II SA/Lu 5/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia WSA Brygida Myszyńska-Guziur Asesor sądowy Bartłomiej Pastucha (sprawozdawca) Protokolant Referent Agata Kuśmirska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2026 r. sprawy ze skargi D. C. i M. C. na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2025 r. znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. znak: [...]; II. zasądza od L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. solidarnie na rzecz skarżących D. C. i M. C. kwotę [...]([...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; III. zasądza od L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. na rzecz skarżącego D. C. kwotę [...]([...]) złotych tytułem kosztów zastępstwa procesowego.

Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: LWINB, organ odwoławczy, organ II instancji) decyzją z dnia [...] października 2025 r., znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania M. C. i D. C. (dalej łącznie jako: inwestorzy, skarżący), utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. (dalej jako: PINB w K., organ I instancji) z dnia 3 września 2025 r., znak: [...], nakazującą inwestorom rozbiórkę utwardzenia terenu wykonanego z kostki betonowej wraz z warstwami podbudowy o łącznej powierzchni 1514 m2, zlokalizowanego na działce nr ewid. [...], położonej w obrębie geodezyjnym W. O., G. D.. Stan sprawy przedstawia się następująco: W dniu 25 października 2019 r. PINB w K. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie parkingu dla samochodów ciężarowych wraz z placem manewrowym i drogą dojazdową na działce nr ewid. [...] położonej w obrębie geodezyjnym W. O.. W dniu 27 listopada 2019 r. organ I instancji przeprowadził oględziny, podczas których ustalono, że na ww. działce znajduje się stacja paliw w skład której wchodzi: budynek handlowy, zbiorniki podziemne na paliwo, naziemne zbiorniki z gazem, wiata z dystrybutorami na paliwo i gaz. Teren stacji wraz ze zjazdami na drogi publiczne utwardzony jest kostką brukową. Podczas oględzin dokonano pomiarów powierzchni utwardzonej stanowiącego parking dla samochodów ciężarowych z placem manewrowym i drogą dojazdową. Ustalono, że droga dojazdowa ma długość 66,6 m (mierząc w osi drogi), na długości 41,6 m ma szerokość 3,05 m i jest obustronnie zabezpieczona krawężnikami drogowymi tzw. stojącymi. Natomiast na długości istniejącego budynku handlowego, droga jest zabezpieczona krawężnikiem od strony działki sąsiedniej, a utwardzenie z kostki betonowej jest wykonane do samej ściany budynku i posiada szerokość 6,5 m - 8,6 m. Opisane powyżej utwardzenie terenu powstało przy wykonywaniu prac remontowych istniejącego utwardzenia. Na wykonany zakres robót inwestorzy nie posiadają dokumentów wymaganych przepisami prawa. Ponadto ustalono, że plac stanowiący parking o kształcie litery "L" o wymiarach zewnętrznych 45,00 m x 36,70 m, został przebudowany w okresie od sierpnia 2017 r. do września 2018 r. Przebudowa polegała na utwardzeniu terenu kostką brukową, w miejscu gdzie wcześniej istniało różnego rodzaju utwardzenie, tj. bitumiczne, żwir, beton, kostka betonowa. Utwardzony plac jest zabezpieczony z zewnątrz krawężnikami drogowymi - stojącymi. Plac parkingowy jest w ciągłym użytkowaniu. Odległość od granicy działki sąsiedniej wynosi ok. 3,00 m. W części przebudowanej roboty zostały wykonane na podstawie zgłoszenia remontu nawierzchni złożonego do Starostwa Powiatowego w dniu 12 lipca 2017 r. i przyjętego bez sprzeciwu. PINB w K. postanowieniem z dnia 2 stycznia 2020 r., na podstawie art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw), nałożył na inwestorów obowiązek przedstawienia w terminie do dnia 30 lipca 2020 r.: - ostatecznej decyzji Wójta G. D. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla działki nr ewid. [...]; - czterech egzemplarzy projektu budowlanego dotyczącego przebudowy parkingu dla samochodów ciężarowych wraz z placem manewrowym i budowy drogi dojazdowej, wraz z wymaganymi opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniami o przynależności projektantów do właściwych izb samorządu zawodowego. Wyznaczony w powyższym postanowieniu termin realizacji obowiązku był następnie zmieniany postanowieniami PINB w K.: z dnia 21 lipca 2020 r., z dnia 30 kwietnia 2021 r., z dnia 10 listopada 2021 r. oraz z dnia 31 marca 2022 r. Przy piśmie z dnia 20 kwietnia 2022 r. D. C. przedłożył ostateczną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla działki nr ewid. [...] oraz cztery egzemplarze projektu budowlanego dotyczącego przebudowy parkingu dla samochodów ciężarowych na ww. działce. Postanowieniem z dnia 5 maja 2022 r. PINB w K. nałożył na inwestorów obowiązek usunięcia nieprawidłowości w przedłożonych dokumentach legalizacyjnych w terminie do dnia 30 lipca 2022 r. Przy piśmie z dnia 22 lipca 2022 r. inwestorzy przedłożyli stosowne uzupełnienia i złożyli wyjaśnienia. Decyzją z dnia 22 września 2022 r. PINB miasta L., na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ww. nowelizacji), nakazał inwestorom rozbiórkę utwardzenia terenu działki nr ewid. [...] wykonanego z kostki brukowej betonowej wraz z warstwami podbudowy, obejmującego utwardzenie: - w kształcie litery "L" o wymiarach zewnętrznych 36,70 m x 45,00 m stanowiącego parking dla samochodów ciężarowych wraz z placem manewrowym, - o wymiarach 3,0 m x 6,66 m stanowiącego drogę dojazdową. W uzasadnieniu organ I instancji stwierdził, że w wyniku ponownej oceny złożonej dokumentacji ustalono, iż inwestorzy jedynie częściowo wykonali nałożone obowiązki. Na skutek odwołania inwestorów, LWINB decyzją z dnia 21 grudnia 2022 r. uchylił w całości decyzję organu I instancji z dnia 22 września 2022 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Prowadząc ponownie postępowanie organ I instancji w dniu 16 lutego 2023 r. przeprowadził kolejne oględziny działki nr ewid. [...], podczas których stwierdzono, że wielkość wykonanego utwardzenia nie uległa zmianie w stosunku do stanu opisanego w protokole oględzin z dnia 27 listopada 2019 r. Następnie postanowieniem z dnia 27 lutego 2023 r. PINB w K. nałożył na inwestorów obowiązek usunięcia nieprawidłowości w przedłożonych dokumentach legalizacyjnych w terminie do dnia 31 maja 2023 r. Postanowieniem z dnia 27 lutego 2023 r. organ I instancji zmienił ww. postanowienie w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku i wyznaczył nowy termin - do dnia 30 czerwca 2023 r. Przy piśmie z dnia 30 czerwca 2023 r. pełnomocnik D. C. przedłożył stosowne dokumenty. Postanowieniem z dnia 29 sierpnia 2023 r. PINB w K. ustalił dla inwestorów opłatę legalizacyjną w wysokości 300 000 zł za budowę parkingu dla samochodów ciężarowych wraz z placem manewrowym i drogą dojazdową, zrealizowaną bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Po rozpatrzeniu zażalenia inwestorów, LWINB postanowieniem z dnia 19 października 2023 r. uchylił w całości postanowienie organu I instancji z dnia 29 sierpnia 2023 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. W uzasadnieniu organ II instancji wytknął, że przedłożone egzemplarze projektu budowlanego nie zawierają wszystkich wymaganych podpisów. Postanowieniem z dnia 23 listopada 2023 r. PINB w K. nałożył na inwestorów obowiązek usunięcia nieprawidłowości w przedłożonych dokumentach legalizacyjnych, w terminie do dnia 31 stycznia 2024 r. Wobec stwierdzenia dalszych nieprawidłowości w przedłożonych dokumentach, postanowieniem z dnia 28 lutego 2024 r. organ I instancji po raz kolejny zobowiązał inwestorów do usunięcia nieprawidłowości w dokumentach legalizacyjnych, zakreślając termin wykonania obowiązku do dnia 15 marca 2024 r. Przy piśmie z dnia 15 marca 2024 r. pełnomocnik D. C. przedłożył cztery uzupełnione egzemplarze projektu budowlanego. Postanowieniem z dnia 10 maja 2024 r. PINB w K., na podstawie art. 49 ust. 1 w zw. z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, ponownie ustalił wysokość opłaty legalizacyjnej w kwocie 300 000 zł za budowę parkingu dla samochodów ciężarowych wraz z placem manewrowym i drogą dojazdową na działce nr ewid. [...] w obrębie geodezyjnym W. O., zrealizowaną bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Organ I instancji stwierdził, że inwestorzy usunęli wszystkie braki i nieprawidłowości w dokumentacji legalizacyjnej. Na powyższe postanowienie inwestorzy wnieśli zażalenie, po rozpatrzeniu którego LWINB postanowieniem z dnia 20 czerwca 2024 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji stwierdzając, że ustalona nim kwota opłaty legalizacyjnej została wyliczona prawidłowo. W wyniku ustalenia, że inwestorzy złożyli do Wojewody L., na podstawie art. 67a § 1 Ordynacji podatkowej (dalej jako: o.p.), wniosek o umorzenie opłaty legalizacyjnej, PINB w K. postanowieniem z dnia 10 września 2024 r. zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne prowadzone na podstawie art. 48 Prawa budowlanego w sprawie dotyczącej budowy parkingu dla samochodów ciężarowych wraz z placem manewrowym i drogą dojazdową na działce nr ewid. [...], do dnia rozpatrzenia ww. wniosku, a w przypadku rozłożenia opłaty legalizacyjnej na raty lub odroczenia płatności - do dnia upływu terminu wniesienia całej opłaty. Pismem z dnia 8 lipca 2025 r. L. Urząd Wojewódzki poinformował organ I instancji o wydaniu przez Wojewodę L. decyzji z dnia 12 grudnia 2024 r. znak: [...], odmawiającej inwestorom umorzenia w całości i w części opłaty legalizacyjnej w kwocie 300 000 zł nałożonej postanowieniem z dnia 10 maja 2024 r. Inwestorzy wnieśli odwołanie od powyższej decyzji, po rozpatrzeniu którego Minister Finansów decyzją z dnia 18 czerwca 2025 r. znak: [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody L.. Dodatkowo w ww. piśmie wskazano, że do dnia 8 lipca 2025 r. na rachunek dochodów L. Urzędu Wojewódzkiego w L. nie wpłynęła należność z tytułu ustalonej opłaty legalizacyjnej. Postanowieniem z dnia 28 lipca 2025 r. PINB w K. podjął zawieszone z urzędu postępowanie administracyjne. Wnioskiem z dnia 5 sierpnia 2025 r. D. C. zwrócił się o ponowne zawieszenie postępowania legalizacyjnego z uwagi na wniesienie skargi do sądu administracyjnego na decyzję Ministra Finansów z dnia 18 czerwca 2025 r. Postanowieniem z dnia 1 września 2025 r. PINB miasta L. odmówił zawieszenia postępowania wskazując, że wynik postępowania sądowoadministracyjnego ze skargi na decyzję Ministra Finansów w przedmiocie odmowy umorzenia opłaty legalizacyjnej, nie stanowi w niniejszej sprawie zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej jako: k.p.a.). Decyzją z dnia 3 września 2025 r. PINB w K., na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, nakazał inwestorom rozbiórkę zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] położonej w obrębie geodezyjnym W. O., utwardzenia terenu działki wykonanego z kostki brukowej betonowej wraz z warstwami podbudowy o łącznej powierzchni 1514 m2, w skład, którego wchodzi utwardzenie: - w kształcie litery "L" o wymiarach zewnętrznych 36,70 m x 45,00 m, stanowiące parking dla samochodów ciężarowych wraz z placem manewrowym, - o wymiarach 3,00 m x 66,60 m, stanowiące drogę dojazdową z wjazdem z drogi gminnej. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że wobec braku uregulowania opłaty legalizacyjnej, organ nadzoru budowlanego był zobligowany do orzeczenia nakazu rozbiórki samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego. Jednocześnie organ I instancji podtrzymał dotychczasową kwalifikację spornej inwestycji, jako wymagającej uzyskania pozwolenia na budowę. PINB w K. uznał, że brak jest podstaw, by wykonaną inwestycją zakwalifikować jako utwardzenia powierzchni gruntu na działkach budowlanych, w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego. Wyjaśnił, że przepis ten odnosi się do urządzenia budowlanego (art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego), a więc urządzenia technicznego, które jest związane z innym obiektem, zapewniające możliwość użytkowania tego obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. W ocenie organu I instancji, przedmiotowej sprawie trudno mówić o funkcji służebnej w stosunku do budynku, ponieważ działka posiada już dwa zjazdy z dróg publicznych oraz miejsca parkingowe dla klientów przy budynku handlowym, zapewniające prawidłowe funkcjonowanie stacji paliw. Poza wątpliwością pozostaje fakt, że przebudowana i rozbudowana powierzchnia istniejącego placu stanowi parking dla samochodów ciężarowych wraz placem manewrowym i drogą dojazdową. Potwierdzają to zdjęcia załączone do dokumentacji, na których widoczne są zaparkowane samochody ciężarowe przy każdej wizycie pracowników inspektoratu. Plac o cechach i funkcjach wyżej wskazanych jest budowlą, a więc winien być zakwalifikowany jako obiekt budowlany, który wymaga pozwolenia na budowę. Inwestorzy wnieśli odwołanie od powyższej decyzji, nie zgadzając się z wydanym rozstrzygnięciem i zarzucając mu rażące naruszenie art. 49c ust. 2 Prawa budowlanego, poprzez jego błędną wykładnię w zakresie terminu "do dnia rozstrzygnięcia wniosku". W ocenie skarżących, PINB w K. termin ten błędnie utożsamia z dniem wydania ostatecznej decyzji w sprawie wniosku o umorzenie opłaty legalizacyjnej, zamiast z dniem uprawomocnienia się decyzji rozstrzygającej powyższy wniosek, co doprowadziło do nieuprawnionego podjęcia zawieszonego postępowania i wydania decyzji, pomimo niezakończonego prawomocnie postępowania sądowego dotyczącego umorzenia w całości lub w części opłaty legalizacyjnej. Ponadto skarżący zarzucili naruszenie art. 7, art. 7a, art. 8 § 1 oraz art. 9 w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a., poprzez uwzględnienia w prowadzonym postępowaniu administracyjnym ich słusznego interesu, rozstrzygnięcie pozostających wątpliwości co do treści normy prawnej (art. 49c ust. 2 Prawa budowlanego) na niekorzyść stron, a także prowadzenie postępowania sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej, w szczególności brak wyczerpującego wyjaśnienia podstawy prawnej czynności podjętych przez organ I instancji po dniu 7 lipca 2025 r. Wskazując na powyższe, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W wyniku rozpatrzenia sprawy w trybie odwoławczym LWINB wskazaną na wstępie decyzją ostateczną z dnia 31 października 2025 r. (zaskarżoną do Sądu) utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia 3 września 2025 r. Organ odwoławczy na wstępie przypomniał, że z uwagi na datę wszczęcia postępowania (25 października 2019 r.) w niniejszej sprawie zastosowanie mają przepisy Prawa budowlanego obowiązujące przed wejściem w życie ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw. Następnie LWINB opisał warunki wszczęcia oraz poszczególne etapy postępowania legalizacyjnego obowiązujące na gruncie art. 48 i art. 49 Prawa budowlanego w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie, podkreślając, że zgodnie z art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego "decyzję o rozbiórce wydaje się również w przypadku nieuiszczenia opłaty legalizacyjnej". Konsekwencją braku uiszczenia opłaty legalizacyjnej jest zatem obowiązek organu wydania orzeczenia o rozbiórce, od którego to obowiązku organ nie może się uchylić (wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 5 czerwca 2018 r. o sygn. akt II SA/Bd 44/18). Organ odwoławczy wskazał, że w przedmiotowej sprawie PINB w K. postanowieniem z dnia 10 maja 2024 r. ustalił dla inwestorów wysokość opłaty legalizacyjnej w kwocie 300 000 zł oraz pouczył o wpłacie ww. opłaty na rachunek bankowy L. Urzędu Wojewódzkiego w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej. Postanowieniem ostatecznym z dnia 20 czerwca 2024 r. organ II instancji utrzymał w mocy ww. postanowienie PINB w K.. Na postanowienie LWINB nie została wniesiona skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. Wobec złożenia przez inwestorów w dniu 2 lipca 2024 r. wniosku o udzielnie ulgi w spłacie opłaty legalizacyjnej, PINB w K., zgodnie z art. 49c Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ww. nowelizacji), postanowieniem z dnia 10 września 2024 r. zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie dotyczącej ww. inwestycji, do dnia rozpatrzenia wniosku, o którym mowa w art. 67a § 1 o.p., a w przypadku rozłożenia opłaty legalizacyjnej na raty lub odroczenia płatności - do dnia upływu terminu wniesienia całej opłaty. Z pisma L. Urzędu Wojewódzkiego z dnia 8 lipca 2025 r. wynika, że w dniu 12 grudnia 2024 r. została wydana decyzja o odmowie umorzenia w całości i w części opłaty legalizacyjnej nałożonej inwestorów, a decyzją Ministra Finansów z dnia 18 czerwca 2025 r. ww. decyzja została utrzymana w mocy. Ponadto w ww. piśmie wskazano, że do dnia 8 lipca 2025 r. na rachunek dochodów L. Urzędu Wojewódzkiego w L. nie wpłynęła należność z tytułu opłaty legalizacyjnej ustalonej ww. postanowieniem. W ocenie organu odwoławczego, wobec zakończonego decyzją ostateczną postępowania w przedmiocie umorzenia w całości i w części ustalonej opłaty legalizacyjnej oraz potwierdzenia przez PINB w K. braku uiszczenia opłaty legalizacyjnej przez inwestorów, organ I instancji zasadnie podjął zawieszone postępowanie, a następnie wydał na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ww. nowelizacji) decyzję o rozbiórce zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] utwardzenia terenu. LWINB podkreślił, że każde niespełnienie warunków ustawowych w procesie legalizacji zobowiązuje organ do orzeczenia rozbiórki. Decyzja w tym przedmiocie ma charakter związany, a nie uznaniowy, i nie jest zależna od woli organu lub inwestora. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, LWINB stwierdził, że są one bezzasadne. W ocenie organu odwoławczego, przez rozstrzygnięcie wniosku, o jakim mowa w art. 49c ust. 2 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ww. nowelizacji), rozumieć należy wydanie w sprawie tegoż wniosku decyzji ostatecznej. Organ odwoławczy powołał się w tym względzie na stanowisko doktryny i orzecznictwa (A. Gliniecki (red.), Prawo budowlane. Komentarz, wyd. III, teza 1 do art. 49c ust. 2; wyroki NSA: z dnia 10 września 2014 r., sygn. akt I OSK 229/13; z dnia 15 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1337/20). Zdaniem organu odwoławczego, PINB w K. nie tylko prawidłowo podjął zawieszone postępowanie administracyjne, ale także wydał rozstrzygnięcie w przedmiocie orzeczenia rozbiórki. LWINB dodał, że w postępowaniu w sprawie wydania decyzji w oparciu o art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego organ nie bada zasadności nałożonej opłaty oraz nie dokonuje ponownej kwalifikacji robót budowlanych (wyrok NSA z dnia 20 maja 2021 r., sygn. akt II OSK 2443/18). Ponadto organ II instancji stwierdził, że nie ma najmniejszych podstaw do przejścia na tryb przepisów k.p.a. po wydaniu decyzji ostatecznej w sprawie wniosku o umorzenie opłaty legalizacyjnej. Dopuszczenie do dalszego przedłużania postępowania poprzez jego zawieszenie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w rzeczywistości mogłoby doprowadzić do całkowitego unicestwienia postępowania legalizacyjnego, o którym mowa w art. 48, a w najlepszym przypadku - przedłużyć je o wiele kolejnych lat, co jest nie do pogodzenia z obowiązującą w porządku prawnym zasadą praworządności (wyroki WSA w Lublinie z dnia 22 marca 2022 r., sygn. akt: II SA/Lu 829/21 i II SA/Lu 828/21). Zdaniem organu odwoławczego, nie sposób podzielić również stanowiska skarżących, iż przez termin "do dnia rozstrzygnięcia wniosku" (dotyczącego umorzenia w całości i w części opłaty legalizacyjnej), należy rozumieć: "do dnia uprawomocnienia się decyzji rozstrzygającej ten wniosek". Wskazując na powyższe, LWINB stwierdził, że organ I instancji w sposób prawidłowy przeprowadził postępowanie wyjaśniające, zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy sprawy zgodnie z zasadami postępowania wyrażonymi w art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., a także zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. odnoszącego się do sporządzenia uzasadnienia. PINB w K. w sposób wyczerpujący wyjaśnił wszystkie istotne okoliczności faktyczne w niniejszej sprawie oraz dokonał prawidłowej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Dokonał również prawidłowej subsumcji powołanych przepisów do poczynionych ustaleń stanu faktycznego sprawy, co uprawniało go do wydania nakazu rozbiórki przedmiotowej inwestycji. Inwestorzy wnieśli skargę do sądu administracyjnego na opisaną wyżej decyzję organu odwoławczego, zaskarżając ją w całości. W skardze podnieśli następujące zarzuty wobec zaskarżonej decyzji: Zarzuty główne: I. naruszenie przepisów mające istotny wpływ na wynik sprawy: 1. rażące naruszenie art. 49c ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię w zakresie sformułowania "do dnia rozstrzygnięcia wniosku", rozumianym błędnie przez organ I i II instancji jako do dnia wydania ostatecznej decyzji w sprawie wniosku, nie zaś, jak wskazuje na to wykładnia funkcjonalna i celowościowa, do dnia uprawomocnienia się decyzji ostatecznej rozstrzygającej ten wniosek. W orzecznictwie NSA wyraził pogląd, że "organy nadzoru budowlanego powinny powstrzymać się od wydania nakazu rozbiórki do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w sprawie umorzenia opłaty legalizacyjnej" (tak: wyrok NSA z 15.11.2017 r., II OSK 2790/16; wyrok NSA z 25 marca 2021 r., II OSK 3047/20; postanowienie NSA z dnia 19 października 2011 r., II OZ 984/11; wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2009 r., II OSK 1740/07; wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2009 r., II OSK 1740/07,). Skutkiem powyższego organ błędnie nie zastosował tego przepisu w sprawie uznając, iż na skutek wydania przez Ministra Finansów decyzji z dnia 18 czerwca 2025 r. i mimo wniesienia przez strony skargi na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (sprawa toczy się pod sygn. akt: VII SA/Wa 2044/25), w sytuacji nierozpoznania tej skargi przez Sąd do dnia wydania zaskarżonej decyzji (lis pendens), - zachodzą przesłanki do podjęcia i prowadzenia postępowania w sprawie administracyjnej w przedmiotowej sprawie, - zaktualizował się obowiązek stron co do uiszczenia opłaty legalizacyjnej w jakiejkolwiek części, - strony nie uiściły opłaty legalizacyjnej w wymaganym terminie, - zachodziły przesłanki do wydania zaskarżonej decyzji o nakazaniu rozbiórki. Przez co organ nie stwierdził podstaw do uchylenia decyzji i utrzymał w mocy wadliwą decyzję, czym naruszył art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez jego błędne zastosowanie i niezastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. 2. skutkiem naruszenia z pkt 1 jest także naruszenie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego (w brzmieniu sprzed nowelizacji) poprzez ich błędne zastosowanie, podczas gdy skarżącym nie upłynął termin do wniesienia opłaty legalizacyjnej, a tym samym brak było przesłanek do wydania decyzji o rozbiórce, wobec trwającego postępowania w sprawie legalizacji samowoli budowlanej. W konsekwencji organ I instancji wydał błędną decyzję o nakazaniu skarżącym rozbiórki obiektu, a uchybienie zostało powielone przez organ II instancji, czym naruszono art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez jego błędne zastosowanie i niezastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. 3. rażące naruszenie art. 6 k.p.a. w zw. z art. 67a § 1 o.p. w zw. z art. 49c ust. 1 oraz art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego (w brzmieniu sprzed nowelizacji), bowiem wydanie decyzji ostatecznej o rozbiórce prowadzi do faktycznego pozbawienia skarżących przez organ uprawnień przyznanych im w ustawie w zakresie ubiegania się o legalizację samowoli, jak również w zakresie uzyskania ulgi w zapłacie opłaty legalizacyjnej, które to postępowania mają charakter zagadnienia wstępnego wobec możliwości wydania decyzji o rozbiórce, a co wynika wprost z art. 49c ust. 1 i 2 Prawa budowlanego będącego lex specialis wobec art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Za powyższym przemawia ponadto fakt, że w przypadku, gdy zaskarżona do WSA zostaje ostateczna decyzja w przedmiocie odmowy przyznania ulgi od opłaty legalizacyjnej (art. 67a o.p.) i jednoczesnym braku uiszczenia opłaty legalizacyjnej, to w sytuacji wydania (w toku ww. postępowania sądowego) ostatecznej decyzji o rozbiórce - uzyskanie korzystnego rozstrzygnięcia Sądu w przedmiocie ulgi staje się bezprzedmiotowe, wobec braku prawnych gwarancji wyeliminowania z obrotu prawnego ostatecznej i prawomocnej decyzji o rozbiórce. Skarżący zwrócili przy tym uwagę na znacznie ograniczoną możliwość wzruszenia z tego powodu ostatecznej decyzji o rozbiórce na podstawie art. 145 § 1 pkt 8, art. 154 § 1, art. 155 czy art. 156, a nawet art. 162 k.p.a. Z powyższych względów, zdaniem skarżących, wywody przytaczane w orzecznictwie cytowanym przez organ w uzasadnieniu decyzji nie zasługują na uwzględnienie, w szczególności w sytuacji istnienia odmiennych linii orzeczniczych NSA przytoczonych w uzasadnieniu niniejszego pisma. I zarzut ewentualny (w razie nieuwzględnienia zarzutów z pkt I.1-3) II. Ewentualnie, nawet gdyby uznać, że wskutek wydania decyzji ostatecznej o odmowie zwolnienia skarżących z opłaty legalizacyjnej termin do wniesienia opłaty legalizacyjnej upłynął (co skarżący stanowczo kwestionują) to organ naruszył art. 7, art. 77 w zw. z art. 8 § 1 i art. 9 k.p.a. poprzez zaniechanie ponownego wyznaczenia terminu do wniesienia opłaty legalizacyjnej, którą to czynność - zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym - można wywodzić z zasad ogólnych postępowania administracyjnego wyrażonych w ww. przepisach. Wskazuje się bowiem, że nieuwzględnienie wniosku o umorzenie opłaty legalizacyjnej wywołuje potrzebę wyznaczenia przez organ na nowo terminu do jej uiszczenia (tak: wyrok WSA w Olsztynie z 13.10.2022 r., II SA/01 527/22; wyrok WSA w Gdańsku z 7.12.2022 r., II SA/Gd 453/22; wyrok WSA w Olsztynie z 11 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 982/19 - utrzymany orzeczeniem NSA z 15 września 2020 r., II OSK 1337/20; wyrok WSA we Wrocławiu z 05.12.2018 r. sygn. II SA/Wr 637/18 ; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 4 października 2022 r., II SA/Ol 528/22). Ponowne wyznaczenie terminu wniesienia opłaty legalizacyjnej w niniejszej sprawie nie miało miejsca, a jednocześnie organy nie ustaliły kiedy dokładnie miałby skarżącym upłynąć termin do wniesienia opiaty legalizacyjnej (ograniczyły się jedynie do stwierdzenia, iż do 8 lipca 2025 r. na rachunek dochodów L. Urzędu Wojewódzkiego w L. nie wpłynęła należność z tytułu opłaty legalizacyjnej). W konsekwencji organ wydał decyzję o rozbiórce obiektu nie dając szansy skarżącym na jej uiszczenie, w szczególności wobec niejasności przepisów i swoistego przesądzenia niektórych obowiązków organów dopiero w orzecznictwie sądów administracyjnych. Natomiast organ II instancji nie stwierdzając uchybień wadliwie utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy, czym naruszył art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez jego błędne zastosowanie i niezastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Ponadto, obie zaskarżone decyzje naruszają art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., poprzez zaniechanie ustalenia terminu wymagalności wniesienia opłaty legalizacyjnej w sprawie i wyjaśnienia w uzasadnieniu decyzji, dlaczego data ta była wiążąca dla skarżących, co powinno być okolicznością wyjściową dla dalszych rozważań o zasadności wydania decyzji o rozbiórce. II zarzut ewentualny (w razie nieuwzględnienia zarzutów z pkt I i II) III. naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne zakwalifikowanie wykonanych robót jako "budowę parkingu dla samochodów ciężarowych wraz z placem manewrowym i drogą dojazdową" (których wykonanie wymaga pozwolenia na budowę), podczas gdy faktycznie wykonane prace stanowią jedynie utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych oraz przebudowę dróg, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 5 i 12 Prawa budowlanego (które nie wymagają pozwolenia na budowę). Ponadto, oba te obiekty budowlane istniały przed wykonaniem robót, stąd prace winny zostać zakwalifikowane jako przebudowa tych obiektów. W konsekwencji organy administracyjne błędnie prowadziły postępowanie w kierunku samowoli budowalnej i zakończyły je wydaniem decyzji o rozbiórce (art. 48 ust. 1 pr. bud.). Powyższe uchybienie nie zostało prawidłowo zweryfikowane przez organ odwoławczy, co skutkowało naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez jego błędne zastosowanie i niezastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 kpa., przez utrzymanie decyzji w mocy, w sytuacji gdy zachodziła potrzeba uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania w całości. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji w całości. Ponadto zwrócili się o zasądzenie solidarnie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę LWINB wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej oraz podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267 ze zm.) oraz art. 3 p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę według powyższych kryteriów Sąd stwierdził, że skarga jest zasadna. Zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji zostały bowiem wydane z naruszeniem prawa skutkującym koniecznością ich uchylenia. Nie wszystkie jednak spośród podniesionych w skardze zarzutów zasługują na uznanie. Przypomnieć dla porządku należy, że przedmiotem kontroli Sądu jest w niniejszej sprawie decyzja LWINB utrzymująca w mocy decyzję PINB w K. z dnia 3 września 2025 r., nakazującą skarżącym rozbiórkę zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] położonej w obrębie geodezyjnym W. O., utwardzenia terenu działki wykonanego z kostki brukowej betonowej wraz z warstwami podbudowy o łącznej powierzchni 1514 m2, w skład, którego wchodzi utwardzenie: - w kształcie litery "L" o wymiarach zewnętrznych 36,70 m x 45,00 m, stanowiące parking dla samochodów ciężarowych wraz z placem manewrowym, - o wymiarach 3,00 m x 66,60 m, stanowiące drogę dojazdową z wjazdem z drogi gminnej. Jak prawidłowo odnotowano w zaskarżonej decyzji oraz wcześniejszych rozstrzygnięciach podjętych w postępowaniu administracyjnym, z uwagi na datę wszczęcia postępowania (25 października 2019 r.), zastosowanie w niniejszej sprawie mają przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (aktualny t.j. – Dz. U. z 2026 r., poz. 524 ze zm., dalej jako: Pr.bud.) w brzmieniu sprzed wejścia w życie ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane i niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471), co wynika z przepisu przejściowego art. 25 ww. ustawy nowelizującej. Zaskarżona decyzja została wydana w postępowaniu w sprawie samowoli budowlanej przeprowadzonym na podstawie art. 48 i nast. Pr.bud w brzmieniu miarodajnym dla sprawy. Przepisy te w następujący sposób regulują zasady, poszczególne etapy i przebieg postępowania legalizacyjnego. Zgodnie z art. 48 Pr.bud, organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia (ust. 1). Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Na postanowienie przysługuje zażalenie (ust. 2). W postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2 (ust. 3). W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1 (ust. 4). Przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona (ust. 5). Stosownie natomiast do treści art. 49 Pr.bud., organ nadzoru budowlanego, przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, bada: 1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, 3) wykonanie projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane - oraz, w drodze postanowienia, ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Na postanowienie przysługuje zażalenie (ust. 1). Do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu (ust. 3). W przypadku stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, organ nadzoru budowlanego nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, w określonym terminie, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję, o której mowa w art. 48 ust. 1. Decyzję tę wydaje się również w przypadku nieuiszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej, z zastrzeżeniem art. 49c ust. 2 (ust. 3). W razie spełnienia wymagań, określonych w ust. 1, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję: 1) o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót; 2) o zatwierdzeniu projektu budowlanego, jeżeli budowa została zakończona (ust. 4). W niniejszej sprawie istotne znaczenie ma ponadto treść art. 49c Pr.bud., zgodnie z którym do opłat legalizacyjnych, o których mowa w art. 49 ust. 1 i art. 49b ust. 4, w zakresie nieuregulowanym w ustawie, stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.), z tym że uprawnienia organu podatkowego przysługują wojewodzie (ust. 1). Z kolei ustęp 2 tego artykułu (wskazany jako zastrzeżenie w treści art. 49 ust. 3 Pr.bud.) stanowi, że złożenie wniosku, o którym mowa w art. 67a § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, powoduje zawieszenie postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie art. 48, art. 49 i art. 49b do dnia rozstrzygnięcia wniosku. Utrzymany w mocy zaskarżoną decyzją nakaz rozbiórki został wydany na podstawie art. 49 ust. 3 Pr.bud., w konsekwencji ustalenia, że skarżący nie uiścili w wymaganym terminie opłaty legalizacyjnej nałożonej na nich postanowieniem PINB w K. z dnia 10 maja 2024 r. Zasadnicze zarzuty skargi koncentrują się na próbie wykazania, iż decyzja o rozbiórce zapadła przedwcześnie. Najdalej idącym, a przez to wymagającym rozstrzygnięcia w pierwszej kolejności, jest jednak zarzut podniesiony w skardze jako ostatni (zarzut ewentualny), wskazujący na błędną kwalifikację spornej inwestycji, jako samowoli budowlanej zrealizowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę. W ramach tego zarzutu skarżący wyrazili stanowisko, iż prace wykonane na działce nr ewid. [...] faktycznie stanowią jedynie utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych oraz przebudowę dróg, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 5 i 12 Pr.bud., a więc roboty budowlane zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Powyższy zarzut nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 5 Pr.bud., pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych. W orzecznictwie wskazuje się, że utwardzenie powierzchni gruntu, o którym mowa w powyższym przepisie, zaliczane jest do urządzeń budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt 9 Pr.bud., co oznacza, że musi ono pełnić funkcję służebną względem innego, głównego obiektu budowlanego, zapewniając możliwość jego użytkowania. Jeżeli utwardzenie - ze względu na swój rozmiar i charakter - staje się obiektem dominującym i samodzielnym funkcjonalnie (np. dużym parkingiem czy placem składowym), traci przymiot urządzenia budowlanego i staje się budowlą wymagającą pozwolenia na budowę (por. wyroki NSA: z dnia 1 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 462/08; z dnia 9 lipca 2024 r. sygn. akt II OSK 1585/23; z dnia 17 czerwca 2025 r., sygn. akt II OSK 1075/24). Utwardzenie zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę na mocy art. 29 ust. 2 pkt 5 Pr.bud., nie może zatem prowadzić do powstania samodzielnego pod względem funkcjonalnym obiektu budowlanego. Przypisem tym objęte są utwardzenia pełniące wyłącznie rolę służebną wobec zabudowy na działce budowlanej (zapewniające możliwość prawidłowego użytkowania budynku), które nie posiadają parametrów i walorów funkcjonalnych pozwalających na ich użytkowanie jako samodzielnego (odrębnego) obiektu. W ocenie Sądu, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy przeczy twierdzeniu, jakoby utwardzenie zrealizowane na działce nr [...] odpowiadało powyższym cechom urządzenia budowlanego, o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt 5 Pr.bud. Wykonane przez skarżących roboty budowlane skutkowały powstaniem budowli znacznych rozmiarów (o powierzchni przekraczającej 1500 m2), w pełni samodzielnej funkcjonalnie – pełniącej w części funkcję parkingu dla samochodów ciężarowych wraz z placem manewrowym, zaś w części funkcję drogi dojazdowej. Rola wykonanego utwardzenia w części stanowiącej parking i plac manewrowy niewątpliwie nie ogranicza jedynie do zapewnienia prawidłowego użytkowania zlokalizowanej należącej do skarżących stacji paliw, lecz w istocie uzupełnia ten obiekt o dodatkową i niezależną funkcję. Również wykonana droga ze zjazdem z drogi gminnej nie pełni jedynie roli służebnej wobec stacji paliw, skoro stacja ta – jak słusznie zauważył organ I instancji - miała już wcześniej zapewnioną komunikację z drogą publiczną poprzez dwa inne zjazdy. Ponadto nie sposób uznać, że roboty wykonane przy spornym utwardzeniu ograniczały się do przebudowy istniejących wcześniej obiektów. Ustalenia organów dotyczące stanu zagospodarowania działki inwestycyjnej przed realizacją spornej inwestycji, jednoznacznie wskazują, że inwestorzy zrealizowali nową budowlę, o zupełnie innych cechach architektonicznych (tj. o innej konstrukcji i parametrach) niż wcześniej istniejące utwardzenie gruntu. Z tych względów nie można zgodzić się także z twierdzeniem autora skargi, że inwestycja w części mieści się w zakresie przedmiotowym art. 29 ust. 2 pkt 12 Pr.bud. Przede wszystkim jednak wskazać należy, że zarzut dotyczący błędnej kwalifikacji robót budowlanych nie może odnieść zamierzonego skutku w postaci uchylenia zaskarżonej decyzji o rozbiórce, z tego względu, że kwestia ta została rozstrzygnięta we wcześniejszym etapie procedury legalizacyjnej (tj. w postanowieniu wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 Pr.bud. oraz w postanowieniu ustalającym opłatę legalizacyjną). Decyzja nakazująca rozbiórkę samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego na podstawie art. 49 ust. 3 w zw. z art. 48 Pr.bud., jest natomiast jedynie konsekwencją nieuiszczenia opłaty legalizacyjnej. Powoływanie się zatem na jakiekolwiek okoliczności związane z kwalifikacją wykonanych robót oraz trybem ich legalizacji w postępowaniu w sprawie nakazu rozbiórki jest nieskuteczne. W postępowaniu w sprawie wydania decyzji w oparciu o art. 49 ust. 3 Pr.bud. organ nie bada już zasadności nałożonej opłaty oraz nie dokonuje ponownej kwalifikacji robót budowlanych oraz trybu ich legalizacji (por. wyroki NSA: z dnia 20 maja 2021 r., sygn. akt II OSK 2443/18; z dnia 11 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 2077/09; z dnia 28 czerwca 2022 r., sygn. akt II OSK 455/19; z dnia 30 sierpnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2782/19). Przed przystąpieniem do oceny kolejnych zarzutów skargi wskazać należy, że w sprawie bezsporne pozostaje, iż w ramach przeprowadzonej przez organy procedury legalizacyjnej doszło do przedstawienia przez inwestorów dokumentów niezbędnych do legalizacji stwierdzonej samowoli budowlanej, a następnie do ustalenia inwestorom opłaty legalizacyjnej. Opłata ta została ustalona na kwotę 300 000 zł postanowieniem PINB w K. z dnia 10 maja 2024 r., wydanym na podstawie art. 49 ust. 1 Pr.bud. (w brzmieniu miarodajnym dla sprawy), które zostało następnie utrzymane w mocy ostatecznym postanowieniem LWINB z dnia 20 czerwca 2024.r. Jako że inwestorzy nie wnieśli skargi do sądu administracyjnego na ww. postanowienie organu II instancji, stało się ono również prawomocne. Na takim etapie procedury legalizacyjnej (po ostatecznym i prawomocnym ustaleniu opłaty legalizacyjnej) ostatnim warunkiem legalizacji samowoli budowlanej pozostaje co do zasady uiszczenie opłaty legalizacyjnej. Od obowiązku uiszczenia ustalonej opłaty legalizacyjnej ustawodawca przewidział jednak wyjątek, co wynika z treści przywołanego wcześniej art. 49c Pr.bud. W myśl bowiem ust. 1 tego przepisu, do opłat legalizacyjnych, w zakresie nieuregulowanym w ustawie, stosuje się odpowiednio przepisy działu III o.p., z tym że uprawnienia organu podatkowego przysługują wojewodzie. Wśród tych przepisów znajduje się art. 67a § 1 o.p., który stosowany odpowiednio do opłat legalizacyjnych, daje możliwość wystąpienia przez sprawcę samowoli budowlanej do właściwego wojewody z wnioskiem o umorzenie takiej opłaty w całości lub części, odroczenie jej płatności lub rozłożenie jej na raty. Jednocześnie z art. 49c ust. 2 Pr.bud. wynika, że wystąpienie z takim wnioskiem powoduje zawieszenie postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie art. 48, art. 49 i art. 49b do dnia rozstrzygnięcia wniosku. W niniejszej sprawie skarżący, po wydaniu ostatecznego postanowienia w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej, skorzystali z uprawnienia wynikającego z art. 67a § 1 o.p. w zw. z art. 49c ust. 1 Pr.bud., składając w dniu 2 lipca 2024 r. wniosek do Wojewody L. o umorzenie opłaty legalizacyjnej. Po powzięciu przez PINB w K. informacji o tej okoliczności, organ ten postanowieniem z dnia 10 września 2024 r., na podstawie art. 49c ust. 2 Pr.bud., zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie przedmiotowej samowoli budowlanej prowadzone na podstawie art. 48 Pr.bud., do dnia rozpatrzenia wniosku skarżących o umorzenie opłaty legalizacyjnej, a w przypadku rozłożenia opłaty legalizacyjnej na raty lub odroczenia płatności – do dnia upływu terminu wniesienia całej opłaty. Następnie, po otrzymaniu pisma L. Urzędu Wojewódzkiego z dnia 8 lipca 2025 r., informującego o wydaniu przez Wojewodę L. w dniu 12 grudnia 2024 r. decyzji o odmowie umorzenia skarżącym opłaty legalizacyjnej w całości i w części, oraz o utrzymaniu w mocy tej decyzji przez Ministra Finansów decyzją ostateczną z dnia 18 czerwca 2025 r., PINB w K. postanowieniem z dnia 28 lipca 2025 r. podjął z urzędu zawieszone postępowanie legalizacyjne. W reakcji na powyższe postanowienie skarżący w dniu 5 sierpnia 2025 r. złożyli do organu I instancji wniosek o (ponowne) zawieszenie postępowania z uwagi na wniesienie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Finansów z dnia 18 czerwca 2025 r. Po rozpatrzeniu tego wniosku PINB w K. postanowieniem z dnia 1 września 2025 r. odmówił zawieszenia postępowania. Do tego etapu postępowania legalizacyjnego odnosi się zasadniczy zarzut skargi, wedle którego postępowanie to powinno pozostać zawieszone (ewentualnie powinno zostać zawieszone ponownie) do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego ze skargi inwestorów na decyzję Ministra Finansów z dnia 18 czerwca 2025 r. w przedmiocie odmowy umorzenia opłaty legalizacyjnej. Również z tym zarzutem nie można się zgodzić. Zarzut ten w istocie sprowadza się do wykładni art. 49c ust. 2 Pr.bud., a mówiąc ściśle, do interpretacji użytego w tym przepisie terminu "do dnia rozstrzygnięcia wniosku", wyznaczającego moment, do którego postępowanie legalizacyjne powinno pozostać zawieszone z uwagi na złożenie przez inwestorów wniosku na podstawie art. 67a § 1 o.p. Szczegółowej analizy tego zagadnienia dokonał natomiast Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 września 2020 r., wydanym w sprawie o sygnaturze akt II OSK 1337/20. Stanowisko przedstawione w tym orzeczeniu (trafnie przywołane w zaskarżonej decyzji) Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela i przyjmuje jako własne. W ślad za powołanym orzeczeniem wskazać należy, że złożenie dotyczącego wymierzonej opłaty legalizacyjnej wniosku, o którym mowa w art. 67a § 1 o.p., inicjuje nowe, odrębne postępowanie administracyjne przedmiotem, którego jest zbadanie czy zachodzą przesłanki dla udzielenia podmiotowi zobowiązanemu ulg w spłacie zobowiązania w postaci opłaty legalizacyjnej. Wynik tego odrębnego postępowania może mieć wpływ na postępowanie administracyjnego prowadzone na podstawie art. 48, art. 49 i art. 49b Pr.bud., w toku którego opłata ta została wymierzona, co uzasadnia ich zawieszenie, do czasu rozstrzygnięcia wniosku. Pamiętać jednakże należy, iż zgodnie z art. 104 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej, przy czy w myśl § 2 tego samego artykułu, to właśnie decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Co za tym idzie przez rozstrzygnięcie wniosku o jakim mowa w art. 49c ust. 2 Prawa budowlanego rozumieć należy wydanie decyzji administracyjnej rozstrzygającej sprawę tego wniosku (por. Gliniecki Andrzej (red.), Prawo budowlane. Komentarz, wyd. III, teza 1 do art. 49c ust. 2) W tym miejscu przypomnieć należy, że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne (art. 15 k.p.a.). Zasada dwuinstancyjności wyraża regułę, że wszystkie decyzje nieostateczne mogą być na wniosek osoby uprawnionej zaskarżone do organu administracji publicznej wyższego stopnia nad organem, który wydał zaskarżoną decyzję. Decyzją nieostateczną co do zasady jest decyzja wydana przez organ I instancji, natomiast decyzją ostateczną co do zasady jest wydana przez organ II instancji na skutek wniesienia przez stronę zwykłego środka prawnego jakim jest odwołanie, względnie decyzja organu I instancji, od której nie wniesiono odwołania. Decyzji ostatecznej służy przy tym tzw. domniemanie legalności, które oznacza, że jest ona ważna i powinna być wykonywana dopóty, dopóki nie zostanie zmieniona, uchylona lub nie zostanie stwierdzona jej nieważność przez właściwy organ i z zachowaniem przepisanego trybu postępowania (np. wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1545/15). Ostateczna decyzja administracyjna jest wiążąca erga omnes, a więc również w stosunku do sądów administracyjnych orzekających w innych sprawach, niż ta w której decyzja ta została wydana (wyrok NSA z dnia 10 września 2014 r., sygn. akt I OSK 229/13, LEX nr 1551287). Z powyższego wyprowadzić należy pogląd, że przez rozstrzygnięcie wniosku, o jakim mowa w art. 49c ust. 2 Pr.bud., rozumieć należy wydanie w sprawie tegoż wniosku decyzji ostatecznej. Wbrew twierdzeniu autora skargi, nie ma podstaw, by termin ten wiązać z datą uprawomocnienia się takiej decyzji. Przeciwko przyjęciu sposobu wykładni zaproponowanego przez skarżących przemawia okoliczność, iż Naczelny Sąd Administracyjny oraz wojewódzkie sądy administracyjne są wyodrębnioną konstytucyjnie częścią władzy sądowniczej, specjalnie powołaną w celu zagwarantowania prawa do sądu w sprawach administracyjnych. Sprawują one wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej (art. 184 Konstytucji RP). Z powyższą regulacją koreluje art. 1 § 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych stanowiący, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej Podstawową formą, w jakiej sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, jest zaś wymierzanie sprawiedliwości przez wiążące rozstrzyganie sporów o prawo. Istotą sprawy sądowoadministracyjnej nie jest zatem rozpoznania w kolejnej "III instancji" sprawy prowadzonej przez organami administracji, w tym na przykład rozpoznanie wniosku o udzielnie ulgi w spłacie opłaty legalizacyjnej, lecz tylko i wyłącznie skontrolowanie orzeczenia organu administracji zapadłego w następstwie rozpoznania takowego wniosku, pod kątem jego zgodności z prawem. Przywołać także należy art. 3 § 1 p.p.s.a., stanowiący, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, przy czym odnośnie zaskarżanych decyzji i postanowień środki te określone zostały w art. 145 § 1 p.p.s.a. i obejmują one co do zasady jedynie możliwość uchylenia, bądź stwierdzenia nieważności poddanego kontroli sądowej orzeczenia organu administracji i poza wyjątkiem wskazanym w art. 145 § 3 p.p.s.a. (a dotyczącym tylko umorzenia postępowania administracyjnego), nie przewidują możliwości wydawania przez sąd orzeczeń kończących postępowanie administracyjne, w tym przede wszystkim orzeczeń merytorycznie rozstrzygających sprawę administracyjną. Powyższe dodatkowo wzmacnia wyniki wykładni językowej art. 49c ust. 2 Pr.bud. i jednoznacznie wskazuje, że przez wskazane w tym przepisie rozstrzygnięcie wniosku rozumieć należy wydanie przez właściwy organ decyzji ostatecznej w przedmiocie tegoż wniosku, a nie rozpoznanie przez sąd administracyjny skargi na takową decyzję. Odnosząc się do argumentów skargi dotyczących nieodwracalnych skutków prawnych decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu wobec nieuiszczenia opłaty legalizacyjnej, zauważyć należy, iż adresat ostatecznej decyzji rozstrzygającej w przedmiocie wniosku o udzielenie ulg w spłacie opłaty legalizacyjnej samodzielnie decyduje o uiszczeniu tej opłaty i uniknięciu w ten sposób wydania decyzji o rozbiórce samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego, względnie o jej nieuiszczaniu. Skutki prawne ostatecznej decyzji odmawiającej umorzenia (względnie udzielenia innych ulg w uiszczeniu opłaty legalizacyjnej) zależą zatem wyłącznie od osoby będącej adresatem tej decyzji, jak i orzeczeń wydawanych w postępowaniu legalizacyjnym. Ewentualne uwzględnienie przez właściwy sąd administracyjny skargi na decyzję ostateczną odmawiającą udzielenia określonej ulgi, w tym przede wszystkim umorzenia opłaty, skutkować zaś będzie ponownym rozpatrzeniem wniosku przez właściwy organ i w przypadku jego uwzględnienia zwrotem nienależnie uiszczonej opłaty legalizacyjnej. Wbrew twierdzeniu autora skargi, przedstawiony wyżej sposób wykładni art. 49c ust. 2 Pr.bud. jest powszechnie aprobowany w ramach dorobku judykaturalnego, natomiast wszystkie orzeczenia przywołane w skardze na poparcie zarzutu naruszenia ww. przepisu, dotyczą zupełnie innej sytuacji faktyczno-prawnej, niż mająca miejsce w niniejszej sprawie, tj. sytuacji, w której do wydania decyzji rozbiórkowej doszło przed uprawomocnieniem się postanowienia ustalającego opłatę legalizacyjną (nie zaś uprawomocnieniem się decyzji rozstrzygającej wniosek o umorzenie tej opłaty). W niniejszej sprawie postanowienie o ustaleniu opłaty legalizacyjnej – jak już wyżej wskazano – ma natomiast zarówno walor ostateczności, jak i prawomocności. Przywołane w skardze orzeczenia nie mogły zatem mieć w tej sprawie zastosowania. Dodać należy, że Sąd podziela również stanowisko organów co do braku podstaw do przyjęcia, iż w przypadku zaskarżenia do sądu administracyjnego ostatecznej decyzji w sprawie wniosku o umorzenie opłaty legalizacyjnej, postępowanie legalizacyjne winno ulec dalszemu zawieszeniu na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., do czasu prawomocnego zakończenia powyższego postępowania sadowego, Powyższy przepis stanowi, że organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zagadnieniem wstępnym w rozumieniu tego unormowania, uzasadniającym zawieszenie postępowania, nie jest sam fakt toczenia się przed innym organem lub sądem postępowania, którego wynik może mieć wpływ na treść decyzji w postępowaniu właściwym, lecz jest nim określona w przepisach prawa materialnego przesłanka wydania decyzji administracyjnej, której rozstrzygnięcie wykracza poza kompetencje organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie właściwe. Przepis ten dotyczy zatem sytuacji, w której wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, nie jest w ogóle możliwe bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Innymi słowy, istota kwestii prejudycjalnej wyraża się w tym, że brak jej uprzedniego rozstrzygnięcia wyklucza każde, to jest zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony zakończenie postępowania administracyjnego. Taka sytuacja nie występuje w postępowaniu legalizacyjnym dotyczącym samowoli budowlanej, w którym zapadło prawomocne i ostateczne orzeczenie o opłacie legalizacyjnej, a jednocześnie wniosek o zastosowanie ulgi w spłacie tej należności, złożony na podstawie art. 67a § 1 o.p., został rozstrzygnięty w rozumieniu art. 49c ust. 2 Pr.bud. Reasumując ocenę zarzutów skargi wskazujących na przedwczesne podjęcie postępowania legalizacyjnego (nieuzasadnioną odmowe jego dalszego zawieszenia), ze względu na złożenie przez skarżących skargi na ostateczną decyzję Ministra Finansów z dnia 18 czerwca 2025 r. w przedmiocie odmowy umorzenia opłaty legalizacyjnej, stwierdzić należy, że zarzuty te nie znajdują uzasadnionych podstaw. Ubocznie wypada dodać, że tutejszemu Sądowi z urzędu wiadomo, iż skarga inwestorów na ww. decyzję została oddalona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 marca 2026 r., sygn. akt VII SA/Wa 2044/25. Tym samym nie doszło do podważenia legalności powyższej decyzji choćby nieprawomocnym orzeczeniem. W ocenie Sądu, na uwzględnienie zasługuje natomiast ostatni z zarzutów skargi, tj. zarzut dotyczący zaniechania wyznaczenia skarżącym nowego terminu do uiszczenia opłaty legalizacyjnej, po podjęciu postępowania legalizacyjnego na skutek powzięcia informacji o wydaniu decyzji ostatecznej o odmowie umorzenia nałożonej na skarżących opłaty legalizacyjnej. Sąd rozpoznający sprawę podziela prezentowane w orzecznictwie stanowisko, iż nieuwzględnienie wniosku o umorzenie opłaty legalizacyjnej wywołuje potrzebę wyznaczenia przez właściwy organ nadzoru budowlanego na nowo terminu uiszczenia opłaty legalizacyjnej. Wniosek taki należy wywodzić z zasad ogólnych postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 8 § 1 i art. 9 k.p.a., którymi organ nadzoru budowlanego jest związany w postępowaniu dotyczącym nakazu rozbiórki obiektu budowlanego. Trzeba mieć bowiem na względzie, że celem nadrzędnym nakazu rozbiórki obiektu budowlanego jest przywrócenie stanu zgodnego z prawem, a nie karanie inwestora za to, że naruszył przepisy prawa. Nakaz rozbiórki obiektu budowlanego jest przy tym najdalej idącą (najbardziej dolegliwą dla inwestora) sankcją za naruszenie przepisów Prawa budowlanego i w związku z tym należy stosować ją jako ostateczność (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 5 grudnia 2018 r. sygn. akt II SA/Wr 637/18; wyroki WSA w Olsztynie: z dnia 11 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 982/19; z dnia 13 października 2022 r., sygn. akt II SA/Ol 527/11). Zatem w sytuacji, gdy inwestor nie uiścił opłaty legalizacyjnej w terminie wyznaczonym w postanowieniu o ustaleniu tej należności z tego powodu, że skorzystał z przysługującego mu (z mocy art. 67a § 1 o.p. w zw. z art. 49c ust. 1 Pr.bud.) prawa do złożenia wniosku o umorzenie tej opłaty, ww. przypadku negatywnego rozstrzygnięcia tego wniosku w drodze decyzji ostatecznej, obowiązkiem organu nadzoru budowlanego jest zapewnienie inwestorowi realnej możliwości doprowadzenia do legalizacji samowoli budowlanej poprzez ponowne wyznaczenie terminu do uiszczenia opłaty legalizacyjnej. W niniejszej sprawie obowiązek ten nie został przez PINB w K. zrealizowany, albowiem organ ten, bezpośrednio po podjęciu postępowania legalizacyjnego, podjął decyzję o rozbiórce z uwagi na nieuiszczenie przez skarżących opłaty legalizacyjnej w pierwotnym terminie wyznaczonym w postanowieniu z dnia 10 maja 2024 r. Tym samym inwestorzy zostali w istocie pozbawieni możliwości doprowadzenia do legalizacji popełnionej samowoli budowlanej po ostatecznym zakończeniu postępowania w sprawie ich wniosku o umorzenie opłaty legalizacyjnej. W związku z powyższym uznać należy, że decyzja organu I instancji, a w konsekwencji również utrzymująca ją w mocy decyzja LWINB, zostały wydane co najmniej przedwcześnie i z naruszeniem powołanych wyżej zasad postępowania wynikających z art. 8 § 1 i art. 9 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych wszystkich względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. Ponownie rozpatrując sprawę PINB w K. zobowiązany będzie uwzględnić ocenę prawną przedstawioną powyżej, stosownie do art. 153 p.p.s.a. Obowiązkiem organu I instancji będzie wyznaczenie skarżącym na nowo terminu uiszczenia opłaty legalizacyjnej ustalonej postanowieniem z dnia 10 maja 2024 r. Organ winien przy tym poinformować skarżących o skutkach prawnych braku wniesienia przedmiotowej opłaty w wyznaczonym terminie. Dopiero w przypadku stwierdzenia, że skarżący w wyznaczonym na nowo terminie nie uiścili opłaty legalizacyjnej, organ I instancji uprawniony będzie do wydania decyzji o rozbiórce na podstawie art. 49 ust. 3 Pr.bud. Spełnienie przez inwestorów tego warunku winno natomiast skutkować zakończeniem postępowania legalizacyjnego decyzją przewidzianą w art. 49 ust. 4 Pr.bud. Orzeczenia o kosztach postępowania zawarte w punktach II i III sentencji wyroku, znajdują natomiast uzasadnienie w art. 200 i art. 205 § 1 i § 2 p.p.s.a. Koszty postępowania zasądzone solidarnie na rzecz obojga skarżących obejmują uiszczony wpis sądowy od wniesionej skargi w wysokości 500 zł. Dodatkowo na rzecz skarżącego D. C. – jako strony reprezentowanej przez radcę prawnego – należało tytułem kosztów postępowania zasądzić koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł, odpowiadającej stawce określonej w § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2026 r. poz. 118), oraz uiszczona opłatę skarbową od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.