II SA/Lu 379/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca) Sędzia WSA Anna Ostrowska Protokolant Referent Agata Kuśmirska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 września 2026 r. sprawy ze skargi A.-B. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2026 r., znak: [...] w przedmiocie zezwolenia na przetwarzanie odpadów oddala skargę.

Decyzją z [...] kwietnia 2026 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. (dalej jako: organ lub Kolegium), po rozpatrzeniu odwołania A.-B. Sp. z o.o. z siedzibą w L. (dalej jako: skarżąca lub Spółka) utrzymało w mocy decyzję Starosty L. z [...] grudnia 2025 r. odmawiającą wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów poza instalacjami i urządzeniami. Stan sprawy przedstawia się następująco. Wnioskiem z 1 kwietnia 2025 r. Spółka wystąpiła do Starosty L. o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów poza instalacjami i urządzeniami na części działki o nr ewid.[...] (obszar o wym. 30m x 30m i powierzchni 900 m˛) w miejscowości N. D.. We wniosku określono, że planowane przetwarzanie ma obejmować odpady o następujących kodach: 10 01 01 (żużle, popioły paleniskowe i pyły z kotłów), 10 01 02 (popioły lotne z węgla), 10 01 80 (mieszanki popiołowo-żużlowe), 10 01 81 (mikrosfery z popiołów lotnych), 17 05 04 (gleba i ziemia) oraz 01 04 08 (żwir lub skruszone skały). Jako planowaną metodę odzysku Spółka wskazała procesy R12 oraz R5. Zgodnie z przedstawionym opisem proces R5 miał polegać na frakcjonowaniu odpadów poprzez ich przesiewanie przy użyciu koparki wyposażonej w łyżkę przesiewającą z wymiennymi sitami o różnej średnicy oczek. Według stanowiska Spółki w następstwie przesiewania miało dochodzić do przetworzenia odpadu w produkt, przy czym w toku tego procesu nie miały powstawać dalsze odpady. Z kolei proces R12 to wstępny proces do procesu R5, który ma polegać na oględzinach, analizie grawimetrycznej oraz sprawdzaniu. Skarżąca podała, że dysponuje dostępem do laboratorium budowlanego znajdującego się w niedalekiej odległości od miejsca planowanego przetwarzania. Według jej wyjaśnień wykonanie analizy grawimetrycznej stanowiło czynność prostą i krótkotrwałą, natomiast materiały, które miały utracić status odpadu, miały następnie podlegać badaniom w akredytowanym laboratorium, według norm właściwych dla ich zamierzonego zastosowania. Wyjaśniła, że odpady nie odpowiadające założeniom umożliwiającym ich przetworzenie zgodnie z deklarowanym przeznaczeniem, będą zwracane ich wytwórcy. Dodała, że planowana działalność nie będzie wiązała się z magazynowaniem odpadów. Dostarczane odpady będą przetwarzane na bieżąco, natomiast materiał uzyskany w wyniku przesiewania, po utracie statusu odpadu, będzie wykorzystywany w zakładach produkcyjnych Spółki, a więc dalsze pozostawanie takiego materiału na nieruchomości nie może zostać kwalifikowane jako magazynowanie odpadów. Spółka przedstawiła również sposób zabezpieczenia miejsca prowadzenia działalności. Wskazała, że teren ma być ogrodzony pełnym płotem o wysokości przekraczającej 2 m, a ponadto miały zostać zastosowane boksy wykonane z bloczków betonowych o wysokości 5 m, które – według stanowiska Spółki - miały ograniczać pylenie na nieruchomości sąsiednie. Decyzją z [...] czerwca 2026 r. Starosta L. odmówił skarżącej wydania decyzji zezwalającej na przetwarzanie odpadów poza instalacjami i urządzeniami, na części działki nr [...]. Po rozpatrzeniu odwołania Spółki, Kolegium decyzją z [...] października 2025 r. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując na konieczność uzupełnienia akt sprawy poprzez wezwanie Spółki do wyjaśnienia kluczowych dla sprawy zagadnień. Ponownie rozpoznając sprawę organ wezwał Spółkę do uzupełnienia i sprecyzowania wniosku, w szczególności w zakresie sposobu prowadzenia procesu technologicznego, postępowania z poszczególnymi rodzajami odpadów, możliwości ich mieszania, sposobu i czasu magazynowania, parametrów technicznych urządzenia oraz dalszego wykorzystania materiału uzyskanego po przesiewaniu. W odpowiedzi na wezwanie, Spółka wyjaśniła, że wszystkie informacje niezbędne do wydania decyzji, o udzielenie których zwracał się organ są zawarte we wniosku o wydanie zezwolenia. Jednocześnie, odnosząc się do wezwania dotyczącego czyją własnością jest urządzenie mobilne do przetwarzania odpadów, Spółka wyjaśniła, że do korzystania z takiego urządzenia nie jest wymagane prawo własności, a tym bardziej nie ma ono merytorycznego przełożenia na proces przetwarzania odpadów. Ponadto, skarżąca wniosła o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej w celu wyjaśnienia technicznych aspektów planowanego procesu, rodzaju wykorzystywanego sprzętu, zakresu powierzchni przeznaczonej pod działalność, a także okoliczności związanych z prowadzeniem na tej samej nieruchomości działalności przez Spółki A. oraz B.. Pismem z 28 października 2025 r. Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska odmówił przeprowadzenia kontroli miejsca planowanego przetwarzania odpadów, wskazując na niespójność i niekompletność wniosku. Decyzją z [...] grudnia 2025 r. Starosta odmówił skarżącej wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że przedstawiony przez Spółkę sposób prowadzenia działalności nie został opisany w sposób spójny i pozwalający na jednoznaczne ustalenie rzeczywistego przebiegu procesu. Organ zwrócił w szczególności uwagę na sprzeczność pomiędzy twierdzeniem, że odzysk będzie prowadzony poza instalacjami i urządzeniami, a jednoczesnym wskazaniem, że zasadniczym elementem procesu ma być wykorzystanie koparki wyposażonej w sito. Organ podniósł także, że Spółka nie wyjaśniła sposobu postępowania z odpadami o kodach 10 01 01 i 10 01 80, w tym tego, czy będą one mieszane z pozostałymi odpadami oraz w jaki sposób zostaną zabezpieczone przed takim zmieszaniem. W ocenie organu kwestia ta miała istotne znaczenie z uwagi na szczególne warunki odnoszące się do wskazanych rodzajów odpadów. Za niewystarczająco wyjaśnioną organ uznał również kwestię utraty statusu odpadu. Wskazał, że Spółka nie wykazała, dlaczego samo przeprowadzenie oględzin, sprawdzenia i przesiewania miałoby powodować powstanie produktu. Zdaniem organu opisane przez skarżącą czynności miały charakter procesu wstępnego, poprzedzającego dalszy odzysk, a przedstawiona dokumentacja nie pozwalała przyjąć, że w wyniku samego przesiewania dochodzi do zakończenia procesu przetwarzania i powstania produktu handlowego. Organ pierwszej instancji zakwestionował również twierdzenie Spółki, że planowana działalność nie będzie związana z magazynowaniem odpadów. Wskazał, że zgodnie z wnioskiem planowana roczna ilość odpadów przeznaczonych do przetworzenia wynosi 59000 Mg, co przy założeniu 200 dni roboczych oznacza przetwarzanie około 295 Mg odpadów dziennie. W ocenie organu Spółka nie wykazała, aby urządzenie wskazane we wniosku posiadało wydajność umożliwiającą bieżące przetwarzanie takiej ilości materiału. Nie przedstawiła również parametrów technicznych urządzenia ani rozwiązań organizacyjnych pozwalających wykluczyć konieczność czasowego magazynowania odpadów. Organ uznał przy tym, że możliwość czasowego pozostawania przesianego materiału na powierzchni placu również wymagała uwzględnienia przy opisie gospodarowania odpadami. Za niezasadne uznał stanowisko Spółki, zgodnie z którym materiał bezpośrednio po przesianiu przestawałby być odpadem. W uzasadnieniu decyzji zwrócono ponadto uwagę, że Spółka nie przedstawiła pełnego procesu prowadzącego do utraty statusu odpadu, nie wskazała w sposób wystarczający cech i wymagań, jakie miałby spełniać produkt powstały po przetworzeniu, ani sposobu potwierdzania tych właściwości. Organ zaznaczył, że samo poddanie materiału badaniom laboratoryjnym nie przesądza o utracie przez niego statusu odpadu. Dalsze wątpliwości organu dotyczyły prowadzenia na tej samej nieruchomości działalności przez Spółki A. i B.. Organ wskazał, że obie spółki wystąpiły z podobnymi wnioskami odnoszącymi się do tej samej nieruchomości, natomiast przedstawione informacje nie pozwalały jednoznacznie ustalić, czy w działalności obu podmiotów miałoby być wykorzystywane to samo urządzenie, czy urządzenia odrębne, a także jaka byłaby łączna ilość odpadów przetwarzanych na nieruchomości. Organ zwrócił także uwagę na niewyjaśnienie kwestii dotyczących tytułu do urządzenia przewidzianego do prowadzenia procesu, potrzeby uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz zabezpieczenia roszczeń. Wniosek o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej nie został uwzględniony. Organ uznał, że wobec niespójności i braków wniosku oraz złożonych wyjaśnień przeprowadzenie rozprawy nie doprowadziłoby do usunięcia przeszkód uniemożliwiających wydanie zezwolenia. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca zarzuciła organowi pierwszej instancji przede wszystkim, że odmowę wydania zezwolenia oparto na przypuszczeniach i ocenach, które nie zostały odniesione do konkretnych zagrożeń wynikających z planowanego sposobu gospodarowania odpadami. Zdaniem Spółki organ nie rozważył w sposób wyczerpujący całego materiału zgromadzonego w sprawie i nie wykazał, jakie konkretne zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi albo dla środowiska miałaby powodować planowana działalność. Spółka podtrzymała stanowisko, że odzysk może być prowadzony poza instalacjami i urządzeniami, a wykorzystywana koparka z łyżką siejącą ma charakter urządzenia mobilnego. Wskazywała, że maszyna nie jest trwale związana z gruntem, nie wymaga fundamentów ani przyłączenia do mediów, zaś jej praca ma mieć charakter okresowy i miejscowy. Odwołująca zakwestionowała także pogląd, że przesiewanie nie może prowadzić do powstania produktu. Argumentowała, że frakcje mineralne powstałe w wyniku przesiewania znajdują zastosowanie gospodarcze, w szczególności przy wykonywaniu podbudowy dróg, utwardzaniu placów oraz w innych zastosowaniach budowlanych. Wskazywała również, że posiada dostęp do laboratorium budowlanego, zaś produkty powstałe po zakończeniu procesu miały być badane w laboratorium akredytowanym zgodnie z wymaganiami właściwymi dla ich przeznaczenia. Spółka nie zgodziła się również z ustaleniem, że planowana działalność będzie wymagała magazynowania odpadów. Podnosiła, że odpady mają być przetwarzane na bieżąco, natomiast czasowe pozostawanie materiału w strefie pracy maszyny nie oznacza prowadzenia odrębnego procesu magazynowania. Za pozbawione podstaw Spółka uznała ponadto żądanie wskazania właściciela urządzenia mobilnego. Wskazywała, że korzystanie z urządzenia może następować na podstawie różnych tytułów prawnych, w tym najmu, dzierżawy, leasingu lub użyczenia, a zatem własność urządzenia nie stanowi warunku prowadzenia działalności. Spółka zarzuciła także organowi nieuwzględnienie decyzji wydawanych w innych sprawach, w których – w jej ocenie – analogiczne procesy przetwarzania odpadów uzyskiwały akceptację organów administracji. Kwestionowała również odmowę przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, podnosząc, że bezpośrednie wyjaśnienie kwestii technicznych pozwoliłoby usunąć wątpliwości organu dotyczące sposobu prowadzenia działalności. W toku postępowania odwoławczego, w piśmie z 4 kwietnia 2026 r., Spółka przedstawiła dalsze wyjaśnienia. Wskazała, że Spółki A. oraz B. będą prowadzić działalność samodzielnie, na wydzielonych częściach nieruchomości, a każdy z podmiotów będzie korzystał z własnego urządzenia. Według Spółki rozwiązanie to zapewniało niezależność obu działalności oraz rozdzielenie strumieni odpadów. Spółka podtrzymała ponadto pogląd, że planowane przedsięwzięcie nie stanowi instalacji i nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Wskazała także, że wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przeznaczenie nieruchomości na cele przemysłowe, składowe i magazynowe nie wyklucza prowadzenia na niej działalności objętej wnioskiem. Decyzją z [...] kwietnia 2026 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Starosty. Kolegium zasadniczo podzieliło ocenę organu pierwszej instancji co do niespójności i niekompletności wniosku, przedstawiając zarazem dodatkowe motywy przemawiające – w jego ocenie – za odmową wydania zezwolenia. Organ odwoławczy wskazał, że planowana działalność nie odpowiada przeznaczeniu nieruchomości wynikającemu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Kolegium przyjęło, że określone w planie przeznaczenie terenu na obiekty produkcyjne, składy i magazyny nie obejmuje gospodarowania odpadami. Nie podzieliło przy tym stanowiska Spółki, że do uznania planowanej działalności za dopuszczalną wystarczający jest brak wyraźnego zakazu jej prowadzenia. Zdaniem Kolegium dopuszczalny sposób zagospodarowania terenu musi wynikać z ustaleń planu, natomiast gospodarowanie odpadami nie zostało w odniesieniu do tej nieruchomości przewidziane ani jako przeznaczenie podstawowe, ani jako przeznaczenie dopuszczalne lub uzupełniające. Kolegium stwierdziło ponadto, że wniosek i składane przez Spółkę wyjaśnienia nie pozwalają na jednoznaczne określenie rzeczywistego rozmiaru planowanego przedsięwzięcia. Organ uwzględnił, że Spółka B. złożyła odrębny wniosek o zezwolenie na analogiczną działalność na tej samej nieruchomości, dotyczącą tej samej części działki oraz częściowo pokrywających się rodzajów odpadów. W ocenie Kolegium wyjaśnienie, że obie spółki będą wykorzystywały odrębne urządzenia, nie usuwało wątpliwości, lecz wskazywało na możliwość kumulacji emisji oraz zwiększenia łącznej ilości odpadów przetwarzanych w jednym miejscu. Zdaniem organu stan taki utrudniałby również kontrolę prawidłowości prowadzenia działalności przez każdy z podmiotów. Organ odwoławczy uznał także, że dla planowanego przedsięwzięcia powinna zostać uzyskana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach. Nie zaakceptował argumentacji Spółki, zgodnie z którą wykorzystanie urządzenia mobilnego oraz przyjęta przez nią kwalifikacja planowanego procesu wyłączały taki obowiązek. Kolegium uwzględniło przy tym również działalność planowaną przez drugi podmiot na tej samej nieruchomości i wynikającą z tego możliwość kumulowania oddziaływań. Kolegium zakwestionowało ponadto stanowisko Spółki dotyczące skutków procesu przesiewania. W jego ocenie frakcjonowanie odpadów według rozmiaru ziaren stanowi czynność przygotowawczą poprzedzającą dalszy proces odzysku, a nie samodzielny proces prowadzący do utraty statusu odpadu. Organ przyjął w konsekwencji, że materiał otrzymany po przesianiu nadal pozostaje odpadem do czasu poddania go dalszemu procesowi odzysku. Powyższe ustalenie legło również u podstaw zakwestionowania przez Kolegium twierdzenia, że na nieruchomości nie będzie dochodziło do magazynowania odpadów. Skoro bowiem materiał po zakończeniu przesiewania nadal zachowuje status odpadu, to jego czasowe pozostawanie na placu przed dalszym wykorzystaniem stanowi element gospodarowania odpadami, który powinien zostać uwzględniony we wniosku. Kolegium zwróciło również uwagę na brak jednoznacznego określenia procesu R5 w odniesieniu do poszczególnych rodzajów odpadów. Organ wskazał, że Spółka nie może utożsamiać tego procesu wyłącznie z sortowaniem lub przesiewaniem, skoro te same czynności przedstawiała jednocześnie jako proces R12. Organ odwoławczy uwzględnił także wyjaśnienia Spółki, zgodnie z którymi przesiane materiały mają następnie zostać wykorzystane w zakładzie produkcji kostki brukowej znajdującym się na tej samej nieruchomości. W ocenie Kolegium oznaczało to, że rzeczywisty proces nie kończy się na przesiewaniu, lecz obejmuje dalszy etap przetwarzania w zakładzie produkcyjnym. Organ uznał zatem, że wniosek nie przedstawiał pełnego procesu technologicznego zamierzonej działalności. Kolegium nie podzieliło również stanowiska Spółki, że koparka z zamontowanym sitem nie stanowi instalacji. Zdaniem organu o tej kwalifikacji nie przesądza brak trwałego związania urządzenia z gruntem ani sama techniczna możliwość jego przemieszczania. Kolegium zwróciło uwagę, że urządzenie ma być wykorzystywane przez dłuższy czas w konkretnie oznaczonym miejscu i stanowić zasadniczy element prowadzonego tam procesu technologicznego. Uwzględniło również możliwość powstawania emisji w związku z jego eksploatacją. Na tej podstawie organ odwoławczy uznał przesiewacz za instalację, a tym samym zakwestionował zasadnicze założenie wniosku, że działalność będzie prowadzona poza instalacjami i urządzeniami. Podsumowując, Kolegium przyjęło, że przedstawiony przez Spółkę wniosek oraz składane w toku postępowania wyjaśnienia nie pozwalają na jednoznaczne ustalenie przedmiotu, zakresu i warunków prowadzenia planowanej działalności. Organ wskazał w szczególności na niewystarczające określenie całego procesu odzysku, zasad postępowania z odpadami po przesiewaniu, sposobu ich magazynowania, rzeczywistej skali przedsięwzięcia oraz wzajemnej relacji działalności planowanej przez Spółki A. i B.. Niezależnie od powyższego Kolegium uznało, że zamierzony sposób gospodarowania odpadami jest niezgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ odwoławczy nie uwzględnił także wniosku o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej. Wskazał, że stanowisko Spółki zostało obszernie zaprezentowane w składanych przez nią pismach, odwołaniu oraz dodatkowych wyjaśnieniach, zaś przeprowadzenie rozprawy nie mogło zastąpić kompletnego i spójnego wniosku ani usunąć stwierdzonych przez organy rozbieżności. Odnosząc się natomiast do powoływanych przez Spółkę decyzji wydanych w innych postępowaniach, Kolegium stwierdziło, że nie dotyczyły one tożsamego stanu faktycznego, a wydanie zezwoleń innym podmiotom, w odniesieniu do innych nieruchomości i przez inne organy, nie przesądzało o sposobie rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. W skardze do Sądu, Spółka A., powyższemu rozstrzygnięciu Kolegium zarzuciła: I. naruszenie przepisów prawa materialnego: 1) art. 30 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 w zw. z art. 41a ust. 1, ust. 2 oraz ust. 4 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2023 r. poz. 1587) poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na bezpodstawnym i całkowicie sprzecznym z systemowymi regułami interpretacyjnymi uznaniu, że uproszczona procedura odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami (procesy wstępne R12 oraz końcowe R5) wymaga obligatoryjnego wdrożenia reżimu kontrolnego i opiniotwórczego ze strony Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (WIOŚ), podczas gdy z literalnego oraz celowościowego brzmienia art. 41a ustawy o odpadach jednoznacznie wynika, że obowiązek ten materializować może się wyłącznie w stosunku do przedmiotu w postaci instalacji stacjonarnych, ich części lub zdefiniowanych obiektów budowlanych, co doprowadziło organ odwoławczy do nieuprawnionego usankcjonowania czynności kontrolnych podjętych bez podstawy prawnej; 2) § 2 ust. 1 pkt 47 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r. poz. 1839; dalej jako: "rozporządzenie RM z 2019 r.") w zw. z art. 3 pkt 6 lit. a ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2025 r., poz. 647; dalej jako: "P.o.ś.") poprzez dokonanie niedopuszczalnej wykładni rozszerzającej (analogia na niekorzyść strony) definicji legalnej "instalacji" i arbitralne zakwalifikowanie mobilnych maszyn budowlanych (koparki gąsienicowej z łyżką przesiewającą oraz ładowarki kołowej) jako instalacji stacjonarnej, co doprowadziło do bezprawnego i rzutującego na wynik sprawy żądania przedłożenia przez skarżącą decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach; 3) art. 25 ust. 1, ust. 3 i ust. 7 ustawy o odpadach w zw. z przepisami Rozporządzenia Ministra Klimatu i Środowiska z 27 października 2022 r. w sprawie określenia szczegółowych warunków utraty statusu odpadów dla odpadów powstających w procesie energetycznego spalania paliw (Dz.U. z 2022 r. poz. 2330; dalej jako: "rozporządzenie MKiŚ z 2022 r.") poprzez błędne, aprioryczne przyjęcie, że czasowe, wyodrębnione technologicznie i w pełni selektywne magazynowanie odpadów o kodach 10 01 01 oraz 10 01 80 kreuje samoistne ryzyko niekorzystnego oddziaływania na środowisko i ludzkie zdrowie, z całkowitym zignorowaniem oświadczeń technicznych skarżącej zabezpieczających proces przed jakimkolwiek zmieszaniem frakcji; 4) art. 14 ust. 1 w zw. z art. 30 ust. 1 i 2 ustawy o odpadach oraz w zw. z poz. 22 załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska z 11 maja 2015 r. w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami (Dz.U. z 2015 r. poz. 796) poprzez ich błędną wykładnię polegającą na wadliwym uznaniu, że proces mechanicznego przesiewania i klasyfikacji grawimetrycznej realizowany poza instalacją (klasyfikowany jako proces R12) nie może stanowić samodzielnego procesu odzysku prowadzącego do utraty statusu odpadu i wykreowania pełnowartościowego produktu (materiału budowlanego), co doprowadziło organ do bezprawnego wniosku, że skarżąca dąży do obejścia przepisów regulujących procedurę środowiskową; 5) art. 3 ust. 1 pkt 5 lit. c ustawy o odpadach poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i dokonanie rażąco wadliwej kwalifikacji fizycznego, grawitacyjnego opadu przesianej frakcji materiału na grunt bezpośrednio pod element roboczy maszyny mobilnej w trakcie trwania cyklu technologicznego jako "magazynowania odpadów", podczas gdy zdarzenie to stanowi integralną część samej operacji przetwarzania (odzysku), a nie intencjonalne, czasowe przechowywanie odpadów w rozumieniu ustawy; II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 7, art. 7a, art. 7b, art. 8 § 1 i § 2, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. w zw. z art. 140 K.p.a. poprzez rażące naruszenie zasady prawdy obiektywnej, oficjalności postępowania dowodowego, zasady swobodnej oceny dowodów oraz nakazu pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, co przejawiło się w całkowitym zignorowaniu, przemilczeniu i braku jakiejkolwiek oceny merytorycznej obszernego pisma wyjaśniającego skarżącej z 4 kwietnia 2026 r., a także oficjalnego stanowiska Departamentu Gospodarki Odpadami Ministerstwa Klimatu i Środowiska z 6 marca 2023 r. (mak: DGO-SGO.055.259.2022.MM), co skutkowało oparciem rozstrzygnięcia na rażąco wadliwym, niepełnym stanie faktycznym; 2) art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 11 K.p.a. poprzez uchybienie fundamentalnemu wymogowi konstrukcyjnemu decyzji (tzw. intelektualnemu aspektowi decyzji administracyjnej) i sporządzenie uzasadnienia w sposób skrajnie szablonowy i wewnętrznie sprzeczny — polegający z jednej strony na teoretycznym stwierdzeniu, że odzysk poza instalacjami uruchamia "prostszą formę postępowania" bez udziału Państwowej Straży Pożarnej, a z drugiej strony na mechanicznym inkorporowaniu z urzędniczego wzorca wyroku NSA z 6 lutego 2024 r. (sygn. akt III OSK 1808/22) z przypisaniem mu błędnych tez interpretacyjnych dotyczących maszyn mobilnych; 3) art. 15 K.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz w zw. z art. 6, art. 7, art. 7a, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a., a także w zw. z art. 2 i art. 8 ustawy z 6 marca 2018 r. — Prawo przedsiębiorców, poprzez rażące naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania oraz zasady zaufania obywatela do organów państwa, polegające na: a) rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy przez organ II instancji (SKO) w oparciu o zupełnie nową podstawę faktyczną i prawną, tj. rzekomą niezgodność planowanego przedsięwzięcia z Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego (MPZP), która to okoliczność w ogóle nie była przedmiotem badania, ustaleń ani podstawą odmowy organu I instancji (Starosty L.), co doprowadziło do niedopuszczalnego zaskoczenia skarżącej nową argumentacją i pozbawiło ją prawa do merytorycznej obrony oraz dwuinstancyjnego zbadania tej kwestii; b) zastosowaniu profiskalnej, ściśle proorganowej i rozszerzającej wykładni przepisów prawa miejscowego — Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego (MPZP) przyjętego Uchwałą Rady Gminy nr XIII/62/19 z 29 października 2019 r. — skutkującej bezprawnym wywiedzeniem domniemanego zakazu prowadzenia działalności w zakresie odzysku odpadów na terenie oznaczonym symbolem ND51-P (Teren obiektów przemysłowych, składów i magazynów), podczas gdy tekst uchwały takiego restrykcyjnego zakazu nie zawiera, a przyjęta przez organ wykładnia prowadzi do wniosków sprzecznych z logiką i w konsekwencji powoduje, że w zasadzie każde przetwarzanie odpadów poza instalacjami staje się z góry sprzeczne z prawem miejscowym i niemożliwe do legalnego zrealizowania. Organ całkowicie zignorował przy tym fakt, że legalna definicja "przetwarzania odpadów" obejmuje również ich magazynowanie, co przy przyjętej przez SKO skrajnej interpretacji MPZP prowadziłoby do wniosku, że na terenie przeznaczonym pod obiekty przemysłowe i składy w ogóle nie jest możliwe legalne magazynowanie jakichkolwiek odpadów powstających w toku bieżącej działalności gospodarczej; 4) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. w zw. z art. 41a ust. 1 ustawy o odpadach poprzez bezkrytyczne i sprzeczne z zasadą kontroli instancyjnej utrzymanie w mocy rozstrzygnięcia Starosty L. opartego na błędnym założeniu, że odmowa przeprowadzenia kontroli przeddecyzyjnej wyrażona w piśmie L. Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] października 2025 roku (znak: [...]) stanowi materialnoprawną podstawę do odmowy wydania zezwolenia, podczas gdy pismo to obligowało organ I instancji do uruchomienia procedury naprawczej wniosku (art. 64 2 K.p.a.), a nie do przedwczesnego i bezpodstawnego wydania merytorycznej decyzji odmownej przy całkowitym braku formalnego stanowiska (postanowienia) organu inspekcyjnego wymaganego przez art. 41a ust. 1 ustawy o odpadach; 5) art. 7a K.p.a. oraz art. 8 K.p.a. w zw. z art. 2 i art. 8 ustawy — Prawo przedsiębiorców poprzez sformułowanie bezpodstawnego i godzącego w powagę urzędu zarzutu, jakoby jednoczesne ubieganie się o zezwolenie na przetwarzanie odpadów na tej samej nieruchomości przez dwa niezależne podmioty (skarżącą oraz B. Sp. z o.o.) stanowiło niedopuszczalną próbę sztucznego zsumowania mas i unikania procedury oceny oddziaływania na środowisko, co drastycznie łamie zasadę domniemania uczciwości przedsiębiorcy i zakaz domniemywania złej wiary strony. Mając na uwadze powyższe, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. W piśmie procesowym z 4 sierpnia 2026 r., skarżąca wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z decyzji Prezydenta Miasta L. z [...] maja 2026 r. na okoliczność wykazania prawidłowości technologicznej wniosku skarżącej, brak konieczności magazynowania odpadów przy procesie R12, legalności braku kontroli przeddecyzyjnej WIOŚ, a przede wszystkim faktu, że tożsamy proces z użyciem mobilnej łyżki siejącej nie stanowi eksploatacji "instalacji stacjonarnej" i prowadzi do utraty statusu odpadu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r. poz. 143; dalej jako: p.p.s.a.), sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną w niej podstawą prawną. Kontrola sądowoadministracyjna zaskarżonej decyzji obejmuje zatem ocenę jej zgodności z prawem w całokształcie sprawy. Uchylenie decyzji może nastąpić w razie stwierdzenia naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy albo naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na jej wynik. W razie braku takich podstaw skarga podlega oddaleniu. Przeprowadzona według powyższych kryteriów kontrola prowadzi do wniosku, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, pomimo, że Sąd nie podziela wszystkich argumentów organu ani nie nadaje wszystkim wskazanym przez Kolegium okolicznościom znaczenia, jakie przypisano im w uzasadnieniu zaskarżonego aktu. Dla wyniku sprawy kluczowe znaczenie ma bowiem stwierdzona przez organ odwoławczy niezgodność zamierzonego sposobu gospodarowania odpadami z wiążącymi ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Okoliczność ta stanowi samodzielną i wystarczającą podstawę odmowy wydania zezwolenia. Zasadnicze znaczenie dla wyniku sprawy ma art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy o odpadach. Przepis ten obliguje właściwy organ do odmowy wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów, jeżeli zamierzony sposób gospodarowania odpadami jest niezgodny z przepisami prawa, w tym z przepisami prawa miejscowego. Konstrukcja tej regulacji nie pozostawia organowi luzu decyzyjnego. Stwierdzenie niezgodności zamierzonej działalności z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego stanowi zatem samodzielną i wystarczająca przesłankę odmowy wydania zezwolenia, niezależnie od tego, czy pozostałe przyczyny wskazane przez organ również mogłyby taką odmowę uzasadnić. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy, w pierwszej kolejności wskazać należy, że skarżąca błędnie podnosi, że przeznaczenie w planie miejscowym części działki nr [...] - w stosunku do której wystąpiono o zezwolenie na przetwarzanie odpadów - to teren obiektów przemysłowych, składów i magazynów oznaczony symbolem ND51-P. Według skarżącej na tym terenie obowiązuje uchwała Rady Gminy Niedrzwica Duża nr XIII/62/19 z 29 października 2019 r. (Dz. Urz. Woj. Lub. z 2019 r. poz. 1202) w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Niedrzwica Duża etap II część IIIA. Takie stanowisko jest jednak wadliwe. Z załączonego do akt sprawy wypisu z Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego niewątpliwie wynika, że na terenie, gdzie znajduje się część nieruchomości objętej wnioskiem (dz. nr [...]) obowiązuje uchwała nr XXXVII/261/14 Rady Gminy N. D. z 15 maja 2014 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Niedrzwica Duża – etap I (Dz. Urz. Woj. Lubel. z 2014 r. poz. 2287), a przeznaczenie spornej część działki oznaczone jest symbolem NDII 1P. Ustalenia miejscowego planu, wraz z innymi przepisami, kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, a zagospodarowanie terenu następuje zgodnie z warunkami określonymi w planie. Z tego względu w postępowaniu dotyczącym zezwolenia na przetwarzanie odpadów organ nie bada jedynie, czy plan zawiera sformułowany wprost zakaz określonej działalności, lecz przede wszystkim, czy zamierzenie odpowiada funkcji terenu pozytywnie określonej przez prawodawcę miejscowego. Nie jest zatem wystarczające – jak uczyniło to częściowo Kolegium – zestawienie samego symbolu NDII 1P z występującym w planie symbolem "O" i wyprowadzenie wyłącznie z tej różnicy wniosku, że wszelka działalność związana z odpadami może być prowadzona jedynie na terenie oznaczonym symbolem "O". W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że oznaczenie w planie terenów gospodarowania odpadami symbolem "O" nie oznacza, że gospodarowanie odpadami jest prawnie wyłączone na każdym innym terenie. Jednocześnie jednak NSA podkreśla, że jeżeli działalność miałaby być kwalifikowana jako przeznaczenie uzupełniające, musi rzeczywiście pozostawać w funkcjonalnym związku z przeznaczeniem podstawowym: ma je uzupełniać, a nie pozostawać od niego w całkowitym oderwaniu (zob. wyrok NSA z 31 stycznia 2017 r. sygn. akt II OSK 1553/16). Pogląd ten Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela. Nie prowadzi on jednak do uwzględnienia skargi. W konsekwencji zasadność stanowiska Kolegium należało ocenić nie przez samo zestawienie symboli planistycznych, lecz przez wykładnię norm planistycznych w kontekście całokształtu ustaleń uchwały nr XXXVII/261/14 i odniesienie ich do konkretnego przedsięwzięcia objętego wnioskiem. Z § 4 pkt 6 planu wynika, że przez przeznaczenie podstawowe rozumie się przeznaczenie, które musi zostać zrealizowane na obszarze wyznaczonym liniami rozgraniczającymi i stanowić co najmniej 55% powierzchni ogólnej zabudowy. Natomiast stosownie do § 4 pkt 7 przeznaczeniem dopuszczalnym i uzupełniającym są rodzaje przeznaczenia inne niż podstawowe, które "uzupełniają lub wzbogacają" przeznaczenie podstawowe i nie przekraczają wskazanego w planie udziału powierzchniowego (nie więcej niż 45 %). Istotny jest więc nie tylko aspekt ilościowy, lecz również – i przede wszystkim – funkcjonalny związek działalności uzupełniającej z przeznaczeniem podstawowym. Dla terenu oznaczonego symbolem [...] w § 13 ust. 1 planu jako przeznaczenie podstawowe przewidziano zakłady i obiekty produkcyjne, składowo-hurtowe, magazynowe, chłodnie, bazy techniczne transportu, komunikacji i gospodarki komunalnej, zaplecza rolnictwa i skupu oraz inne urządzenia, obiekty i przedsięwzięcia związane z przeznaczeniem podstawowym. W ust. 2 jako przeznaczenie dopuszczalne i uzupełniające wskazano funkcje administracyjno-socjalne i usługi komercyjne, w tym handel i rzemiosło, a także obiekty i urządzenia związane z działalnością rzemieślniczą oraz inną działalnością gospodarczą. W tym kontekście, dokonując systemowej wykładni zapisów planu należy odnieść się do ogólnego zarzutu skargi, wskazującego, że skoro plan nie ustanawia wyraźnego zakazu prowadzenia odzysku odpadów na danym terenie, to zasadne jest uznanie, że przetwarzanie odpadów poza instalacjami jest działalnością gospodarczą o charakterze przemysłowym i usługowym. Argumentacji tej nie można podzielić. Użytego w § 13 ust. 2 zwrotu odnoszącego się do "innej działalności gospodarczej" nie można odczytywać w oderwaniu od definicji przeznaczenia uzupełniającego zawartej w § 4 pkt 7 planu. Gdyby przyjąć, że każde przedsięwzięcie będące działalnością gospodarczą jest z tego tylko powodu dopuszczalne na terenie NDII 1P, zawarte w § 4 rozróżnienie pomiędzy przeznaczeniem podstawowym i uzupełniającym utraciłoby znaczenie normatywne. "Inna działalność gospodarcza" może być realizowana jako funkcja uzupełniająca o tyle, o ile rzeczywiście uzupełnia lub wzbogaca funkcję podstawową terenu. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem wniosku nie było wyłącznie pomocnicze gospodarowanie odpadami powstającymi jako uboczny skutek prowadzonej na terenie NDII 1P działalności produkcyjnej. Spółka zamierzała przyjmować do przetworzenia sześć rodzajów odpadów, obejmujących m.in. żużle i popioły paleniskowe, popioły lotne, mieszanki popiołowo-żużlowe, glebę i ziemię oraz żwir lub skruszone skały. Proces miał być prowadzony na wyodrębnionej części nieruchomości o powierzchni 900 m˛, przy wykorzystaniu koparki z łyżką siejącą i wymiennymi sitami, a sam wniosek zmierzał do uzyskania odrębnego zezwolenia na prowadzenie działalności regulowanej w zakresie przetwarzania odpadów. Z materiału zgromadzonego w sprawie wynika przy tym, że odpady miały być dostarczane z zewnątrz, skoro Spółka wyjaśniała, że odpady niespełniające wymagań technologicznych będą zwracane ich wytwórcom. Nie była to zatem sytuacja, w której zagospodarowanie własnych odpadów wytworzonych w ramach funkcji produkcyjnej stanowiłoby jedynie technicznie podporządkowany element podstawowej działalności zakładu. Przedmiotem wniosku było prowadzenie działalności odpadowej, polegającej na przyjmowaniu cudzych odpadów, ich kwalifikowaniu i mechanicznym przetwarzaniu. Dodatkowo deklarowana łączna ilość odpadów przewidzianych do przetworzenia wynosiła 59000 Mg rocznie, co potwierdza, że nie chodziło o działalność incydentalną czy akcesoryjną względem podstawowej funkcji terenu. Okoliczność, że część materiałów uzyskanych po przesiewaniu miała następnie zostać wykorzystana w zakładzie produkcji kostki brukowej znajdującym się na tej samej nieruchomości, nie zmienia przedmiotu wniosku. Przedmiotem postępowania nie było bowiem zezwolenie na produkcję kostki brukowej, lecz zezwolenie na przyjmowanie i przetwarzanie odpadów. Z wyjaśnień Spółki bezspornie wynikało, że proces przesiewania oraz późniejsze wykorzystanie materiału w produkcji stanowiły kolejne etapy opisywanego przez nią ciągu technologicznego. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że wbrew temu co można byłoby wywieść z samego stwierdzenia o niedopuszczalności ograniczania gospodarki odpadami do terenów oznaczonych symbolem "O", nie ustanowiono zasady, że każda działalność odpadowa mieści się w każdym planistycznym pojęciu działalności gospodarczej. W każdym przypadku należy zbadać relację między działalnością odpadową a przeznaczeniem podstawowym, przy jednoczesnym założeniu, że funkcja uzupełniająca nie może pozostawać od niego w całkowitym oderwaniu (zob. wyrok NSA z 31 stycznia 2017 r. II OSK 1553/16). Znaczenie uzupełniające dla takiej wykładni ma również systematyka planu. W § 12 prawodawca miejscowy wyodrębnił teren infrastruktury kanalizacji i gospodarki odpadami oznaczony symbolem 1K/O, którego podstawowym przeznaczeniem są urządzenia związane z gospodarką ściekową oraz miejsce selektywnej zbiórki odpadów, a ponadto dopuścił tam wyznaczenie obszaru do selektywnej zbiórki odpadów komunalnych różnych frakcji oraz innych odpadów niebędących odpadami niebezpiecznymi. Sąd podkreśla jednak, że § 12 nie jest traktowany jako przepis ustanawiający zasadę, że wszelka działalność odpadowa może być prowadzona wyłącznie na terenie K/O. Taki wniosek byłby nieuprawniony w świetle wskazanego wyżej wyroku NSA (sygn. II OSK 1553/16). Regulacja ta ma natomiast znaczenie systemowe: potwierdza, że prawodawca miejscowy świadomie posługiwał się kategorią funkcjonalną gospodarki odpadami i odrębnie regulował ją w planie. Ostateczne znaczenie ma jednak nadal relacja konkretnego przedsięwzięcia do funkcji NDII 1P, oceniana przez pryzmat § 4 i § 13 planu. Podobnie § 8 ust. 5 planu nie ustanawia zakazu prowadzenia gospodarki odpadami. Przepis ten dotyczy zakazu eksploatacji instalacji powodujących emisję gazów lub pyłów skutkującą przekroczeniem standardów jakości środowiska poza terenem, do którego prowadzący ma tytuł prawny. Z kolei § 11 ust. 8 reguluje wyposażenie nieruchomości w miejsca selektywnej zbiórki oraz zorganizowany wywóz odpadów komunalnych. Przepisy te nie stanowią samodzielnej podstawy odmowy wydania zezwolenia w niniejszej sprawie i Sąd takiego znaczenia im nie przypisuje. Wskazują jedynie, że problematyka odpadów i oddziaływań środowiskowych została w planie uregulowana w sposób zróżnicowany. Nie prowadzi także do odmiennego rezultatu § 13 ust. 3 pkt 7 planu, dopuszczający lokalizację inwestycji znacząco oddziałujących na środowisko, na terenie objętym wnioskiem. Przepis ten określa zasady zagospodarowania terenu dla przedsięwzięć mieszczących się już w dopuszczalnym przeznaczeniu terenu. Nie tworzy natomiast samodzielnej, dodatkowej kategorii przeznaczenia i nie oznacza, że na terenie NDII 1P można zlokalizować każde przedsięwzięcie tylko dlatego, że należy ono do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Także występującego w § 13 ust. 1 pojęcia "baz technicznych [...] gospodarki komunalnej" nie można utożsamiać z każdym rodzajem działalności polegającej na gospodarowaniu odpadami. Wniosek Spółki nie dotyczył prowadzenia bazy technicznej służącej wykonywaniu zadań gospodarki komunalnej, lecz komercyjnego przyjmowania i przetwarzania konkretnych rodzajów odpadów, w tym odpadów pochodzących z procesów energetycznego spalania paliw oraz odpadów mineralnych. Spełniona została zatem przesłanka z art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy o odpadach. Już z tej przyczyny wydanie zezwolenia nie było prawnie dopuszczalne. Dla odmowy ze względu na niezgodność zamierzonego sposobu gospodarowania odpadami z prawem miejscowym nie jest konieczne równoczesne wykazanie, że przedsięwzięcie powoduje zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi albo dla środowiska. Zarzut skargi dotyczący braku wskazania przez organ konkretnego zagrożenia środowiskowego, nie podważa zatem przesłanki z art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy. Nie jest również zasadny zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności przez oparcie decyzji Kolegium na niezgodności przedsięwzięcia z MPZP, mimo że przesłanka ta nie stanowiła podstawy rozstrzygnięcia Starosty. Postępowanie odwoławcze w administracji nie ma charakteru wyłącznie kasacyjnego ani kontrolnego. Organ odwoławczy jest obowiązany ponownie rozpoznać tę samą sprawę administracyjną w jej całokształcie i rozstrzygnąć ją merytorycznie. Z art. 138 § 1 i 2 K.p.a. wynika przy tym, że zasadą jest zakończenie sprawy przez organ odwoławczy, natomiast przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji ma charakter wyjątkowy, tzn., gdy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z 15 kwietnia 2014 r. II OSK 2762/12). Tak więc, wniesienie odwołania powoduje konieczność rozpatrzenia przez organ odwoławczy sprawy w całokształcie, a decyzja utrzymująca decyzję pierwszoinstancyjną w mocy jest również merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy (zob. postanowienie NSA z 16 lipca 2015 r. sygn akt I OW 66/15). Kolegium nie rozstrzygnęło przy tym innej sprawy niż Starosta. Przedmiotem postępowania przez cały czas pozostawało to samo żądanie Spółki – wydanie zezwolenia na przetwarzanie określonych odpadów, w określonym miejscu i w opisany we wniosku sposób. Ocena zgodności tego zamierzenia z przepisami prawa miejscowego stanowiła element materialnoprawnej oceny tego samego wniosku. Pozbawione podstaw są także twierdzenia o zaskoczeniu skarżącej kwestią niezgodności z MPZP i pozbawieniu jej możliwości zajęcia stanowiska. Z zaskarżonej decyzji wynika, że w wyjaśnieniach z 4 kwietnia 2026 r., a więc przed wydaniem przez Kolegium decyzji z [...] kwietnia 2026 r., Spółka odniosła się do przeznaczenia planistycznego terenu i podniosła, że oznaczenie go jako terenu obiektów przemysłowych, składów i magazynów dopuszcza planowaną inwestycję, ponieważ przetwarzanie odpadów nie zostało w planie zabronione ani wykluczone. Kolegium przedstawiło następnie w decyzji własną ocenę tego stanowiska. Okoliczność ta ma istotne znaczenie dla oceny zarzutu procesowego. Spółka nie tylko znała zagadnienie zgodności przedsięwzięcia z planem przed zakończeniem postępowania odwoławczego, lecz przedstawiła w tym zakresie argumentację odpowiadającą co do istoty argumentacji podniesionej następnie w skardze do Sądu. Nie sposób zatem przyjąć, że została pozbawiona możliwości wypowiedzenia się w tej kwestii. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi należy podkreślić, że ich ocena nie może abstrahować od przedstawionej wyżej, samodzielnej przesłanki odmowy. Nawet stwierdzenie uchybienia w zakresie jednego z pozostałych motywów organu nie prowadziłoby do uchylenia decyzji, jeżeli uchybienie to nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy wobec wystąpienia obligatoryjnej przesłanki określonej w art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy o odpadach. W zakresie kwalifikacji procesu R12 i utraty statusu odpadu Sąd nie podziela w całej rozciągłości kategorycznego stwierdzenia Kolegium, że proces R12 jako taki nigdy nie może prowadzić do utraty statusu odpadu. Tak sformułowana teza jest zbyt szeroka. Art. 30 ust. 1 ustawy o odpadach ustanawia zasadę zakazu przetwarzania odpadów poza instalacjami lub urządzeniami, lecz w ust. 2 przewiduje wyjątki, w tym odzysk określonych rodzajów odpadów w procesach R3, R5, R11 i R12, na warunkach określonych w przepisach wykonawczych. Co więcej, rozporządzenie Ministra Klimatu i Środowiska z 27 października 2022 r. dotyczące odpadów powstających w procesie energetycznego spalania paliw wprost odnosi się do przypadków, w których wynikiem procesu R5 lub R12 są materiały lub produkty mające zostać wykorzystane do określonych celów; w załączniku do tego aktu wymieniono m.in. odpady o kodach 10 01 01 i 10 01 80. Na tym tle zastrzeżenia organu co do spójności opisu procesu nie były pozbawione podstaw. Spółka przedstawiała przesiewanie jako proces powodujący przekształcenie odpadu w produkt, jednocześnie posługiwała się kwalifikacją R12 i R5, a z jej późniejszych wyjaśnień wynikało, że materiał po przesianiu ma zostać następnie wykorzystany w produkcji kostki brukowej lub innych materiałów w zakładzie znajdującym się na tej samej nieruchomości. Organ był zatem uprawniony do wymagania jednoznacznego przedstawienia, na którym etapie i po spełnieniu jakich konkretnie warunków następuje utrata statusu odpadu. Nie można natomiast bez dalszej analizy utożsamiać z "magazynowaniem" samego fizycznego opadu przesianej frakcji bezpośrednio spod elementu roboczego maszyny w trakcie trwającej operacji technologicznej. W tym wąskim zakresie zastrzeżenie skargi trafnie zwraca uwagę na konieczność odróżnienia samej czynności technologicznej od późniejszego czasowego przechowywania materiału. Jest jednak odrębnym zagadnieniem, czy po zakończeniu przesiewania materiał zachowujący status odpadu pozostawałby na terenie zakładu do czasu jego dalszego wykorzystania. Gdyby tak było, kwestia magazynowania podlegałaby uwzględnieniu w treści wniosku, ponieważ art. 42 ust. 2 pkt 5 ustawy wymaga określenia miejsca i sposobu magazynowania oraz odpowiednich wielkości magazynowanych odpadów. Sąd nie ma jednak potrzeby przesądzania w niniejszej sprawie, czy każda z opisanych przez organ czynności stanowiła magazynowanie, gdyż rozstrzygnięcie tej kwestii nie może zmienić wyniku sprawy wyznaczonego przez niezgodność przedsięwzięcia z MPZP. Podobnie należy ocenić spór dotyczący kwalifikacji koparki wyposażonej w łyżkę przesiewającą jako instalacji. Prawo ochrony środowiska odróżnia "instalację", którą może stanowić stacjonarne urządzenie techniczne, od "urządzenia", definiowanego jako niestacjonarne urządzenie techniczne. Nie wynika jednak z tego, że techniczna możliwość przemieszczania maszyny albo brak trwałego połączenia jej z gruntem wykluczają zakwalifikowanie jej jako stacjonarnego urządzenia technicznego na potrzeby konkretnego przedsięwzięcia. W szczególności powoływany w skardze wyrok NSA z 26 maja 2021 r., III OSK 521/21, nie potwierdza przypisywanej mu przez skarżącą generalnej tezy, że mobilna konstrukcja kruszarki lub przesiewacza wyklucza możliwość uznania urządzenia za instalację. Sprawa ta dotyczyła kwalifikacji mobilnej kruszarki szczękowej, zaś skarga kasacyjna kwestionująca przyjęcie, że urządzenie takie może stanowić stacjonarne urządzenie techniczne z uwagi na sposób i miejsce jego eksploatacji, została przez NSA oddalona. O kwalifikacji urządzenia nie może zatem rozstrzygać wyłącznie jego nazwa handlowa, obecność kół lub gąsienic czy możliwość przemieszczenia. Konieczne jest uwzględnienie sposobu funkcjonalnego włączenia urządzenia w przedsięwzięcie, czasu i miejsca jego użytkowania oraz możliwości powodowania emisji. W niniejszej sprawie Kolegium odwoływało aię do planowanego stałego wykorzystywania przesiewacza w określonej we wniosku przestrzeni oraz do oddziaływań związanych z jego pracą. Jednocześnie Sąd nie uznaje rozstrzygnięcia tego sporu dotyczącego definicji za konieczne do utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji. Nawet przy przyjęciu korzystnego dla skarżącej założenia, że opisane urządzenie należałoby zakwalifikować jako urządzenie niestacjonarne, a proces – przy spełnieniu pozostałych wymogów – mógłby być prowadzony poza instalacją, nie usuwałoby to obowiązku odmowy wynikającego z art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy o odpadach. Z tych samych względów nie zachodzi potrzeba przesądzania w niniejszym wyroku jako samodzielnej podstawy rozstrzygnięcia sporu dotyczącego obowiązku uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w szczególności zaś poprawności przyjętego przez Kolegium sposobu uwzględnienia przedsięwzięcia planowanego przez drugi podmiot na tej samej nieruchomości. Kolegium wywodziło taki obowiązek m.in. z kwalifikacji urządzenia jako instalacji i możliwości kumulacji oddziaływań obu przedsięwzięć, zaś skarżąca te założenia kwestionuje. Ocena tego zagadnienia nie mogłaby jednak doprowadzić do wydania skarżącej zezwolenia sprzecznego z wiążącymi ustaleniami planu miejscowego. Nie zasługuje natomiast na uwzględnienie zarzut skargi w części, w której przyjmuje on, że kontrola WIOŚ przewidziana w art. 41a ust. 1 ustawy o odpadach odnosi się wyłącznie do instalacji stacjonarnych i ich części. Z literalnego brzmienia tego przepisu wynika, że przed wydaniem zezwoleń kontrola może obejmować instalację lub jej część, obiekt budowlany lub jego część, jak również miejsca magazynowania odpadów, w których ma być prowadzone przetwarzanie lub zbieranie odpadów. Równocześnie rację ma skarżąca o tyle, że odmowa przeprowadzenia kontroli przez WIOŚ z powodu stwierdzonej niespójności lub niekompletności dokumentacji nie może być utożsamiana z merytorycznym, negatywnym wynikiem przeprowadzonej kontroli. Z akt sprawy wynika, że WIOŚ pismem z 28 października 2025 r. odmówił przeprowadzenia kontroli ze względu na wskazane braki i niespójności wniosku. Pismo to nie stanowi więc samoistnej materialnoprawnej przesłanki odmowy zezwolenia. Okoliczność ta również nie uzasadnia jednak uchylenia zaskarżonej decyzji. Przeprowadzenie kontroli WIOŚ albo usunięcie braków dokumentacji nie mogłoby doprowadzić do pozytywnego rozstrzygnięcia wniosku w sytuacji, w której zamierzenie w przedstawionym zakresie pozostaje niezgodne z wiążącymi ustaleniami prawa miejscowego. Nie można wymagać od organu wydania zezwolenia sprzecznego z art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy o odpadach tylko dlatego, że inny element procedury poprzedzającej potencjalne wydanie decyzji pozytywnej nie został zakończony w sposób oczekiwany przez stronę. Nie znajduje także oparcia w treści zaskarżonej decyzji zarzut pominięcia przez Kolegium pisma skarżącej z 4 kwietnia 2026 r. Organ odwoławczy wielokrotnie odwoływał się do zawartych w nim wyjaśnień – w szczególności przy ocenie zgodności przedsięwzięcia z MPZP, działalności drugiego podmiotu na nieruchomości, obowiązku uzyskania decyzji środowiskowej, kwalifikacji procesów R5 i R12 oraz kwestii magazynowania. Nie jest obowiązkiem organu ustosunkowanie się szczegółowo do każdego pisma strony. Wymagane jest natomiast takie przedstawienie motywów rozstrzygnięcia, aby można było ustalić, jakie istotne okoliczności organ uwzględnił i dlaczego nie podzielił stanowiska strony. W odniesieniu do zasadniczych zagadnień warunek ten został spełniony. W zakresie powoływanego przez skarżącą pisma Departamentu Gospodarki Odpadami Ministerstwa Klimatu i Środowiska z 6 marca 2023 r. Sąd zauważa ponadto, że nawet przy przyjęciu treści tego dokumentu w sposób przedstawiony w skardze, stanowisko interpretacyjne organu administracji centralnej nie stanowi źródła powszechnie obowiązującego prawa i nie może modyfikować ani ustawy, ani wiążących ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ewentualny brak szczegółowego odniesienia się do tego pisma nie mógł zatem mieć wpływu na wynik sprawy wyznaczony przez art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy o odpadach. Nie można również zaakceptować przypisywania skarżącej zamiaru obejścia prawa wyłącznie z tego powodu, że o odrębne zezwolenie na przetwarzanie odpadów na tej samej nieruchomości wystąpił drugi podmiot. Dla rozstrzygnięcia sprawy nie jest konieczne ustalenie jakiejkolwiek złej wiary przedsiębiorców ani ich subiektywnego zamiaru uniknięcia procedury środowiskowej. Okoliczność równoległego planowania działalności przez dwa podmioty nie jest jednak prawnie irrelewantna. Z materiału sprawy wynika, że obie Spółki zamierzały przetwarzać odpady na tej samej nieruchomości, według zbliżonego schematu, zaś w wyjaśnieniach z 4 kwietnia 2026 r. skarżąca wskazała, że każdy podmiot będzie korzystał z własnej mobilnej maszyny. Okoliczności takie mogą obiektywnie mieć znaczenie przy ustalaniu organizacji przedsięwzięć, ich rzeczywistej skali oraz ewentualnej kumulacji oddziaływań, bez potrzeby formułowania ocen dotyczących motywów działania przedsiębiorców. Z tego względu zarzut skargi odnoszący się do naruszenia zasady zaufania poprzez przypisanie stronie złej wiary nie podważa legalności samego rozstrzygnięcia. Dla jego utrzymania nie jest bowiem potrzebne założenie, że Spółka działała w celu obejścia prawa. Nie stanowiło istotnego naruszenia postępowania nieprzeprowadzenie rozprawy administracyjnej. Prowadzone postępowanie opierało się zasadniczo na dokumentach i opisanym przez samą Spółkę sposobie prowadzenia działalności. W zakresie mającym decydujące znaczenie dla wyniku sprawy – zgodności zamierzenia z obowiązującym planem miejscowym – spór miał charakter prawny, nie zaś dowodowy. Rozprawa nie mogłaby zmienić treści obowiązującego aktu prawa miejscowego ani zakresu wniosku złożonego przez Spółkę. Kolegium wskazało przy tym, że stanowisko skarżącej zostało przedstawione w licznych pismach, odwołaniu i dalszych wyjaśnieniach oraz że rozprawa nie może zastąpić kompletnego i spójnego wniosku. W okolicznościach sprawy nie wykazano, aby brak rozprawy mógł mieć istotny wpływ na wynik postępowania. Nie mogło także odnieść zamierzonego skutku pismo skarżącej z 4 sierpnia 2026 r. złożone do akt sprawy. Podnoszone w nim kwestie zostały omówione w zasadniczym zakresie powyżej, a argumentacja pisma nie wpływa w żaden sposób na ich ocenę zaprezentowaną przez Sąd. Powołana przez skarżącą i złożona do akt sprawy kopia decyzji Prezydenta Miasta L. z [...] maja 2026 r. wydana na rzecz skarżącej również nie ma znaczenia w niniejszej sprawie. Każdy wniosek o zezwolenie na przetwarzanie odpadów wydaje się przy uwzględnieniu konkretnego miejsca, konkretnego planu miejscowego, rodzajów i ilości odpadów oraz konkretnego sposobu ich przetwarzania. Uzyskanie przez Spółkę takiego zezwolenia dotyczącego innej nieruchomości na terenie objętym innym MPZP nie tworzy po jej stronie prawa do otrzymania analogicznej decyzji w okolicznościach rozpatrywanej sprawy. Końcowo stwierdzić należy, że stwierdzone w sprawie uchybienia nie uzasadniają uchylenia zaskarżonej decyzji. W rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. znaczenie mają bowiem tylko takie naruszenia prawa materialnego albo procesowego, które odpowiednio miały lub mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie wynik postępowania znajduje samodzielną i wystarczającą podstawę w art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy o odpadach w związku z wiążącymi ustaleniami § 4 oraz § 13 uchwały nr XXXVII/261/14 Rady Gminy Niedrzwica Duża. Zamierzenie przedstawione we wniosku, oceniane według jego rzeczywistego przedmiotu, skali i sposobu realizacji, stanowi działalność polegającą na przyjmowaniu i przetwarzaniu odpadów. Nie wykazano natomiast, aby działalność ta miała charakter funkcji uzupełniającej lub wzbogacającej przeznaczenie podstawowe terenu NDII 1P w znaczeniu nadanym temu pojęciu przez § 4 pkt 7 planu. Brak sformułowanego expressis verbis zakazu "przetwarzania odpadów" nie przesądza o zgodności zamierzenia z planem, ponieważ dopuszczalność zagospodarowania nieruchomości wynika z pozytywnie określonego przeznaczenia terenu, a nie z zasady, według której dozwolone jest każde przedsięwzięcie niewymienione w katalogu zakazów. Wobec wystąpienia obligatoryjnej przesłanki odmowy organ nie mógł zgodnie z prawem udzielić zezwolenia. Z tych względów, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skarga podlegała oddaleniu.