II SA/Lu 496/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 listopada 2022 r. sprawy ze skargi W. M., J. J., K. P., K. P. i C. K. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 1 czerwca 2022 r. nr GN-V.7534.2.21.2022.KH w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; II. zasądza od Wojewody Lubelskiego na rzecz W. M., J. J., K. P., K. P. i C. K. kwotę 200 zł (dwieście złotych) z tytułu zwrotu kosztów postępowania.

Wojewoda Lubelski decyzją z dnia 1 czerwca 2022 r., nr GN-V.7534.2.21.2022.KH utrzymał w mocy decyzję Starosty Lubelskiego z dnia 5 stycznia 2022 r., IGM.6821.43.2020.MWM w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, położonej w Lublinie przy ul. [...], [...]j, [...] i [...], oznaczonej dawnymi nr [...] i [...], w części wchodzącej obecnie w skład nieruchomości oznaczonych w operacie ewidencji gruntów i budynków miasta Lublin, obręb [...], jako działki nr [...] i [...], stanowiących własność Gminy Lublin. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. Na mocy decyzji Urzędu Miejskiego w Lublinie Wydział Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 5 grudnia 1977 r. znak: GTO.VII.8221/38/77, wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość położoną w Lublinie, oznaczoną jako działki nr [...] i [...] o łącznej pow. [...] m2, stanowiącą własność J. i A. małż. M. . Wywłaszczenia dokonano pod budowę spółdzielczego osiedla domów jednorodzinnych ustaloną przez organ ds. planowania przestrzennego i uwzględnioną w zatwierdzonych planach gospodarczych miasta Lublina. Nieruchomość została przejęta na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości pismem z dnia z dnia 7 maja 2020 r. i dnia 16 czerwca 2020 r. złożyli następcy prawni byłych właścicieli nieruchomości: W. M. działająca w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik K. P., E. B., C. K. i K. P.. Po rozpoznaniu sprawy, Starosta Lubelski decyzją z dnia 5 stycznia 2022 r., odmówił zwrotu wywłaszczonej nieruchomości położonej w Lublinie oznaczonej na dzień wywłaszczenia jako działki nr: [...] i [...], wchodzących obecnie w części w skład nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] i [...], stanowiących własność Gminy Lublin, w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowej Budowy Domów Jednorodzinnych "[...]" i Skarbu Państwa – Prezydenta Miasta Lublin, a także pozostających w zarządzie Zarządu Dróg i Mostów w Lublinie. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż cel wywłaszczenia został zrealizowany, a tym samym nie zostały spełnione ustawowe przesłanki zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli W. M. działająca w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik K. P., E. B., C. K. i K. P.. Po rozpoznaniu odwołania, Wojewoda Lubelski decyzją z dnia 1 czerwca 2022 r., nr GN-V.7534.2.21.2022.KH, utrzymał w mocy decyzję Starosty Lubelskiego z dnia 5 stycznia 2022 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy opisał dotychczasowy przebieg postępowania oraz wskazał i omówił przepisy regulujące omawianą materię. Dalej wyjaśnił, że zgodnie ze sporządzonym przez uprawnionego geodetę wykazem synchronizacyjnym, ustalił, że: - działka nr [...] o pow. [...] ha będąca częścią dawnej działki nr [...] aktualnie jest drogą - ulicą [...], stanowiącą własność Gminy Lublin, w zarządzie Zarządu Dróg i Mostów w Lublinie, - część działki nr [...] będąca częścią dawnej działki nr [...] aktualnie jest drogą - ulicą [...], stanowiącą własność Gminy Lublin, - część działki nr [...] będąca częścią dawnej działki nr [...] aktualnie jest drogą - ulicą [...], stanowiąca własność Gminy Lublin, w zarządzie Zarządu Dróg i Mostów w Lublinie, - działka nr [...] będąca częścią działki nr [...] aktualnie jest drogą - ulicą [...], stanowiącą własność Gminy Lublin, w zarządzie Zarządu Dróg i Mostów w Lublinie, - część działki nr [...] będąca częścią dawnej działki nr [...] aktualnie jest drogą - ulicą [...], stanowiąca własność Gminy Lublin, w zarządzie Zarządu Dróg i Mostów w Lublinie, - część działki nr [...] będąca częścią dawnej działki nr [...] aktualnie jest drogą - ulicą [...], stanowiąca własność gminy Lublin, - część działki nr [...] będąca częścią dawnej działki nr [...] stanowi własność Gminy Lublin, w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowej Budowy Domów Jednorodzinnych "[...]", - część działki nr [...] będąca częścią dawnej działki nr [...] stanowi własność Gminy Lublin w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowej Budowy domów Jednorodzinnych "[...]", - część działki nr [...] będąca częścią dawnej działki nr [...] jest użytkowana jako droga - ulica [...], stanowi własność Gminy Lublin, w użytkowaniu wieczystym Skarbu Państwa - Prezydenta Miasta Lublin, - część działki nr [...] będąca częścią dawnej działki nr [...] aktualnie jest drogą - ulicą [...] w zarządzie Zarządu Dróg i Mostów w Lublinie. Zgodnie z decyzją z dnia 30 kwietnia 1977 r. znak: GTO-III8380/1/41/77 dotyczącą zatwierdzenia planu ogólnego zagospodarowania terenu osiedla domków jednorodzinnych "[...]" w Lublinie oraz nieoznaczonego jako załącznika planu ogólnego zagospodarowania terenu inwestycji Lublin - [...] osiedle domków jednorodzinnych wynika, że wywłaszczona nieruchomość była objęta tym planem i teren został zagospodarowany według tego planu. Organ drugiej instancji stwierdził, że przeprowadzone postępowanie dowodowe wykazało zagospodarowanie przedmiotowego terenu pod jednorodzinne osiedle mieszkaniowe wraz z infrastrukturą towarzyszącą w postaci m.in. ulic, chodników, terenów zielonych. Wybudowanie osiedla domków jednorodzinnych w ramach indywidulanego budownictwa mieszkaniowego, a nie w ramach spółdzielczego osiedla domów jednorodzinnych nie stanowi zmiany celu wywłaszczenia, a jedynie jego modyfikację niezmieniająca charakteru tego celu. Modyfikacja celu wywłaszczenia, zgodnie z aktualnym orzecznictwem sądowo - administracyjnym oznacza sytuację, w której pierwotny cel wywłaszczenia nie uległ likwidacji, a poddano go jedynie pewnej zmianie. Dodatkowo organ wskazał, że w trakcie prowadzonego postępowania organ I instancji ustalił, że część wywłaszczonych działek aktualnie stanowią drogi publiczne. Przywołując wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1113/18 Wojewoda Lubelski zaakcentował, że nieruchomość zajęta pod drogę publiczną w rozumieniu art. 2 ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1376) nie może być przedmiotem obrotu powszechnego albowiem jedyna dopuszczalna forma obrotu nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne może polegać na przeniesieniu własności pomiędzy podmiotami wymienionymi, w art. 2a ustawy o drogach publicznych, wyłącznie w razie zmiany przynależności drogi publicznej do określonej kategorii, wobec czego roszczenie o zwrot takich nieruchomości nie przysługuje. Przedstawił jednocześnie, że na nieruchomościach oznaczonych jako działka nr [...] zostało ustanowione prawo użytkowania wieczystego na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej Budowy Domów Jednorodzinnych "[...]" w Lublinie i prawo to zostało wpisane do księgi wieczystej przed 1 stycznia 1998 r. Stosownie do art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami roszczenie o zwrot nieruchomości nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy tj. przed 1 stycznia 1998 r. na nieruchomości ustanowiono prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Wobec powyższego roszczenie o zwrot działek oznaczonych nr [...] nie przysługuje. Skargę na powyższą decyzję, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, wnieśli W. M. działająca w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik J. J., K. P., C. K. i K. P., w której zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie: 1. art. 107 § 1 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm.), dalej jako "k.p.a.", poprzez brak właściwego wyjaśnienia w uzasadnieniu decyzji podstawy prawnej rozstrzygnięcia, szczątkowe uzasadnienie decyzji oraz brak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wszechstronnego rozważenia wszystkich przepisów i okoliczności związanych z koniecznością zwrotu przedmiotowej nieruchomości co utrudnia merytoryczne odniesienie się do decyzji oraz jej kontrolę; 2. art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia przepisów prawnych stanowiących podstawę prawną decyzji; 3. art. 6, art. 7, art. 8, art. 11 oraz art. 107 § 2 i 3 k.p.a., polegające na: a) niedostatecznym wyjaśnieniu podstaw i przesłanek wydania decyzji odmownej w sprawie zwrotu przedmiotowej nieruchomości, kiedy w zaistniałym stanie faktycznym wszelkie przesłanki do dokonania zwrotu zaistniały i organ administracji winien przychylić się do wniosku skarżących; b) niedostateczne wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, tj. brak pełnego ustalenia i wyjaśnienia stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości oraz zaniechania podjęcia jakichkolwiek działań zmierzających do odzyskania sprzedanej nieruchomości, która winna podlegać zwrotowi; c) brak pogłębienia zaufania obywateli do organów administracji publicznej, poprzez niedostateczne i niepełne uzasadnienie decyzji, z którego wynikałoby dlaczego ten sam stan faktyczny i prawny uzasadnia różne decyzje w analogicznych sytuacjach, w sytuacji kiedy przepisy prawa, a w szczególności przepisy konstytucji chronią prawo własności oraz określają podstawowe ramy zezwalające na wywłaszczenie; d) dowolność w wydaniu decyzji poprzez przyjęcie, że w zaistniałym stanie faktycznym występuje negatywna przesłanka do wydania decyzji o zwrocie przedmiotowej nieruchomości, bez przeprowadzenia prawidłowego postępowania dowodowego oraz przy zaniechaniu podjęcia jakichkolwiek czynności mających na celu ponowne uzyskanie własności przez organ administracji przedmiotowej nieruchomości od podmiotu prywatnego; 4. art. 12 § 1 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie; 5. art. 8, art. 10 § 1 oraz § 3 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie z uwagi na zaniechanie informowania strony o czynnościach podejmowanych w toku sprawy oraz pozbawienie strony możliwości wypowiedzenia się co do materiału dowodowego zgromadzonego w toku postępowania przed wydaniem merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie; 6. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie i oparcie zaskarżonej decyzji na ustaleniach faktycznych, które w ogóle nie mogą być uznane za udowodnione, ergo nie mogą stanowić podstawy faktycznej zaskarżonej decyzji oraz zinterpretowanie wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy na niekorzyść strony skarżącej, co stanowiło oczywiste naruszenie zasady pierwszeństwa słusznego interesu strony; 7. art. 80 k.p.a., poprzez zaniechanie oceny dowodów zgromadzonych w sprawie oraz brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy, co doprowadziło organ do poczynienia w zaskarżonej decyzji całkowicie dowolnych i nieuprawnionych ustaleń faktycznych, 8. art. 81 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie, z uwagi na brak informowania strony o czynnościach podejmowanych w toku postępowania; 9. art. 21 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 dalej jako Konstytucja), poprzez ich błędna wykładnię i niewłaściwe zastosowanie; 10. art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 r. (Dz.U. z 2021 r. poz. 1899), dalej u.g.n., poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz odmowę zwrotu przedmiotowej nieruchomości w sytuacji w której zaistniały wszelkie przesłanki do dokonania jej zwrotu na rzecz wnioskodawców; 11. art. 47 ust. 4 w zw. z art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991, Nr 30 poz.127 ze zm.) oraz 136 ust. 5 u.g.n. poprzez jego niezastosowanie i brak informowania poprzednich właścicieli o uprawnieniu do zwrotu nieruchomości, co stanowi rażące naruszenie prawa i skutkuje nieważnością dokonanych umów sprzedaży zawartych przez organ administracji z podmiotami prywatnymi. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę organ przedstawił, że w dniu 23 kwietnia 2022 r. zmarła jedna ze stron postępowania - E. B.. Z dołączonego do skargi aktu poświadczenia dziedziczenia z dnia 6 czerwca 2022 r. Rep. A Nr [...] wynika, że spadek po zmarłej E. T. B. na podstawie dziedziczenia ustawowego nabyła w całości J. D. J.. W związku z tym, że zaskarżona decyzja Wojewody Lubelskiego została skierowana do osoby zmarłej oraz faktu, że decyzja taka nie może się ostać z uwagi na nieprawidłowe ukształtowanie przez nią stosunku prawnego, bowiem podmiot, do którego skierowano decyzję, utracił zdolność prawną, a tym samym utracił przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., wnosił o uwzględnienie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna, lecz z powodów innych niż w niej podniesione. Na wstępie wyjaśnić należy, że sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 119 pkt 1 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) - dalej: p.p.s.a. Możliwość zastosowania tego przepisu w razie stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 k.p.a., nie jest uzależniona od stanowisk stron postępowania. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, ma prawo i obowiązek uwzględnić również te okoliczności, które wprawdzie nie zostały podniesione w skardze, ale które miały wpływ na wynik sprawy toczącej się przed organami administracji publicznej. W pierwszym rzędzie zaś z urzędu bada, czy kwestionowany akt obarczony jest kwalifikowanymi wadami prawnymi, opisanymi w art. 156 § 1 k.p.a., prowadzącymi do jego nieważności. Kierując się powyższą regułą Sąd ocenił, że zaskarżona decyzja Wojewody Lubelskiego obciążona jest wadą nieważności. Skarga jest więc zasadna, lecz z innych przyczyn niż w niej podniesione. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Z kolei z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wynika, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Jak trafnie wskazuje się w judykaturze, kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera przepisu, który stwierdzałby, że osoba zmarła nie może być stroną w sprawie, jednak wynika to pojęcia strony i jej zdolności prawnej. Stosownie do art. 30 § 1 k.p.a. zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych stron ocenia się według przepisów prawa cywilnego, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Zdolność prawną każdy człowiek ma od chwili urodzenia (art. 8 k.c.). Pełną zdolność do czynności prawnych nabywa się z chwilą uzyskania pełnoletniości (art. 11 k.c.). Zdolność prawna i zdolność do czynności prawnych kończy się z chwilą śmierci. W konsekwencji także, przysługujący osobie fizycznej status strony, w rozumieniu art. 28 k.p.a., z chwilą jej śmierci wygasa. Osoba zmarła nie może mieć ani zdolności prawnej, ani być podmiotem praw i obowiązków z zakresu prawa administracyjnego. Prowadzenie postępowania w stosunku do osoby zmarłej i wydanie wobec takiej osoby decyzji, stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 24 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 148/10). Nie ma przy tym znaczenia, czy organ, który skierował decyzję do zmarłej strony, prowadząc postępowanie wiedział, że osoba ta nie żyje, czy też takiej wiedzy nie posiadał (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 marca 2008 r., I OSK 1959/06, z 22 stycznia 2014 r., I OSK 708/12). Bezsporny jest fakt, że E. B. była stroną postępowania przed Starostą Lubelskim i Wojewodą Lubelskim; decyzje były wydane w stosunku do niej jako do strony tego postępowania. Osoba ta reprezentowana przez ustanowionego w sprawie pełnomocnika złożyła także odwołanie od decyzji organu I instancji. Na etapie wydawania decyzji przez organ odwoławczy – dnia 1 czerwca 2022 r., E. B. już nie żyła (zmarła w dniu 23 kwietnia 2022 r. w L.), o czym organ odwoławczy nie został przez pełnomocnika strony powiadomiony. Pełnomocnik ten odbierał kierowaną do niej korespondencję, także kwestionowaną decyzję Wojewody Lubelskiego wydaną już po śmierci E. B. pomimo, iż pełnomocnictwo W. M. wygasło. Ze złożonego do akt sądowych aktu poświadczenia dziedziczenia z dnia 6 czerwca 2022r., Rep. A [...], wynika, że spadek po E. B. nabyła w całości córka J. D. J., która nie była stroną postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Z chwilą śmierci strony postępowania w jej prawa i obowiązki powinni wstąpić jej następcy prawni. Nie ma przy tym znaczenia, czy organ posiadał informację w tym zakresie. Obowiązkiem organu jest zagwarantowanie stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz zapewnienie jej przed wydaniem decyzji możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Naruszenie tej zasady jest kwalifikowaną wadą procesową. Powyższe uchybienie skutkowało stwierdzeniem przez Sąd nieważności decyzji organu drugiej instancji. Rozpoznając ponownie sprawę organ weźmie pod uwagę powyższe ustalenia, których treść ma istotne znaczenie dla przedmiotowej sprawy i określi właściwie wszystkie strony postępowania, do których należy skierować podjęte w sprawie rozstrzygnięcie. Wobec konieczności wyeliminowania powyższego uchybienia za przedwczesne na obecnym etapie postępowania uznać natomiast należy merytoryczne badanie prawidłowości zaskarżonej decyzji. Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji wyroku. Zgodnie z art. 200 p.p.s.a., Sąd zasądził na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania w kwocie 200 zł – uiszczony wpis sądowy.