na to, że żaden z odwołujących się nie posiada obecnie tytułu prawnego do objętej postępowaniem nieruchomości, nie ma również legitymacji do wniesienia odwołania, co obliguje organ odwoławczy do umorzenia postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., lub ewentualnie do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. Mając na uwadze powyższe, pełnomocnik wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Niezależnie od powyższego, skarżąca wyjaśniła, że występując jako inwestor zadania inwestycyjnego pn. "Budowa linii 400 kV C. — L. S.", uzyskała pierwotnie prawo do dysponowania ww. nieruchomością na cele budowlane, na podstawie decyzji wydanej w dniu [...] r., przez [...] (znak: [...]) w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z tej nieruchomości. Dodatkowo wydana została przez ten organ decyzja zezwalająca na natychmiastowe zajęcie ww. nieruchomości, zaopatrzona w rygor natychmiastowej wykonalności. Decyzje te nie zostały wyeliminowane z obrotu prawnego do czasu wydania ww. decyzji Starosty [...] w przedmiocie wyłączenia z użytkowania rolniczego części wskazanego gruntu rolnego, w pełni korzystając wówczas z domniemania legalności. Jednocześnie wskazała, że przed wydaniem przez Wojewodę L. decyzji uchylających ww. decyzje Starosty [...] (znak: [...] oraz [...]), co miało miejsce odpowiednio w dniu [...] r., organ I instancji wydał w dniu [...] r. (a więc przed zawarciem kolejnej umowy darowizny) nowe decyzje administracyjne w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania oraz zezwolenia na natychmiastowe zajęcie przedmiotowej nieruchomości, w których wskazano jako właściciela M. A.. Mając na uwadze powyższe, skarżąca podniosła, że na przedmiotowej nieruchomości nastąpiło już wyłączenie z rolniczego użytkowania gruntu rolnego, w związku z zakończeniem robót budowlanych związanych z budową słupa elektroenergetycznego. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, że instytucja sprzeciwu od decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., została wprowadzona do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), na mocy ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935) i obowiązuje od dnia 1 czerwca 2017 r. Uregulowania dotyczące sprzeciwu zawarte zostały w dziale III, rozdziale 3a p.p.s.a. (art. 64a-64e). Według art. 64a p.p.s.a., sprzeciw przysługuje od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., to jest od decyzji organu odwoławczego uchylającej w całości decyzję organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Zgodnie z art. 64b § 1 p.p.s.a., do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Szczególną cechą odróżniającą sprzeciw od skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest ograniczony zakres kontroli sądu dotyczący decyzji objętej sprzeciwem. Analiza przepisów działu III i rozdziału 3a p.p.s.a. wskazuje, że wprowadzenie instytucji sprzeciwu do procedury sądowoadministracyjnej miało na celu uproszczenie postępowania przed sądami administracyjnymi i przyspieszenie kontroli sądowoadministracyjnej decyzji, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (tzw. decyzji kasacyjnych). Zgodnie bowiem z art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej, nie zaś, jak w przypadku skarg, rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza zatem konieczność dokonania przez sąd oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na zasadzie art. 138 § 2 K.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15 – dostępny w CBOSA). Rozpoznając sprzeciw według powyższych kryteriów Sąd doszedł do wniosku, że jest on niezasadny, bowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu w szczególności treści art. 138 § 2 K.p.a. Mając na uwadze, że zastosowanie wskazanego przepisu uwarunkowane jest dwiema przesłankami procesowymi - po pierwsze ustaleniem, czy doszło do naruszenia przepisów postępowania w trakcie postępowania zakończonego decyzją organu pierwszej instancji i drugą sprowadzającą się do tego, czy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie – stwierdzić należy, że w okolicznościach kontrolowanej sprawy, organ odwoławczy prawidłowo wskazał zarówno w czym upatruje istotnej dla rozstrzygnięcia wadliwości decyzji organu pierwszej instancji, jak również w jaki sposób uchybienia te należy usunąć poprzez wskazania co do dalszego postępowania. Z argumentacji organu odwoławczego wynika, że o konieczności uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, przesądziły dwie zasadnicze kwestie. Po pierwsze odwołujący się: W. A. i A. A. nie mają przymiotu strony postępowania, ponieważ nie byli już właścicielami działki nr [...] w dacie wydania decyzji organu pierwszej instancji w przedmiocie trwałego wyłączenia tej działki z użytkowania rolniczego (akt notarialny z [...] r. Rep. [...] nr [...] k. 54 akt administracyjnych). Po drugie M. A. był właścicielem przedmiotowej nieruchomości w dniu wydania skarżonej decyzji, lecz nie był już jej właścicielem w dacie doręczenia decyzji, tj. w dniu [...] r. (akt notarialny z dnia [...] r. Rep [...] [...] przenoszący własność przedmiotowej działki na S. G. k. 88 akt adm.). Zagadnienie prawidłowości ustalenia kręgu osób, które w danym postępowaniu administracyjnym mają interes prawny i w związku z tym winny być stroną takiego postępowania - w rozumieniu art. 28 k.p.a. - jest niezbędnym elementem dla każdego postępowania administracyjnego. Z tego też powodu kwestie, odnoszące się do prawidłowości ustalenia kręgu stron postępowania, winny podlegać szczególnej kontroli i to zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak sądowoadministracyjnym. W wyroku NSA z 20 września 2017 r., II OSK 70/16, LEX nr 2411923, oraz w wyroku WSA we Wrocławiu z 25 kwietnia 2013 r., II SA/Wr 205/13, LEX nr 1329984, trafnie zauważono, że krąg stron powinien być stale weryfikowany w postępowaniu, gdyż jego wyznaczenie nie jest kwestią, która po wstępnym ustaleniu miałaby się petryfikować. Rolą organu administracji publicznej w postępowaniu jest bieżące i stałe weryfikowanie kręgu stron postępowania administracyjnego. Nie jest tak, że osoba raz ujęta w katalogu stron postępowania pozostaje stroną tego postępowania na zawsze. Fakt bycia stroną postępowania administracyjnego jest korelatem ustalonego stanu faktycznego danej sprawy. Z wyrażonej w art. 15 K.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania wynika, że dana sprawa administracyjna może być dwukrotnie rozpoznana przez organy różnych stopni. To zaś oznacza, że zarówno organ pierwszej, jak i drugiej instancji mogą (powinny) zbadać kwestię tego, kto jest stroną danego postępowania administracyjnego. Krąg stron postępowania odwoławczego co do zasady powinien pokrywać się z kręgiem stron postępowania przed organem pierwszej instancji (tak też np. WSA w Gliwicach w wyroku z 2 lipca 2013 r., sygn. akt III SA/Gl 416/13, LEX nr 1345992). Przedmiotem postępowania odwoławczego jest bowiem tożsama pod względem przedmiotowym i podmiotowym sprawa administracyjna rozstrzygnięta już decyzją organu pierwszej instancji. W razie stwierdzenia, że organ pierwszej instancji wadliwie pominął jakąś osobę jako stronę postępowania wówczas organ odwoławczy obowiązany jest to uchybienie skorygować. Następuje to przez zawiadomienie takiej osoby o postępowaniu i odebranie od niej oświadczenia, czy i jakie czynności procesowe powinny być w nim powtórzone lub uzupełnione. Jeżeli zaś uchybień, będących wynikiem wadliwego ustalenia stron postępowania w postępowaniu przed organem pierwszej instancji nie da się skorygować w postępowaniu odwoławczym, w oparciu o przepis art. 136 § 1 K.p.a., to organowi drugiej instancji pozostaje wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Taka sytuacja ma miejsce w okolicznościach rozpoznawanej sprawy. Bezspornie bowiem M. A., W. A. i A. A. zostali uznani przez organ pierwszej instancji za strony postępowania w sprawie trwałego wyłączenia z użytkowania rolniczego części gruntu rolnego, pomimo, że nie przysługiwał im przymiot strony. Z akt administracyjnych wynika, że W. A. i A. A. nie byli już właścicielami przedmiotowej nieruchomości w dacie wydania i doręczenia decyzji. Wszyscy odwołujący się byli adresatami wydanej w tym postępowaniu decyzji Starosty [...] z [...] r., znak: [...] i - jako adresaci decyzji - wnieśli od niej odwołanie, zgodnie z treścią zawartego w tej decyzji pouczenia. Na powyższe ustalenia nie ma wpływu fakt - co dostrzegł także organ odwoławczy - że w dacie wydania decyzji pierwszoinstancyjnej stroną postępowania pozostawał nadal M. A.. Wprawdzie w kwestii tej istnieją pewne rozbieżności to jednak za dominujące uznać należy stanowisko, że istnienie decyzji w sensie prawnym powiązać należy z momentem jej wydania, a nie doręczenia. Bez znaczenia pozostaje tu treść przywoływanego przez organ odwoławczy art. 110 K.p.a., który dotyczy wyłącznie kwestii związania decyzją, a więc w istocie możności jej zmiany lub uchylenia przez sam organ. Spór co do prawa wniesienia odwołania przez adresata decyzji pierwszoinstancyjnej został już jednoznacznie rozstrzygnięty zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie na korzyść odwołujących się. Zgodnie z art. 127 § 1 K.p.a., odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji służy stronie, a zatem podmiotowi, który ma interes prawny w sprawie. Nie ulega wątpliwości, że interes prawny we wniesieniu odwołania w rozumieniu art. 28 k.p.a. ma podmiot, którego prawa lub obowiązki kształtuje decyzja pierwszoinstancyjna – jest to interes wywodzący się z prawa materialnego. Taka osoba jest niewątpliwie legitymowana do wniesienia odwołania zarówno wówczas, gdy brała udział w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, jak i wtedy, gdy nie brała w nim udziału i nie była adresatem decyzji pierwszoinstancyjnej. W doktrynie i orzecznictwie zaistniał natomiast spór co do prawa do wniesienia odwołania przez podmiot, który wprawdzie nie ma interesu prawnego wywodzącego się z prawa materialnego, ale był przez organ pierwszej instancji uznany za stronę postępowania i – w konsekwencji – do niego adresowano decyzję administracyjną kończącą to postępowanie. W reprezentatywnym dla tego nurtu orzeczniczego wyroku z 16 kwietnia 2002 r., IV SA 1635/00 (ONSA 2003, z. 4, poz. 129) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie wprowadzają ograniczeń formalnych ani materialnych legitymacji strony do wniesienia odwołania (...), prawo to przysługuje stronie zarówno w rozumieniu materialnoprawnym (art. 28 k.p.a.), jak i osobie, do której była adresowana decyzja pierwszej instancji, nawet gdyby nie była ona stroną w znaczeniu materialnoprawnym; osoba ta staje się stroną w znaczeniu formalnoprawnym (procesowym). Również w doktrynie wyrażono stanowisko, według którego "skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie daje tej osobie legitymację do wniesienia odwołania. Ma ona bowiem interes prawny w obaleniu takiej decyzji" (tak m. in. B. Adamiak, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 10, Warszawa 2009, s. 462). Powyżej przedstawiona argumentacja przesądza o bezzasadności zarzutu skarżącej dotyczącego braku uznania przez organ odwoławczy o niedopuszczalności odwołania W. A., A. A. i M. A.. Jak wynika z powyższego, skoro odwołujący się byli uznani za strony postępowania pierwszoinstancyjnego i byli adresatami decyzji pierwszoinstancyjnej, to prawo do wniesienia odwołania od tej decyzji przysługiwało im mimo braku interesu prawnego wywodzącego się z przepisów materialnoprawnych. W kontekście powyższego, wskazać należy, że nie jest trafne stanowisko skarżącej sprowadzające się do tezy, że w razie ustalenia, iż odwołujący się utracił status strony, postępowanie odwoławcze powinno być umorzone. Wskazać należy za Naczelnym Sądem Administracyjnym (wyrok z dnia 21 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1060/16 opubl. w CBOSA), że brak jest podstaw do formułowania tak kategorycznego poglądu, gdyż nie uwzględnia on chociażby tego, że utrata statusu strony postępowania może być wynikiem przejścia praw, z których ten status wynika, na inny podmiot. Wówczas postępowanie nie staje się bezprzedmiotowe, gdyż w miejsce dotychczasowej strony wchodzi jej następca prawny ( art. 30 § 4 kpa) i w związku z tym brak jest podstaw do umorzenia postępowania. Taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Skarżący po wydaniu decyzji przez organ I instancji [...] r., aktem notarialnym z [...] r. darował ją S. G., a następnie wniósł odwołanie od decyzji. Brak było zatem podstaw do stwierdzenia do umorzenia tego postępowania. W tych okolicznościach, bez znaczenia pozostaje również argumentacja skarżącej, że przed wydaniem przez Wojewodę L. decyzji uchylającej decyzję Starosty [...], co miało miejsce odpowiednio [...] r., organ I instancji wydał w dniu [...] r., (a więc przed zawarciem kolejnej umowy darowizny) nowe decyzje administracyjne w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania oraz zezwolenia na natychmiastowe zajęcie przedmiotowej nieruchomości. Kontrola sądowa z art. 134 p.p.s.a, mająca wpływ na prawa i obowiązki stron w danej sprawie, będzie możliwa dopiero w postępowaniu ze skargi na decyzję ostateczną, kończącą postępowanie administracyjne, w którym zagwarantowane jest prawo do sądu wszystkim stronom sprawy administracyjnej oraz pełna dwuinstancyjność postępowania sądowego. Przypomnieć należy, że w niniejszym postępowaniu, oprócz skarżącego, status stron mają jeszcze inne osoby, jednak z mocy art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogli oni brać udziału w niniejszym postępowaniu sądowym. W orzecznictwie ukształtowane zostało stanowisko, że z uwagi na skutki prawne wynikające z art. 170 p.p.s.a. i art. 153 p.p.s.a. należy wykładać art. 64e i art. 151a § 1 p.p.s.a. w ten sposób, że określone w tych przepisach granice rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu nie obejmują oceny decyzji kasacyjnej w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Zasadniczo przyjmuje się, że przepis art. 64e p.p.s.a. ogranicza zakres kontroli sądu do oceny: "istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a." (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2017 r., sygn. II OSK 3011/17, LEX nr 2408525; wyrok NSA z dnia 27 sierpnia 2018 r., sygn. II OSK 2226/18, LEX nr 2536881; wyrok NSA z dnia 5 września 2019 r., sygn. II OSK 2222/19, LEX nr 2736724). W obecnej sytuacji badanie strony merytorycznej decyzji organu I instancji byłoby zatem przedwczesne wobec braku prawidłowego określenia stron postępowania. Oceniając przedstawione wyżej poglądy w realiach niniejszej sprawy stwierdzić należy, że organ prawidłowo wskazał na konieczność wyjaśnienia zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W efekcie organ I instancji winien ponownie określić krąg stron postępowania według okoliczności na jakie wskazuje się załączona do akt administracyjnych dokumentacja (akt notarialny z dnia [...] r., Rep.[...] nr [...] oraz akt notarialny z dnia [...] r., Rep.[...] nr [...]). Konkludując powyższe rozważania należy jeszcze raz podkreślić, że zakres badania sprawy przez sąd w trybie rozpoznawania sprzeciwu od decyzji kasacyjnej jest ograniczony, dlatego też rolą sądu nie było kompleksowe rozważanie wszystkich alternatywnych dróg prowadzenia postępowania w kwestiach związanych z zasadnością wydania decyzji o wyłączeniu z użytkowania rolniczego części gruntu rolnego, a jedynie ocena, czy argumenty podane przez organy uzasadniały wydanie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Skoro z przedstawionych wyżej rozważań wynika powyższa konkluzja, należało oddalić sprzeciw. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.