II SA/Lu 463/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc – Malec (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Asesor sądowy Bartłomiej Pastucha po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 października 2025r. sprawy ze skargi P. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2025r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Wójta Gminy L. z dnia [...] grudnia 2024r., nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego P. R. kwotę [...](sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Postanowieniem z [...] czerwca 2025r., znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy L. z dnia [...] grudnia 2024r., znak: [...] o odmowie wydania na wniosek P. R. zaświadczenia w sprawie zgodności inwestycji polegającej na budowie budynku rekreacji indywidualnej na terenie działek nr ewid.[...] oraz [...] w miejscowości R. P. z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że teren, na którym położona jest przedmiotowa nieruchomość, objęty jest ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania Jeziora P. uchwalonego uchwałą Nr XIX/108/96 Rady Gminy w L. z dnia 3 czerwca 1996 r. (Dz. Urz. Woj. Lubelskiego z 1996 r. Nr 11/96 poz. 91) wraz ze zmianami, w tym uchwałą nr XIII/105/2020 Rady Gminy L. z dnia 16 kwietnia 2020 r. (Dz. Urz. Woj. Lubelskiego z 2020r. poz. 2476). Przedmiotowe działki położone są w podstrefie deglomeracji AII — rekultywacji i wzbogacenia ekologicznego. Zasady zabudowy i zagospodarowania obszaru tej podstrefy w § 9 ust. 2 pkt 1-2 obejmują m.in. zakaz wszelkiej dzielności inwestycyjno-budowalnej oraz innej działalności gospodarczej, która narusza istniejące krajobrazowe i ekologiczne cechy terenu oraz obszar intensywnej deglomeracji. W związku z tym nie jest możliwe wydanie - na podstawie art. 217 k.p.a. - zaświadczenia o zgodności spornej inwestycji z ustaleniami planu. Takie samo stanowisko wyraziło Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu zażalenia P. R., który podnosił, że działki położone są na terenie zabudowy letniskowej, usług i lasu (28ML/U/RL), a funkcja rekreacyjna jest funkcją uzupełniającą. Kolegium w pierwszej kolejności wyjaśniło zasady wydawania zaświadczeń na podstawie art. 217-218 k.p.a. i przyznało, że zaświadczenie, o którym mowa w art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2025 r., poz. 418) jest wydawane w trybie tych przepisów. W zaświadczeniu takim organ dokonuje analizy i oceny, czy sposób użytkowania obiektu budowlanego jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Następnie przytoczyło treść przepisów planu miejscowego, którym objęte są sporne działki. Wskazało, że mieszczą się one na terenach zabudowy letniskowej, usług i lasu (28ML/U/RL), a ponadto są objęte postanowieniami przepisu § 9 ust. 1 i 2 - Strefa Zainwestowania "A" — Osadnictwa rekreacyjnego i zagrodowego Podstrefa Deglomeracji AII — rekultywacji i wzbogacenia ekologicznego", w którym "wiodącą funkcją jest funkcja ekologiczna" i który stanowi "obszar intensywnej deglomeracji, tj. sukcesywnego przekształcenia istniejącego układu zabudowy letniskowej, scalania działek, zakaz wtórnych podziałów terenu oraz stymulacji ekonomicznej", w którym "zakazuje się wszelkiej działalności inwestycyjno-budowlanej oraz innej działalności gospodarczej", a ponadto "na terenach poza granicami zabudowy letniskowej wyznaczonej ustaleniami planu zatwierdzonego uchwałą Nr [...] GRN w L., a nie posiadających decyzji o pozwoleniu na budowę obowiązuje: a) zakaz zabudowy niezainwestowanych działek; b) nakaz likwidacji nielegalnej zabudowy rekreacyjnej". Zdaniem Kolegium, realizacja procesu budowlanego dotyczącego rekreacji indywidualnej jest możliwa we wskazanym pasie brzegowym tylko w ściśle wyznaczonych obszarach zabudowy letniskowej, zaś objęte wnioskiem działki w obszarach tych nie leżą. Ubocznie Kolegium wyjaśniło, że obecnie działki [...] zostały scalone i występują pod nr ewid.[...] W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie P. R. domagał się uchylenia postanowień organów obu instancji, zarzucając ich wydanie z naruszeniem art. art. 217 § 2 pkt 2, 7 i 77 § 1 k.p.a. oraz art. 9 ust. 1 i 2 planu miejscowego. Jego zdaniem, w świetle przepisów planu dopuszczalna jest zabudowa rekreacyjna w podstrefie AII "w granicach zabudowy letniskowej wyznaczonej ustaleniami planu zatwierdzonego uchwałą Nr [...] GRN w L. ", jednak organ odmawiając zaświadczenia o zgodności inwestycji z planem nie wykazał w uzasadnieniu, by sporne działki nr [...] i nr [...] (obecnie nr [...]) leżały poza tym terenem. Tymczasem działki te położone są na terenie Ośrodka Wypoczynkowego, a więc w terenie zabudowy letniskowej, o którym mowa w ww. uchwale Nr [...] Powstały one w 1975r. w wyniku podziału gruntu o pow. 4,824 ha dokonanego decyzją Naczelnika Gminy L. zatwierdzającą realizacyjny plan zagospodarowania Ośrodka Wypoczynkowego nad Jeziorem P.. Decyzją tą wydzielono niemal sto działek rekreacyjnych, większość z nich została wkrótce zabudowana, tylko nieliczne, w tym działki o dawnych nr [...] i nr [...], pozostały puste. Cały teren został ogrodzony, a znajdujące się w jego obrębie plaża, drogi i las są utrzymywane i sprzątane wspólnie przez wszystkich właścicieli działek. W przekonaniu skarżącego, Gmina chcąc wprowadzić porządek nad Jeziorem P., ma na myśli dziką zabudowę na otaczających terenach rolnych jaka powstała później w formie pojedynczych działek, a nie zabudowę w formie powstałego w 1975r. Ośrodka Wypoczynkowego. Skarżący zauważył ponadto, że nawet dla terenu Al o funkcji bardziej restrykcyjnej i wyłącznie ekologicznej, plan zezwala na zabudowę letniskową, jeżeli leży w obrębie Ośrodka Wypoczynkowego, co wynika z § 8 ust. 1 pkt 1 1 3 oraz ust.2 pkt 5. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje : W świetle art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024r., poz. 935 ze zm. dalej jako "p.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Postanowienia organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7 i 77 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 217 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie, zaś w myśl § 2 tego przepisu, zaświadczenie wydaje się, jeżeli: urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa (pkt 1); osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (pkt 2). W trybie art. 217 k.p.a. wydawane jest m.in. zaświadczenie o zgodności inwestycji budowlanej z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (zob. np. wyrok NSA z 16 maja 2023.r, II OSK 1741/20). W przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (art. 218 § 1 k.p.a.). Należy przy tym podkreślić, że organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające – art. 218 § 2 k.p.a. Organy rozpatrujące wniosek skarżącego naruszyły powyższy przepis, gdyż nie przeprowadziły niezbędnego postępowania wyjaśniającego. Skarżący wnosił o wydanie zaświadczenia o zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego inwestycji polegającej na budowie budynku rekreacji indywidualnej na terenie działek nr ewid.[...] oraz [...] w miejscowości R. P. przy Jeziorze P.. Organy prawidłowo ustaliły, że aktualne przeznaczenie i sposób zagospodarowania działek objętych wnioskiem (po scaleniu oznaczone nr ewid.[...]) określa uchwała Nr XIX/108/96 Rady Gminy w L. z dnia 3 czerwca 1996 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania Jeziora P. (Dz. Urz. Woj. Lub. z 1996r., nr 11/96, poz. 91) wraz ze zmianami wprowadzonymi uchwałą Rady Gminy L. z dnia 16 kwietnia 2020r., Nr XIII/105/2020 zmieniającą uchwałę w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Jeziora P. (Dz. Urz. Woj. Lub. z 29 kwietnia 2020r., poz. 2476). Stosownie do § 2 ust. 1 i 2 tej uchwały (Nr [...]) - przedmiotem opracowania planu jest rejon rekreacyjny Jeziora P. obejmujący granice terenów objęte miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego Jeziora P. zatwierdzonego uchwałą nr XI/47/85 Gminnej Rady Narodowej z dnia 28 grudnia 1985r. w Ludwinie. Zakres zmian planu zawiera docelowe dyspozycje przestrzenne dotyczące programu rekreacji, zasad przekształceń istniejącej struktury przestrzennej budownictwa letniskowego zmierzające do wprowadzenia ładu przestrzennego, podniesienia wymogów ochrony środowiska przyrodniczego, zdrowia i bezpieczeństwa ludzi. Nie jest kwestionowane, że sporne działki nr [...] i nr [...] (obecnie jedna działka nr ewid.[...]) są położone w obszarze oznaczonym symbolem [...] - tereny zabudowy letniskowej, usług i lasu, a jednocześnie w "Strefie Zainwestowania "A" — Osadnictwa rekreacyjnego i zagrodowego Podstrefa Deglomeracji AII — rekultywacji i wzbogacenia ekologicznego", opisanej w § 9 ust. 1 i 2 planu. Zgodnie z tym przepisem: "1. Ogólne ustalenia funkcjonalne, przestrzenne i ochronne: 1) funkcja: a) wiodąca: ekologiczna; b) uzupełniająca: rekreacyjna; 2) zasięg obszarowy: brzegowy pas zabudowy o szerokości do 100 m; 3) forma użytkowania rekreacyjnego: brzegowy pas intensywnego użytkowania rekreacyjnego i ograniczonej ze względu na estetykę krajobrazu i ochrony środowiska zabudowy rekreacyjnej; 4) kierunki działań strategicznych: rekultywacja obszaru, zahamowanie procesów niszczących i wzbogacanie ekologiczne; 5) stan ochrony prawnej: użytek ekologiczny. 2. Zasady zabudowy i zagospodarowania obszaru: 1) zakaz wszelkiej działalności inwestycyjno-budowlanej oraz innej działalności gospodarczej, która narusza istniejące krajobrazowe i ekologiczne cechy terenu, poprzez likwidację: a) dzikich pól namiotowych; (...) c) obiektów agresywnych krajobrazowo; d) obiektów gospodarczych innego przeznaczenia; 2) obszar intensywnej deglomeracji, tj. sukcesywnego przekształcenia istniejącego układu zabudowy letniskowej, scalania działek, zakazu wtórnych podziałów terenu oraz stymulacji ekonomicznej; 3) na terenach poza granicami zabudowy letniskowej wyznaczonej ustaleniami planu zatwierdzonego uchwałą Nr XI/47/85 GRN w Ludwinie, a nie posiadających decyzji o pozwoleniu na budowę obowiązuje: a) zakaz zabudowy niezainwestowanych działek; b) nakaz likwidacji nielegalnej zabudowy rekreacyjnej; 4) obowiązuje zagospodarowanie otoczenia domów letniskowych zielenią izolacyjną i ozdobną, komponowaną jako grupy lub ciągi drzew i krzewów na kierunkach prostopadłych do jeziora; zieleń towarzysząca na działkach letniskowych winna stanowić 50-70% ich zagospodarowania." Mając na uwadze, że powołane regulacje prawne wprowadzają ograniczenia w zabudowie, ocena zgodności projektowanej inwestycji polegającej na budowie budynku rekreacji indywidualnej z tymi regulacjami, wymagała jednoznacznego ustalenia, czy objęte inwestycją działki leżą "na terenach poza granicami zabudowy letniskowej wyznaczonej ustaleniami planu zatwierdzonego uchwałą Nr XI/47/85 GRN w L. ". Należy podkreślić, że przedmiotowa uchwała to pierwotny tekst planu miejscowego, co wprost wynika z powołanego wyżej § 2 ust. 1 i 2 tej uchwały (Nr XIX/108/96). Tymczasem uzasadnienia organów obu instancji nie odnoszą się do pierwotnej wersji planu, nie wynika z nich, by organy w ogóle analizowały treść tego planu. Organ I instancji lakonicznie stwierdził, że "biorąc pod uwagę załącznik graficzny (mapę MPZP) i zapisy w/w planu miejscowego dotyczące tej działki oraz zasad zabudowy i zagospodarowania obszaru poszczególnych podstref wyklucza się możliwość realizacji zabudowy poza terenami wyznaczonymi bezpośrednio do tego celu w załączniku graficznym MPZP, a nawet nakłada się obowiązek deglomeracji terenu". Z kolei Samorządowe Kolegium Odwoławcze dostrzegło, że w "ściśle wyznaczonych obszarach zabudowy letniskowej" jest możliwa zabudowa rekreacyjna w podstrefie AII ("realizacja procesu budowlanego dotyczącego rekreacji indywidualnej jest możliwa we wskazanym pasie brzegowym tylko w ściśle wyznaczonych obszarach zabudowy letniskowej"), ale jednocześnie nie wyjaśniło, gdzie znajduje się ten obszar i jakie działki wchodzą w jego skład. Przyznając, że w pewnym obszarze zabudowa jest możliwa, organ powinien wyraźnie określić granice tego obszaru poprzez wskazanie działek nim objętych albo/oraz poprzez zakreślenie tego obszaru na załączniku graficznym planu (jego wyrysie/kopii) w pierwotnej wersji, skoro § 9 ust. 2 pkt 3 obowiązującego aktualnie planu odnosi się do "granic zabudowy letniskowej wyznaczonej ustaleniami [pierwotnego] planu zatwierdzonego uchwałą nr XI/47/85 w L.". Ustalenie granic tego obszaru było kluczowe do prawidłowego rozpatrzenia wniosku skarżącego. W aktach nie ma jednak żadnych dowodów wskazujących na to, by organy podejmowały czynności zmierzające do ich określenia. Słuszny więc okazał się zarzut skarżącego, że "organ nie wykazał, że dz. (...) dawne [...] leżą poza terenem zabudowy letniskowej (...). Orzekł tak bez wskazania uzasadnienia". W związku z tym, że organy nie wyjaśniły dostatecznie istotnych w sprawie okoliczności, zaskarżone postanowienia podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, c i art. 135 p.p.s.a. Rozpatrując sprawę ponownie, organ dokona oceny wniosku skarżącego z uwzględnieniem granic obszaru, o którym mowa w § 9 ust. 2 pkt 3 miejscowego planu zagospodarowania Jeziora P. uchwalonego uchwałą Nr XIX/108/96 Rady Gminy w L. z dnia 3 czerwca 1996 r. Weźmie przy tym pod uwagę wyjaśnienia skarżącego, że obszarem, o którym mowa w tym przepisie jest teren dawnego Ośrodka Wypoczynkowego i odniesie się do nich. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania zostało wydane na podstawie art. 200 p.p.s.a. Dodać należy, że skarga została rozpoznana w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a.