II SA/Lu 301/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Sędziowie Sędzia WSA Iwona Tchórzewska Asesor sądowy Marcin Małek (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi [...] spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w restrukturyzacji z siedzibą w N. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Lublinie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 5 stycznia 2023 r. nr LU.RUZ.4219.14.2022.VR w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego oddala skargę.

Sygn. akt II SA/Lu [...] UZASADNIENIE Wnioskiem z 25 marca 2021 r. M. 2 sp. z o. o. w restrukturyzacji z siedzibą w N. (dalej jako: "skarżąca" lub "spółka") wystąpiła do Dyrektora Zarządu Zlewni w Zamościu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na usługi wodne obejmujące piętrzenie wód powierzchniowych jazem rzecznym oraz jazem Ulgi w km 213+750 rzeki Wieprz, pobór wód powierzchniowych rzeki Wieprz (tzw. pobór zwrotny) w ilości CWs = 6,5 m3/s, Qmaxh - 23400 m3/h, Ośr.d. = 561600 m3/d, Qd0p.r= 204984000 m3/rok oraz korzystanie z wód dla celów energetycznych. Po przeprowadzeniu postępowaniu administracyjnym decyzją z 16 sierpnia 2022 r. organ ten odmówił wydania wnioskowanego pozwolenia wodnoprawnego. Jak wskazał, powodem takiego rozstrzygnięcia było nie wywiązywanie się przez spółkę z obowiązków wynikających z dotychczasowego pozwolenia wodnoprawnego Starosty Krasnostawskiego z 30 grudnia 2011 r., znak: RO.6341.2.56.2011 na szczególne korzystanie z wód rzeki Wieprz w km 213 +750 w miejscowości T., gm. I.. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła spółka zarzucając, iż decyzja ta wydana została z obrazą prawa, tj.: 1) art. 399 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (t.j.: Dz. U. z 2022 r. poz. 2625 ze zm.), dalej w skrócie "P.w." poprzez jego bezpodstawne zastosowanie oparte o stwierdzenie, iż spółka nie wywiązywała się z udzielonego jej poprzedniego pozwolenia wodnoprawnego, podczas gdy poprzednie pozwolenie wodnoprawne wygasło na skutek upływu czasu z dniem 31 marca 2021 r., tym samym przypadające już po tej dacie rzekome naruszenia nie mogły stanowić naruszenia pozwolenia, które w dacie wskazanych naruszeń już nie obowiązywało; 2) art. 70 i 80 k.p.a. poprzez nieprawidłową ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego i brak wyprowadzenia wniosków z niego wynikających, które pozwalają na stwierdzenie, iż mając na uwadze datę wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego wszelkie przywołane w zaskarżonej decyzji zdarzenia przypadające po tej dacie, nie stanowiły naruszenia pozwolenia wodnoprawnego udzielonego w przeszłości; 3) art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. poprzez wadliwe sformułowanie uzasadnienia, nie odnoszącego się do wszystkich relewantnych elementów stanu faktycznego, a przede wszystkim poprzez brak odniesienia się do kwestii w jaki sposób zdarzenia przypadające po dacie formalnego zakończenia obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego, miałyby stanowić naruszenie wówczas już nieobowiązującego pozwolenia. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie rozpoznając odwołanie skarżącej decyzją z 5 stycznia 2023 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji w całości podzielając poczynione przez niego ustalenia i zastosowanie stosownie do nich przepisy. Mianowicie organ stwierdził, że wyrażone w art. 399 ust. 2 P.w. stwierdzenie "nie wywiązuje się z wynikających z dotychczas wydanych pozwoleń wodnoprawnych obowiązków" dotyczy wywiązywanie się z obowiązków, które wynikają z dotychczas wydanych pozwoleń dla określonego wnioskodawcy, niezależnie czy pozwolenia te wygasły czy są obowiązujące. Ponadto jak wskazał oprócz warunków i obowiązków wskazanych wprost w pozwoleniach wodnoprawnych, nakłada je również ustawa Prawo wodne. Chodzi tutaj o obowiązki wynikające z pozwolenia wodnoprawnego, a nie z samej decyzji, pozwolenie to, jako uprawnienie do możliwości prowadzenia określonego rodzaju działalności, wiąże się nie tylko z wywiązywaniem się z obowiązków wynikających z decyzji, ale również z przepisów prawa. W sprawie wniosek o wydanie pozwolenia wodnoprawnego został złożony 25 marca 2021 r., a zatem w okresie obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego udzielonego decyzją Starosty Krasnostawskiego z 30 grudnia 2011 r., które wygasło 31 marca 2021 r. W pozwoleniu tym określone zostały warunki, uprawnienia oraz obowiązki niezbędne ze względu na ochronę środowiska, interesów ludności i gospodarki, w tym min.: obowiązek oznaczenia i przestrzegania określonych w decyzji maksymalnych poziomów piętrzenia wody dla jazu na rzece Wieprz w km 213+750 i dla jazu na kanale Ulgi. Rzędne piętrzenia wód na rzece Wieprz zgodnie z w/w decyzją wynosiły: - 184,40 m n.p.m. w okresie od 1 października do 31 marca następnego roku - 184,25 m n.p.m. w okresie od 1 kwietnia do 31 maja i od 1 do 30 września - 184,05 m n.p.m. w okresie od 1 czerwca do 31 sierpnia. W toku postępowania organ zgromadził natomiast dowody w zakresie niewywiązywania się z obowiązków wynikających bezpośrednio z udzielonego pozwolenia wodnoprawnego zarówno przed jak i po dniu wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego, tj. po 31 marca 2021 r. Naruszenia polegały na notorycznym przekraczania dopuszczalnego poziomu piętrzenia wody, braku odczytów wodowskazowych, braku dziennika gospodarowania wodą (został przedłożony wyłącznie dziennika gospodarowania wodą dla jazu rzeki Wieprz, natomiast nie został przedłożony dziennik gospodarowania wodą dla jazu na kanale Ulgi). Ponadto z zestawienia zapisów w przedłożonym dziennikiem gospodarowania wodą dla jazu na rzece Wieprz wynika, że nie dopełniano obowiązku prowadzenia zapisów zgodnie w wymogami prawa. Nieprawidłowości w prowadzeniu dziennika gospodarowania wodą stwierdzono również w protokole kontroli z 20 maja 2015 r. oraz 5 lipca 2016 r. W tych okolicznościach - zdaniem organu odwoławczego - bezspornie wynika fakt niewywiązywania się zakładu korzystającego z wód z obowiązków określonych w decyzji pozwolenia wodnoprawnego, w zakresie przestrzegania dozwolonych poziomów piętrzenia oraz obowiązków wynikających z przepisów prawa, co uzasadniało wydanie decyzji odmownej. W skardze na powyższa decyzję spółka powtórzyła zarzuty zawarte w odwołaniu dotyczące naruszenia art. 399 ust. 2 P.w. oraz art. 70 i 80 k.p.a. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji oraz zwrot kosztów postępowania. Uzasadniając podniesione zarzuty spółka wskazała, że jedynie do 31 marca 2021 r. legitymowała się pozwoleniem wodnoprawnym udzielonym jej na mocy decyzji Starosty Krasnostawskiego z 30 grudnia 2011r., które ze wskazanym dniem wygasło. Natomiast większość naruszeń, przywołanych w decyzji organu przypadała po dacie wygaśnięcia pozwolenia, a tym samym powołane w decyzji rzekome działania skarżącej nie mogły stanowić podstawy wydania decyzji odmownej, bowiem w dacie dokonania tychże naruszeń pozwolenie nie obowiązywało i nie mogło ono wobec powyższego stanowić przejawów złamania jego warunków. Upływ terminu pozwolenia wodnoprawnego ma skutek materialnoprawny polegający na wygaśnięciu stosunku administracyjnoprawnego uprawniającego podmiot korzystający ze środowiska do zgodnej z prawem eksploatacji urządzenia. Zatem daty naruszeń pozwolenia, z puntu widzenia zaskarżonych decyzji pozostają istotne. Tym samym na skutek nieuwzględnienia dat w których miały rzekomo miejsce zdarzenia przywołane w zaskarżonej decyzji oraz dnia w którym przestało obowiązywać poprzednie pozwolenie, organ błędnie wydał decyzję odmowną w trybie art. 399 ust. 2 P.w. Ponadto - zdaniem spółki - postępowanie organu cechowało również naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 7, 77 i 80 k.p.a., gdyż postępowanie dowodowe prowadzone przez organ nie doprowadziło do ustalenia wszystkich relewantnych okoliczności faktycznych, a z części ustalonych okoliczności nie zostały wyprowadzone wnioski zgodnie z zasadami logicznego rozumowania, wiedzy i doświadczenia życiowego. Nie jest bowiem możliwe aby jednocześnie pozwolenie na skutek upływu czasu przestało wiązać jego adresata, a jednocześnie adresat ten dopuścił się po upływie czasu jego mocy obowiązującej, naruszenia rzeczonego pozwolenia. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje. W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Kontrolując w tak zakreślonej kognicji zaskarżoną w tej sprawie decyzję, Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem organy nie naruszyły przepisów prawa procesowego w stopniu skutkującym uchylenie zaskarżonych decyzji, w szczególności zaś art. 7 i art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Stan faktyczny tej sprawy został ustalony w sposób prawidłowy, a sporne w sprawie okoliczności nie wywiązywania się przez spółkę z wynikających z dotychczas wydanych pozwoleń wodnoprawnych obowiązku w sposób wszechstronny zbadane i wyjaśnione. W konsekwencji Sąd stwierdza, że zakres przeprowadzonego w tej sprawie postępowania na relewantne prawnie okoliczności wynikające z art. 399 ust.2 P.w., jest prawidłowy i pozwala na subsumpcję tego przepisu w okolicznościach faktycznych tej sprawy. Wszystkie zgromadzone w sprawie dowody oceniane oddzielnie, jak i w korelacji z innymi dowodami dają spójny obraz sprawy, a mianowicie, że skarżąca spółka nie wywiązywała się z wynikających z dotychczas wydanych na jej rzecz pozwoleń wodnoprawnych obowiązków, co oznacza, iż brak było podstaw do udzielenia jej wnioskowanego pozwolenia wodnoprawnego. Zgodnie z przywołanym przepisem, wydania pozwolenia wodnoprawnego odmawia się, jeżeli zakład planujący korzystanie z wód lub wykonanie urządzeń wodnych albo inne działania wymagające pozwolenia wodnoprawnego nie wywiązuje się z wynikających z dotychczas wydanych pozwoleń wodnoprawnych obowiązków. W kontekście tego przepisu bezspornym jest, że decyzja o odmowie wydania pozwolenia wodnoprawnego nie ma charakteru uznaniowego, co oznacza, że organ nie posiada w tym zakresie luzu decyzyjnego co do treści rozstrzygnięcia. Przy czym, jak podkreśla się w orzecznictwie wykładnia powołanego przepisu powinna być ścisła, a możliwość odmowy przez organ wydania pozwolenia wodnoprawnego oparta na przesłankach wprost z niego wynikających. Odmowa wydania pozwolenia wodnoprawnego powinna mieć zatem charakter wyjątkowy (v. wyrok NSA z 23 października 2019 r., II OSK 3106/17). Tym bardziej organ zobowiązany jest badać szczegółowo negatywne przesłanki powodujące odmowę wydania pozwolenia na budowę. W ocenie Sądu, organ w zaskarżonej decyzji sprostał tym wymogom. Po pierwsze w sprawie bezspornym jest, że spółka legitymowała się pozwoleniem wodnoprawnym ważnym do 31 marca 2021 r. wyrażonym w decyzji Starosty Krasnostawskiego z 30 grudnia 2011 r., znak: RO.6341.2.56.2011 na szczególne korzystanie z wód rzeki Wieprz w km 213 +750 w miejscowości T., gm. I. obejmującym piętrzenie wód dla celów energetycznych. Zgodnie z art. 128 ust. 1 "starego" Prawa wodnego (ustawa z 18 lipca 2001 r.) na podstawie którego wydano przedmiotowe pozwolenia wodnoprawne, w pozwoleniu wodnoprawnym ustala się cel i zakres korzystania z wód, warunki wykonywania uprawnienia oraz obowiązki niezbędne ze względu na ochronę zasobów środowiska, interesów ludności i gospodarki (...). Z powyższego jednoznacznie wynika, iż w pozwoleniu wodnoprawnym obok warunków korzystania z uprawnienia określa się również obowiązki. Na powyższe rozróżnienie wskazuje wprost ust. 2 art. 128 "starego" Prawa wodnego zgodnie z którym, w razie potrzeby w pozwoleniu wodnoprawnym dodatkowo ustala się obowiązek (...). Podobne regulacje zawiera aktualnie obowiązująca ustawa P.w. (patrz art. 403 ust. 1 i ust. 6). Sankcją za nieprzestrzeganie warunków udzielonego pozwolenia wodnoprawnego jest natomiast odmowa wydania kolejnego pozwolenia wodnoprawnego, po utracie ważności przez dotychczasowe. Prawodawca wyraźnie w art. 399 ust. 2 P.w. uzależnił możliwość wydania kolejnego pozwolenia wodnoprawnego od wypełnienia obowiązków wynikających z obowiązującego dotychczas pozwolenia wodnoprawnego. W tym zakresie wyraźnie wskazuje, że niewywiązywanie się z obowiązków skutkuje odmową wydania kolejnego pozwolenia wodnoprawnego. Odnosząc się natomiast do samej kwestii naruszenia obowiązków wynikających z treści decyzji Starosty Krasnostawskiego z 30 grudnia 2011 r., znak: RO.6341.2.56.2011 (obowiązującej do 31 marca 2021 r.) wskazać należy, iż powyższe zostało jednoznacznie zweryfikowane i ustalone przez organ. W niniejszej sprawie, co zostało już wielokrotnie zaznaczone, pozwolenie wodnoprawne obowiązywało do 31 marca 2021 r., a więc w tym okresie na wnioskodawcy spoczywały określone w nim obowiązki. Jednym z nich było utrzymywanie poziomu piętrzenia wody. Mianowicie zgodnie z ww. decyzją poziomy te wynosiły: - 184,40 m n.p.m. w okresie od 1 października do 31 marca następnego roku - 184,25 m n.p.m. w okresie od 1 kwietnia do 31 maja i od 1 do 30 września - 184,05 m n.p.m. w okresie od 1 czerwca do 31 sierpnia. W toku kontrolowanego postępowania ustalona ponad wszelką wątpliwość, że obowiązek ten był wielokrotnie naruszany i to nie tylko po dniu wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego, tj. po 31 marca 2021 r., na co wskazywała skarżąca, ale również w trakcie jego obowiązywania. Ustalenie braku wywiązania się przez stronę skarżącą z tego obowiązku jest zdaniem Sądu jednoznaczne. Co więcej sytuacja przekroczenia dopuszczalnego poziomu piętrzenia wody, mała charakter notorycznego działania, co dodatkowo skutkowało wielokrotnym zalewaniem okolicznych terenów. Na powyższe jednoznacznie wskazuje dokumentacja zgromadzona w toku postępowania, w szczególności notatki służbowe pracowników Urzędu Gminy I., Zarządu Zlewni w Z. oraz zapisy dziennika gospodarowania wodą. Kwestie te szczegółowo opisał organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji podając daty oraz wartości przekroczenia dopuszczalnego poziomu wód. Nie ma zatem racji skarżąca wskazując, że organ oparł swoje rozstrzygnięcie wyłącznie o działania spółki związane z naruszeniem warunków pozwolenia wodnoprawnego podejmowane już po wygaśnięciu tego pozwolenia. Co więcej działanie to jest tym bardziej naganne, że skutkowało wielokrotnym zalewaniem terenów przyległych do koryta rzeki Wieprz, czego spółka nie brała pod uwagę. Tym samym, w świetle powyższego, organ był uprawniony do oceny, iż w sprawie spółka nie wywiązywała się z obowiązków nałożonych w poprzednim pozwoleniu wodnoprawnym w okresie jego obowiązywania i to w najważniejszej kwestii utrzymywania określonego poziomu piętrzenia wody. Zgodzić należy się również z organem, iż kolejnym niewykonanym przez spółkę obowiązkiem wynikającym z udzielonego pozwolenia wodnoprawnego było prowadzenie dziennika gospodarowania wodą zarówno dla jazu na rzece Wieprz, jak i dla jazu na kanale Ulgi. Zgodnie z art. 64 ust. 2b Prawa wodnego z 2001 r. użytkownik budowli piętrzącej, o wysokości piętrzenia powyżej 1 m i przepływie średnim rocznym (SSQ) powyżej 1,0 m3/s, jest obowiązany do prowadzenia dziennika gospodarowania wodą. Zgodnie z art. 64 ust. 2c w dzienniku gospodarowania wodą zamieszcza się w szczególności: 1) odczyty wodowskazowe; 2) pojemność zbiornika; 3) dopływy do zbiornika lub stopnia; 4) odpływ ze zbiornika lub stopnia z poszczególnych urządzeń upustowych; 5) pobory wody przez poszczególne zakłady Tożsame regulacje znajdują się również w aktualnie obowiązującej ustawie P.w. (art. 189 ust. 1 i 2). Natomiast zasady prowadzenia dziennika zostały szczegółowo określone w przepisach wykonawczych (rozporządzenie Ministra Środowiska z 9 listopada 2011 r. w sprawie dziennika gospodarowania wodą (Dz. U. Nr 257 poz. 1546), a następnie rozporządzenie Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z 31 maja 2019 r. w sprawie sposobu prowadzenia, w tym częstotliwości dokonywania wpisów, oraz wzoru dziennika gospodarowania wodą (Dz. U. z 2019 r., poz.1052). Z akta sprawy jednoznacznie wynika, że spółka prowadziła jedynie dziennik gospodarowania wodą dla jazu rzeki Wieprz, nie prowadziła natomiast takiego dziennika dla jazu na kanale Ulgi, do czego była bezwzględnie zobowiązana. Co więcej dziennik gospodarowania wodą dla jazu na rzece Wieprz prowadzony był niezgodnie z wymogami ww. rozporządzeń. Mianowicie nie zawierał wymaganych informacji w zakresie dopływu do budowli i odpływu z budowli piętrzącej, a w kolumnie uwagi nie zawarto informacji o panujących w danym okresie warunkach hydrologicznych, co potwierdza, że był on prowadzony w sposób niekompletny, niezgodny z obowiązującymi przepisami. Co więcej, nieprawidłowości w prowadzeniu dziennika gospodarowania wodą stwierdzono dwukrotnie w toku przeprowadzonych kontroli (20 maja 2015 r. i 5 lipca 2016 r.), wydając w tym zakresie konkretne zalecenia, które nie zostały jednak wykonane. Z powyższego wynika, że spółka pomimo niejednokrotnie stwierdzanych nieprawidłowościach w zakresie prowadzenia dziennika gospodarowania wodą i formułowanych w tym zakresie zaleceń pokontrolnych, ignorowała i nie wywiązywała się z tych obowiązków. Mając na uwadze powyższe ustalenia faktyczne poza sporem pozostaje, że skarżąca nie korzystała z pozwolenia wodnoprawnego w sposób wskazany w tym pozwoleniu (t.j. pozwoleniu z 2011 r.). Prawidłowo zatem organy obu instancji uznały, że zastosowanie znajduje art. 399 ust. 2 P.w. Tym samym nie potwierdziły się zarzuty skargi dotyczące nieprawidłowości w ustaleniach stanu faktycznego w sprawie i naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przedmiotowej sprawie nie pojawiły się także żadne wątpliwości dotyczące interpretacji treści normy prawnej stanowiącej materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia. Ustalenia faktyczne zarówno organu pierwszej jak i drugiej instancji były prawidłowe i znalazły wystarczające odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanych decyzji. W tym stanie rzeczy należało orzec na podstawie art. 151 P.p.s.a. o oddaleniu skargi.