II SA/Lu 271/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja Sędzia WSA Bartłomiej Pastucha (sprawozdawca) Protokolant Specjalista Agnieszka Wojtas po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 sierpnia 2026 r. sprawy ze skargi Gminy Z. K. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Lublinie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] lutego 2026 r. znak [...] w przedmiocie wymierzenia kary administracyjnej za pobór wód podziemnych bez wymaganego pozwolenia I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w Sokołowie Podlaskim Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] listopada 2025 r. nr [...]; II. zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Lublinie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz Gminy Z. K. 6933 (sześć tysięcy dziewięćset trzydzieści trzy) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Zaskarżoną do Sądu decyzją z dnia [...] lutego 2026 r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Lublinie (dalej jako: Dyrektor Regionalnego Zarządu, organ odwoławczy lub organ II instancji), po rozpatrzeniu odwołania Gminy Z. K. (dalej jako: Gmina lub skarżąca), utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w Sokołowie Podlaskim (dalej jako: Dyrektor Zarządu Zlewni lub organ I instancji) z dnia [...] listopada 2025 r. w przedmiocie naliczenia za okres II kwartału 2024 r., administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 76.610 zł za pobór wody podziemnej bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. Starosta [...] udzielił Gminie pozwolenia wodnoprawnego na pobór wód podziemnych na działce nr [...] w miejscowości Z. K.. Przedmiotowe pozwolenie wodnoprawne obowiązywało do dnia 30 czerwca 2023 r. Po wygaśnięciu wskazanego wyżej pozwolenia, pismem z dnia 29 listopada 2023 r. (które wpłynęło do organu w dniu 4 grudnia 2023 r.) Gmina wystąpiła do Dyrektora Zarządu Zlewni z wnioskiem o wydanie nowego pozwolenia wodnoprawnego. W toku prowadzonego postępowania, pismem z dnia 26 lutego 2024 r., organ I instancji wezwał wnioskodawcę do usunięcia braków formalnych złożonego wniosku. W odpowiedzi na powyższe, w dniu 11 marca 2024 r. Gmina wystąpiła o przedłużenie terminu do uzupełnienia dokumentacji, zaś komplet dokumentów został złożony w organie w dniu 19 kwietnia 2024 r. Postępowanie w sprawie wydania nowego pozwolenia wodnoprawnego zostało wszczęte w dniu 22 kwietnia 2024 r. Następnie, pismem z dnia 29 maja 2024 r., organ I instancji poinformował skarżącą o wydłużeniu terminu załatwienia sprawy oraz wezwał ją do uzupełnienia dokumentacji. W dniu 7 czerwca 2024 r. skarżąca złożyła wniosek o wydłużenie terminu na udzielenie odpowiedzi, który Dyrektor Zarządu Zlewni wyznaczył do dnia 10 lipca 2024 r. W dniu [...] czerwca 2024 r. organ I instancji wydał decyzję udzielającą Gminie nowego pozwolenia wodnoprawnego obejmującego pobór wód podziemnych na potrzeby wodociągu gminnego. Decyzja ta stała się ostateczna z dniem 18 lipca 2024 r. W okresie od 25 listopada do 20 grudnia 2024 r. została przeprowadzona korespondencyjna kontrola gospodarowania wodami. W jej wyniku ustalono, że w II kwartale 2024 r. Gmina dokonywała poboru wód podziemnych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego. W związku z tym, w dniu 18 lutego 2025 r. sporządzono informację kwartalną określającą opłatę zmienną za pobór wód podziemnych bez wymaganego pozwolenia w wysokości 15.322 zł. W dniu 31 października 2025 r. Dyrektor Zarządu Zlewni wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. Następnie decyzją z dnia [...] listopada 2025 r., organ I instancji wymierzył Gminie administracyjną karę pieniężną w wysokości 76.610 zł. Pismem z dnia 17 grudnia 2025 r. Gmina wniosła odwołanie od powyższej decyzji, domagając się jej uchylenia oraz odstąpienia od wymierzenia kary na podstawie art. 189f § 1 K.p.a. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 7, art. 8, art. 7a, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a., błędną interpretację art. 37 K.p.a., jak również naruszenie konstytucyjnych zasad proporcjonalności oraz ochrony zaufania obywatela do Państwa. Dyrektor Regionalnego Zarządu, po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] lutego 2026 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W ocenie organu odwoławczego, zaskarżone rozstrzygnięcie o nałożeniu administracyjnej kary pieniężnej na podstawie art. 472aa ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo wodne, jest w pełni prawidłowe i zgodne z prawem. Organ odwoławczy wskazał, że chociaż zapewnienie zbiorowego zaopatrzenia w wodę stanowi obowiązkowe zadanie własne gminy (art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2026 r. poz. 662) w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2024 r., poz. 757), to realizacja tego zadania nie wyłącza obowiązku stosowania przepisów materialnego prawa wodnego. Obowiązek posiadania aktualnego pozwolenia wodnoprawnego ma charakter bezwzględny, a przepisy Prawa wodnego nie przewidują żadnych wyłączeń jak również wyłączenia odpowiedzialności administracyjnej ze względu na realizację celów społecznych czy interesu publicznego. Pobór wód podziemnych bez wymaganego pozwolenia stanowi samodzielną i przesądzającą przesłankę do wymierzenia sankcji finansowej, która ma charakter obligatoryjny i związany. Dopuszczenie do poboru wód bez podstawy prawnej ze względu na tzw. "dobro społeczne" godziłoby w zasadę praworządności wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP. Odnosząc się do zarzutu przewlekłości postępowania przy wydawaniu nowego pozwolenia, organ wskazał na bezczynność samej Gminy. Skarżąca złożyła wniosek o ustalenie kolejnego okresu obowiązywania pozwolenia z uchybieniem terminu 157 dni po wygaśnięciu poprzedniej decyzji. Ponadto Gmina nie skorzystała z instrumentu przewidzianego w art. 37 § 1 K.p.a. tj. ponaglenia, co uniemożliwia wykazanie związku przyczynowego między działaniem organów a zaistniałym naruszeniem oraz stwierdzenie, że organ ponosi odpowiedzialność za tak długi okres procedowania. Organ odwoławczy stwierdził również brak podstaw do zastosowania instytucji odstąpienia od nałożenia kary na podstawie art. 189f K.p.a. Zdaniem Dyrektora Regionalnego Zarządu, w sprawie nie zostały spełnione kumulatywne przesłanki z art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a. – kilkumiesięczny, samowolny pobór wód stwarzał realne zagrożenie dla zasobów wodnych, co wyklucza uznanie wagi naruszenia za znikomą. Z kolei przesłanka z art. 189f § 1 pkt 2 K.p.a. nie ziściła się, gdyż Gmina nie została wcześniej ukarana za to samo zachowanie przez inny organ. Organ odwoławczy za niezasadne uznał także zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 77 § 1, art. 80, art. 10 i art. 7a K.p.a. Wskazał, że organ I instancji zgromadził wyczerpujący materiał dowodowy, jednoznacznie potwierdzający okoliczność nielegalnego poboru wód, zapewnił stronie czynny udział w sprawie i dokonał wszechstronnej oceny stanu faktycznego. Gmina wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu. W skardze podniosła następujące zarzuty: I. Naruszenie prawa materialnego, tj.: 1) art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez: a) błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie pojęcia niedookreślonego "znikomej wagi naruszenia prawa", polegające na zaniechaniu przeprowadzenia zindywidualizowanego testu proporcjonalności i pominięciu faktu, że naruszenie wywołało skutki jednostkowe i nieznaczne, co obligowało organ do odstąpienia od wymierzenia kary; b) jego niezastosowanie i nieodstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, mimo że waga naruszenia prawa jest znikoma, a skarżąca zaprzestała naruszania prawa (uzyskała prawomocne pozwolenie); c) błędną wykładnię i przyjęcie, że waga naruszenia prawa przez Gminę jest większa niż znikoma, podczas gdy organ opiera tę tezę na hipotetycznej możliwości wystąpienia negatywnych skutków dla środowiska ("mogło wywołać"), a nie na faktycznym udowodnieniu szkody, co stoi w sprzeczności z charakterem administracyjnej kary pieniężnej; d) nieuwzględnienie przy wymiarze kary okoliczności takich jak: działanie w celu wyższej użyteczności publicznej (zaopatrzenie ludności w wodę), brak negatywnych następstw dla środowiska oraz aktywna postawa skarżącej zmierzająca do legalizacji stanu faktycznego; 2) art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 37 § 1 K.p.a. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że brak skorzystania przez stronę ze środka zaskarżenia w postaci ponaglenia na bezczynność organu, rzekomo sanuje tę bezczynność i wyłącza możliwość jej oceny jako okoliczności łagodzącej, co doprowadziło do błędnego uznania, że waga naruszenia prawa nie jest znikoma; 3) naruszenie art. 8 § 1 K.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP (zasada państwa prawnego) poprzez działanie naruszające zasadę lojalności i uczciwości wobec obywatela, polegające na czerpaniu korzyści finansowych z własnej bezczynności i przewlekłości w wydaniu pozwolenia, co doprowadziło do sztucznego wykreowania przez organ podstaw do nałożenia kolejnych kar tj. m.in. za II kwartał 2024 r.; II. Naruszenie przepisów postępowania tj.: 1) art. 8 § 1, art. 9 i art. 12 § 1 i 2 K.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób przewlekły i niezapewniający szybkości oraz wnikliwości, a następnie przerzucenie na skarżącą pełnej odpowiedzialności za skutki opóźnienia organu (153 dni bezczynności), co stanowi naruszenie konstytucyjnej zasady zaufania obywatela do państwa (art. 2 Konstytucji RP); 2) art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i błędną ocenę materiału dowodowego, w szczególności pominięcie aspektu podmiotowego działalności Gminy, polegającego na zaspokajaniu podstawowych potrzeb społeczności lokalnej, co wykluczało swobodę decyzyjną strony co do zaprzestania poboru wody. W oparciu o powyższe zarzuty, Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w całości, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Z uwagi na to, że analogicznymi wadami dotknięta jest również decyzja Dyrektora Zarządu Zlewni z dnia [...] listopada 2025 r. należało uchylić również tę decyzję, stosownie do art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2026 r. poz. 143 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.). Zgodnie z art. 472aa ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (t.j. Dz.U. z 2025 r. poz. 960 ze zm., dalej jako: P.w.), w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2024 r., kto wbrew art. 389 P.w. korzysta z wód bez pozwolenia wodnoprawnego lub pozwolenia zintegrowanego, podlega administracyjnej karze pieniężnej. W przypadku dokonywania poboru wód podziemnych lub wód powierzchniowych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego podstawę ustalenia wysokości kary pieniężnej stanowi 500 % opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych (art. 472aa ust. 3 pkt 1 P.w.). Okolicznością bezsporną w sprawie jest, że Gmina dysponowała pozwoleniem wodnoprawnym z dnia 24 czerwca 2013 r. uprawniającym ją do poboru wód podziemnych z ujęcia wody zlokalizowanego na działce nr ewid.[...] w obrębie Z. K., składającego się z dwóch studni. Pozwolenie to obowiązywało do 30 czerwca 2023 r. Nie jest również kwestionowane, że przed upływem 30 czerwca 2023 r. Gmina nie uzyskała nowego pozwolenia wodnoprawnego, a udzielone pozwolenie wodnoprawne wygasło. Gmina w dniu 29 listopada 2023 r. wystąpiła wnioskiem o udzielenie nowego pozwolenia wodnoprawnego na pobór wód podziemnych z ww. ujęcia wody i takie pozwolenie zostało jej udzielone decyzją Dyrektora Zarządu Zlewni z dnia [...] czerwca 2024 r. Bezsporne w sprawie jest również, że w okresie drugiego kwartału 2024 r. Gmina, nie dysponując obowiązującym pozwoleniem wodnoprawnym, pobierała wody podziemne z ww. ujęcia wody. Nie budzi zatem wątpliwości, że co do zasady spełnione zostały przesłanki określone w normie sankcjonującej – art. 472aa ust. 1 pkt 2 P.w., gdyż w okresie drugiego kwartału 2024 r. Gmina korzystała z usługi wodnej określonej w art. 35 ust. 3 pkt 1 P.w., bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego. Spór prawny w rozpoznawanej sprawie sprowadza się natomiast do kwestii prawidłowości zastosowania instytucji odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, uregulowanej w art. 189f § 1 i 2 K.p.a. Gmina stoi na stanowisku, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy spełnione zostały przesłanki odstąpienia określone w ww. przepisach. Zdaniem organów, nie było podstaw do zastosowania analizowanej instytucji. Przywołany przepis reguluje dwa odrębne mechanizmy odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. Pierwszym jest obligatoryjne odstąpienie (§ 1), mające zastosowanie w dwóch przypadkach: po pierwsze, gdy waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa; po drugie, gdy za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna. Drugi mechanizm ma już charakter fakultatywny – zgodnie z § 2 analizowanego artykułu, w przypadkach innych niż wymienione w § 1, jeżeli pozwoli to na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna, organ administracji publicznej, w drodze postanowienia, może wyznaczyć stronie termin do przedstawienia dowodów potwierdzających: (1) usunięcie naruszenia prawa lub (2) powiadomienie właściwych podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa, określając termin i sposób powiadomienia. W okolicznościach niniejszej sprawy zagadnieniem spornym pozostaje spełnienie przesłanek do zastosowania mechanizmu odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej na podstawie art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a. W ocenie Sądu orzekającego w rozpoznawanej sprawie nie ma podstaw do zastosowania ani art. 189f § 1 pkt 2, ani art. 189f § 2 K.p.a. Kwestia art. 189f § 1 pkt 2 K.p.a. była przedmiotem badania przez organ I instancji, który wezwał Gminę do złożenia wyjaśnień dotyczących przesłanek określonych w tym przepisie, a odpowiedź udzielona przez Gminę (za analizowany czyn nie została nałożona kara pieniężna przez żadne organy administracji publicznej), bezspornie wykluczyła możliwość zastosowania tego mechanizmu odstąpienia od wymierzenia kary (wezwanie organu z 3 listopada 2025 r., odpowiedź Gminy z 12 listopada 2025 r., k. 18 i n. akt adm.). Specyfika analizowanej sankcji administracyjnej wyklucza zdaniem Sądu również zastosowanie art. 189f § 2 K.p.a. Biorąc pod uwagę rodzaj naruszonego obowiązku oraz fakt, że ten sam organ udziela pozwolenia wodnoprawnego, kontroluje jego posiadanie i orzeka o karze administracyjnej za brak pozwolenia, nie jest zdaniem Sądu możliwe zastosowanie tego mechanizmu w rozpoznawanej sprawie. Do rozważenia pozostaje zatem kwestia tego, czy w rozpoznawanej sprawie były podstawy do zastosowania mechanizmu odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej na podstawie art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a. W tej kwestii należy tytułem wstępu poczynić kilka uwag natury ogólnej. Sąd podkreśla, że w tym zakresie w pełni podziela stanowisko i argumentację wyrażoną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z 4 listopada 2025 r. sygn. akt II SA/Lu 514/25 i przyjmuje jako własną. W wyniku nowelizacji ustawy – Prawo wodne (art. 13 pkt 21 i 32 ustawy z dnia 13 lipca 2023 r. o rewitalizacji rzeki Odry; Dz. U. z 2023 r., poz. 1963) zmienił się mechanizm sankcjonowania korzystania z usług wodnych bez wymaganego pozwolenia. Miejsce dotychczas stosowanej opłaty podwyższonej (art. 280 pkt 1) zastąpiła administracyjna kara pieniężna (art. 472aa ust. 1 pkt 2 P.w.). Trzeba jednak mieć na uwadze, że na gruncie poprzedniego stanu prawnego w orzecznictwie i doktrynie ugruntował się pogląd, iż opłata podwyższona stanowi rodzaj administracyjnej kary pieniężnej, co więcej – do której mają zastosowanie ogólne reguły wymierzenia administracyjnych kar pieniężnych, czyli przepisy działu IVa K.p.a. Ma to takie znaczenie, że aktualność zachowała znaczna część argumentacji sądów administracyjnych wyrażana na tle spraw dotyczących ustalenia opłaty podwyższonej, w odniesieniu do zastosowania reguł i zasad wymierzania administracyjnych kar pieniężnych. W szczególności – w warstwie argumentacyjnej (a nie formalnej – z uwagi na zmianę stanu prawnego) aktualność zachowała uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 grudnia 2011 r. (II OPS 2/11), dotycząca wymierzania opłat podwyższonych na podstawie art. 276 ust. 1 ustawy – Prawo ochrony środowiska. Jakkolwiek sentencja uchwały nie ma mocy wiążącej w sprawach dotyczących sankcji za brak pozwolenia wodnoprawnego, z uwagi na zmianę stanu prawnego, to aktualna pozostaje część argumentacji użyta w uzasadnieniu uchwały. W szczególności aktualne pozostaje wskazanie na konieczność innego traktowania przypadków, w których dany podmiot rozpoczyna działalność wiążącą się z korzystaniem ze środowiska (w analizowanym przypadku – z usług wodnych) bez wymaganego pozwolenia oraz przypadków, w których podmiot korzystający dysponował wymaganym pozwoleniem, wydanym na czas oznaczony, które wygasło po upływie tego okresu czasu, a następnie nadal korzysta ze środowiska (z usług wodnych), w takim samym zakresie, w toku postępowania w sprawie uzyskania nowego pozwolenia. To właśnie druga grupa przypadków budziła i budzi wątpliwości dotyczące wykładni i stosowania przepisów statuujących sankcje administracyjne za korzystanie ze środowiska (z wód) bez wymaganego prawem pozwolenia. Aktualne pozostaje stwierdzenie NSA, że jakkolwiek niewydanie decyzji w przedmiocie pozwolenia przez właściwy organ w terminie ustawowym nie wyłącza zastosowania sankcji administracyjnej, to jednak rozważając wymierzenie sankcji nie można abstrahować od przyczyn braku pozwolenia oraz okoliczności prawnych i faktycznych, które spowodowywały opóźnienie w rozpoznaniu wniosku o udzielenie pozwolenia. Zwolnienie danego podmiotu z sankcji administracyjnej musi być traktowane jako sytuacja wyjątkowa, stosowana po dokonaniu indywidualnej oceny wszystkich okoliczności konkretnej sprawy. Dopiero łączna ocena tych okoliczności pozwala na sformułowanie oceny czy w danej sprawie zastosowanie sankcji administracyjnej nie będzie sprzeczne z konstytucyjną zasadą demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) i wynikającą z niej zasadą zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez niego prawa oraz zasadą bezpieczeństwa prawnego, zasadą sprawiedliwości, a także z zasadą praworządności materialnej (art. 7 Konstytucji RP). Do tych okoliczności należy w szczególności zaliczyć posiadanie w poprzednim okresie przez podmiot korzystający ze środowiska (z wód) wymaganego pozwolenia, termin wystąpienia z wnioskiem o wydanie nowego pozwolenia oraz spełnienia wymagań przewidzianych dla wniosku, przebieg postępowania w tej sprawie, a także brak naruszenia zasad ogólnych prawa ochrony środowiska (w analizowanym przypadku – zasad ogólnych korzystania z wód – realizacji usług wodnych). Ratio legis instytucji odstąpienia, uregulowanej w art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a. tkwi w łagodzeniu skutków sztywnego charakteru norm statuujących sankcje administracyjne (naruszenie normy sankcjonowanej, statuującej określony obowiązek administracyjny prowadzi do zastosowania normy sankcjonującej, skutkującego wymierzeniem administracyjnej kary pieniężnej, której wysokość jest w wielu przypadkach sztywno, ściśle określona przez ustawodawcę). Z istoty swojej zatem mechanizm odstąpienia od wymierzenia kary musi opierać się na analizie konkretnych, szczegółowych okoliczności konkretnej sprawy administracyjnej. Trzeba mieć przy tym na uwadze, że stosowanie art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a. (inaczej niż w przypadku § 2 tego artykułu) nie opiera się na uznaniu administracyjnym, lecz na innych elementach luzu decyzyjnego organu, o zupełnie innym charakterze. O ile przesłanka "zaprzestania naruszania prawa" jest dość ścisła (precyzyjna), o tyle druga z przesłanek – "znikomość naruszenia prawa" stanowi tzw. pojęcie niedookreślone. Charakterystyczną cechą tego narzędzia regulacji prawnej jest właśnie konieczność indywidualizacji. Pojęcia niedookreślone nie poddają się abstrakcyjnemu definiowaniu – ich treść jest zawsze ustalana w odniesieniu do konkretnego przypadku, wymaga uwzględnienia konkretnych okoliczności indywidualnej sprawy. Potwierdza to tezę, że ewentualne zastosowanie instytucji odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej w oparciu o art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a., wymaga rozważenia w odniesieniu do konkretnych okoliczności indywidualnej sprawy, czy ziściły się przesłanki określone w tym przepisie, w tym przesłanka "znikomości naruszenia prawa". W aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych, dotyczącym kontroli decyzji wymierzających na podstawie art. 472aa P.w. administracyjne kary pieniężne za korzystanie z wód bez wymaganego pozwolenia szeroko wykorzystywana jest argumentacja odnosząca się do sankcji wymierzanej w poprzednim stanie prawnym tj. opłaty podwyższonej (art. 280 P.w. w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2023 r.), jak również wyrażana w innych sprawach, w których zastosowanie znajduje art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a. W orzecznictwie tym ugruntował się już pogląd, że ocena przesłanki istotności naruszenia prawa jako elementu zastosowania instytucji odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, wymaga ustalenia, czy konkretne naruszenie prawa wywołało (lub mogło wywołać) skutki faktyczne lub prawne w obszarze konkretnych dóbr prawnie chronionych, tj. dóbr chronionych przez naruszoną normę sankcjonowaną. Waga naruszenia prawa jest znaczna, jeżeli konkretne naruszenie prawa wywołało (lub mogło wywołać) poważne negatywne skutki w obszarze dóbr prawnie chronionych. Jeżeli natomiast naruszenie prawa wywołało jednostkowe i nieznacznie negatywne skutki w obszarze dóbr prawnie chronionych lub skutków tych w ogóle nie wywołało i wywołać nie mogło, to przyjąć należy, że waga naruszenia prawa jest znikoma. Stwierdzenie przesłanki znikomej wagi naruszenia prawa, uzasadniającej odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, wymaga przeprowadzenia swego rodzaju testu proporcjonalności tj. wyważenia hierarchii dóbr (wartości) chronionych przez prawo na tle konkretnego stanu faktycznego. Podkreśla się również konieczność uwzględnienia indywidualnych okoliczności i przyczyn braku pozwolenia wydanego na kolejny okres, w którym dany podmiot korzysta z wód w takim zakresie, jak w oparciu o poprzednio udzielone pozwolenie, w tym okoliczności związanych z datą złożenia wniosku o nowe pozwolenie i czasem trwania postępowania administracyjnego w tym przedmiocie (por. przykładowo: wyroki NSA z 26 marca 2025 r., III OSK 1695/23; z 14 maja 2025 r., III OSK 108/22; z 27 maja 2025 r., III OSK 1598/23; z 11 lipca 2023 r., III OSK 2544/21; wyroki WSA w Białymstoku z 7 października 2025 r., II SA/Bk 969/25, II SA/Bk 972/25, II SA/Bk 974/25, II SA/Bk 975/25, II SA/Bk 979/25, II SA/Bk 981/25, II SA/Bk 982/25, II SA/Bk 1190/25, II SA/Bk 1193/25, II SA/Bk 1195/25; z 9 października 2025 r., II SA/Bk 970/25, II SA/Bk 971/25, II SA/Bk 976/25, II SA/Bk 977/25, II SA/Bk 978/25, II SA/Bk 983/25, II SA/Bk 1191/25, II SA/Bk 1192/25; z 14 października 2025 r., II SA/Bk 1286/25; z 23 października 2025 r., II SA/Bk 1329/25; wyroki WSA w Bydgoszczy z 20 sierpnia 2025 r., II SA/Bd 241/25 i II SA/Bd 242/25; wyrok WSA w Gdańsku z 23 lipca 2025 r., II SA/Gd 224/25; wyrok WSA w Poznaniu z 24 lipca 2025 r., IV SA/Po 499/25; wyrok WSA w Rzeszowie z 17 czerwca 2025 r., II SA/Rz 304/25; wyroki WSA w Szczecinie z 4 września 2025 r., II SA/Sz 347/25 i z 18 września 2025 r., II SA/Sz 348/25). Z przywołanego orzecznictwa sądów administracyjnych na tle zastosowania art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a. wynika, że ocena czy naruszenie prawa miało charakter istotny czy znikomy wymaga odniesienia do elementów przedmiotowych i podmiotowych danej sprawy. W aspekcie przedmiotowym kluczowe jest naruszenie dobra chronionego. Dobro chronione wyznacza norma sankcjonowana, za której naruszenie wymierzana jest sankcja, określona w normie sankcjonującej. W analizowanym przypadku norma sankcjonowana to ta, która statuuje obowiązek uzyskania pozwolenia wodnoprawnego na usługi wodne (art. 389 pkt 1 w zw. z art. 35 ust. 3 P.w.). Powstaje zatem zasadnicze pytanie, czym jest dobro chronione przez obowiązek uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. Pozwolenie wodnoprawne jako jeden z rodzajów zgody wodnoprawnej (art. 388 ust. 1 pkt 1 P.w.), stanowi jeden z instrumentów zarządzania zasobami wodnymi (art. 11 pkt 2 P.w.). Trzeba zatem przyjąć, że dobrem chronionym normą sankcjonowaną (statuującą obowiązek uzyskania pozwolenia) jest porządek korzystania z zasobów wodnych w sposób gwarantujący zachowanie i ochronę wartości determinujących zarządzanie zasobami wodnymi wymienionych w art. 10 P.w. oraz wyrażonych w przepisach statuujących ogólne zasady korzystania z wód i realizacji usług wodnych (dział II rozdział I, art. 29 i n. P.w.). Pozwolenia wodnoprawne na korzystanie z wód poprzez usługi wodne mają na celu uporządkowanie korzystania z zasobów wodnych, poddanie wstępnej (uprzedniej, ex ante) kontroli korzystania z zasobów wodnych, tak aby zapewnić ochronę ww. wartości determinujących zarządzanie zasobami wodnymi. Z pewnością zatem nie można przyjąć tezy, że pozwolenie wodnoprawne stanowi tylko element formalny, niemający znaczenia w perspektywie oceny skutków naruszenia prawa. Wręcz przeciwnie, brak pozwolenia jest jedną z przesłanek wskazujących wstępnie na istotność naruszenia prawa, wymagającą jednak dalszej analizy w oparciu o pozostałe przesłanki. Aktualne pozostaje przywołane wyżej stanowisko wyrażone na gruncie poprzedniego stanu prawnego, że odstąpienie od wymierzenia sankcji administracyjnej za brak pozwolenia musi być traktowane jako rozwiązanie wyjątkowe. Nie można deprecjonować wartości pozwolenia wodnoprawnego jako instrumentu formalnego regulacji korzystania z zasobów wodnych. Z perspektywy przedmiotowej istotny jest również element ekonomiczny. Do instrumentów zarządzania zasobami wodnymi zalicza się również opłaty za usługi wodne (art. 11 pkt 3 P.w.). Podmiot korzystający z usług wodnych bez wymaganego prawem pozwolenia uiszcza wprawdzie opłatę zmienną (ustalaną w sposób określony w art. 272 ust. 4a, ust. 5a albo ust. 6b P.w.), lecz nie uiszcza opłaty stałej (art. 271 ust. 1 P.w.). Brak pozwolenia skutkuje zatem brakiem możliwości skorzystania z jednego z instrumentów zarządzania zasobów wodnych i utratą dochodu publicznego z opłaty stałej. Jest to zarazem pewna korzyść uzyskiwana przez podmiot korzystający z usług wodnych bez pozwolenia. Jak już wskazano wyżej, orzecznictwo zwraca również uwagę na aspekt proporcjonalności – ważenia dóbr – czy kara będzie proporcjonalna. Wobec wspomnianej "sztywności" regulacji statuujących administracyjne kary pieniężne, instytucja odstąpienia (art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.) może stanowić narządzie gwarantujące zachowanie proporcjonalności sankcji. Konieczność uwzględnienia aspektu proporcjonalności sankcji wymaga odmiennego podejścia do różnych postaci naruszenia obowiązku uzyskania pozwolenia na usługi wodne. Z uwagi na wymogi proporcjonalności nie można jednakowo traktować przypadków: (1) gdy dany podmiot rozpoczął działalność kwalifikowaną jako usługi wodne (korzystanie z wód) całkowicie bez pozwolenia; (2) gdy korzystał uprzednio z wód, ale pozwolenie wygasło na skutek upływu czasu i w ogóle zaniechał wystąpienia o nowe pozwolenie; (3) gdy wystąpił o uzyskanie nowego pozwolenia, ale uczynił to zbyt późno – nie dając organowi szans na rozpoznanie wniosku w rozsądnym terminie, uwzględniając skomplikowany pod względem faktycznym charakter spraw dotyczących udzielenia pozwolenia wodnoprawnego konieczność analizy operatu wodnoprawnego); (4) wreszcie takiego, w którym podmiot korzystający dotychczas z wcześniej udzielonego pozwolenia, złożył wniosek o uzyskanie nowego pozwolenia w rozsądnym terminie, ale na skutek długotrwałego rozpatrywania wniosku doszło do sytuacji, w której korzystano z usługi wodnej bez pozwolenia do czasu uzyskania nowego pozwolenia. Zastosowanie zasady proporcjonalności w wymierzaniu sankcji wymaga uwzględnienia elementów indywidualnej sprawy, które mają charakter podmiotowy. W tym aspekcie należy brać pod uwagę charakter działalności prowadzonej przez dany podmiot. W perspektywie oceny zastosowania instytucji odstąpienia od wymierzenia kary istotne znaczenie ma charakter działalności danego podmiotu – czy jest to działalność konieczna w tym sensie, że wiąże się z zaspokajaniem podstawowych potrzeb społeczeństwa i która w związku z tym musi być prowadzona w sposób ciągły (nieprzerwany), ze względu na podstawowy charakter tych potrzeb. Z drugiej jednak strony podmiot, który świadczy takie usługi musi być traktowany jako profesjonalista, działający z zachowaniem należytej staranności. Należyta staranność wymaga dbania o to, aby działalność była prowadzona zgodnie z wymogami określonymi w obowiązujących przepisach, w tym w związku z wymogiem uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. Podmiot, który prowadzi działalność w zakresie zaspokajania wskazanych wyżej podstawowych potrzeb społeczeństwa musi mieć przecież pełną świadomość, że działalność ta wymaga posiadania aktualnego pozwolenia. W związku z tym jednym z podstawowych obowiązków tego podmiotu jest podjęcie w odpowiednim (racjonalnym) terminie działań w celu uzyskania nowego pozwolenia (względnie skorzystania z możliwości przedłużenia okresu obowiązywania dotychczasowego pozwolenia – art. 414 P.w.). Podmiot, który zaniedbał dopełnienia tego obowiązku (nie złożył stosownego wniosku w racjonalnym terminie niezbędnym do uzyskania nowego pozwolenia), nie może bronić się przed zastosowaniem wobec niego sankcji za naruszenie obowiązku posiadania pozwolenia, argumentem odwołującym się do charakteru prowadzonej działalności (niezbędnej do zaspokajania podstawowych potrzeb bytowych społeczności). Wręcz przeciwnie – specyfika działalności wymaga odpowiedniego poziomu staranności, obejmującej również dbałość o legalność jej wykonywania. W perspektywie oceny czy waga naruszenia prawa przez brak pozwolenia wodnoprawnego miała charakter istotny, czy znikomy istotne znaczenie ma zatem to, czy dany podmiot złożył wniosek o uzyskanie nowego pozwolenia w rozsądnym terminie, a korzystanie z wód bez pozwolenia było skutkiem długotrwałego rozpatrywania wniosku. Udzielając odpowiedzi na pytanie, jak należy rozumieć "rozsądny termin do złożenia wniosku" trzeba rozważyć różne kwestie: (1) czy była możliwość skorzystania z art. 414 ust. 2 P.w. i uzyskania przedłużenia okresu ważności pozwolenia wodnoprawnego; (2) w przypadkach, gdy nie było możliwe (np. ze względu na zmianę uwarunkowań korzystania z wód, wymagającą opracowania nowego operatu wodnoprawnego) – trzeba uwzględniać z jednej strony ustawowe terminy załatwienia sprawy administracyjnej (art. 35 K.p.a. – nie ma w przepisach Prawa wodnego regulacji szczególnej w tym zakresie), z drugiej – specyfikę spraw dotyczących udzielenia pozwolenia wodnoprawnego. Są z to z natury rzeczy sprawy skomplikowane pod względem faktycznym, gdyż wymagające przedłożenia przez wnioskodawcę, a następnie analizy przez organ operatu wodnoprawnego. Jednocześnie jednak trzeba mieć na uwadze to, że organ, który prowadzi postępowanie w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego jest organem wyspecjalizowanym, który z założenia zatrudnia osoby mające odpowiednią wiedzę merytoryczną pozwalającą na sprawną ocenę nawet skomplikowanego materiału dowodowego (w tym operatu wodnoprawnego). Wszystkie powyższe uwagi prowadzą do konkluzji, że ewentualne zastosowanie instytucji odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej (art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a.) w odniesieniu do sankcji za brak pozwolenia wodnoprawnego (art. 472aa ust. 1 P.w.) musi opierać się na starannym ważeniu wszystkich kolidujących wartości i dóbr prawni chronionych. Proces ważenia tych wartości ma z istoty swojej charakter zindywidualizowany, oparty na analizie szczególnych okoliczności konkretnej rozpatrywanej sprawy. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdza, że organy dokonały wadliwej oceny przesłanek odstąpienia od wymierzenia skarżącej administracyjnej kary pieniężnej na podstawie art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a. W pierwszej kolejności podnieść należy, że błędne jest stanowisko organów, że nie została spełniona przesłanka zaprzestania naruszania prawa. Skoro czynem sankcjonowanym w rozpoznawanej sprawie było pobieranie wód podziemnych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego, to naruszenie to ustało z dniem, w którym skarżąca uzyskała pozwolenie wodnoprawne, tj. wydania decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni w Sokołowie Podlaskim PGW WP z [...] czerwca 2024 r. Już w dacie orzekania w przedmiocie sankcji administracyjnej przez organ I instancji ziściła się zatem przesłanka zaprzestania naruszania prawa. Analogiczny pogląd jest ugruntowany w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. przykładowo: wyrok NSA z 14 maja 2025 r., III OSK 108/22). W niniejszej sprawie Gmina przed wydaniem decyzji wymierzającej karę uzyskała nowe pozwolenie wodnoprawne. W konsekwencji zasadniczy przedmiot sporu nie dotyczy tego, czy stan naruszenia ustał, lecz tego, czy organy prawidłowo oceniły drugą z przesłanek, tj. znikomą wagę naruszenia prawa. Kluczowe znaczenie ma więc ocena drugiej ze wskazanych przesłanek, tj. znikomej wagi naruszenia. Po drugie, organy dokonały nieprawidłowej, niepełnej oceny stanu faktycznego sprawy pod kątem zaistnienia przesłanki "znikomości wagi naruszenia prawa". Kierując się wyżej przedstawionymi argumentami w zakresie wykładni i stosowania tego pojęcia na gruncie sankcji z tytułu korzystania z wód bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego, należało uwzględnić istotne w sprawie okoliczności, o czym niżej. W pierwszej kolejności wskazać należy, że do okoliczności wymagających rozważenia należał niewątpliwie charakter działalności prowadzonej przez Gminę. Z akt sprawy wynika, że pobór wód podziemnych służył realizacji zadania własnego gminy polegającego na zapewnieniu zbiorowego zaopatrzenia mieszkańców w wodę. Z oczywistych względów działalność tego rodzaju musi być prowadzona w sposób ciągły, nieprzerwany, co wyklucza swobodę decyzyjną skarżącej Gminy co do możliwości zaprzestania korzystania z wód (usług wodnych) – w perspektywie prawidłowej gospodarki wodnej nie jest logicznie wyobrażalny inny sposób zagospodarowania wód podziemnych w takich okolicznościach sprawy. W szczególności organ nie wziął pod uwagę, czy skarżąca w ogóle mogła – na gruncie wypełnienia swoich ustawowych obowiązków, a także racjonalności prowadzenia swojej działalności – zaprzestać korzystania z usługi wodnej w II kwartale 2024 r., a gdyby to było możliwe, to jakie skutki dla ludności i środowiska naturalnego mogłoby takie zaprzestanie wywrzeć. Okoliczność ta nie eliminuje obowiązku uzyskania pozwolenia wodnoprawnego ani nie wyłącza odpowiedzialności administracyjnej przewidzianej w ustawie – Prawo wodne, jednakże może pozostawać istotna przy ocenie stopnia społecznej doniosłości naruszenia oraz ustalaniu, czy w konkretnym stanie faktycznym zachodziły podstawy do zastosowania art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a. Organ powinien zatem rozważyć, czy charakter prowadzonej działalności oraz konieczność zapewnienia ciągłości dostaw wody pozostawały bez wpływu na ocenę wagi naruszenia, czy też okoliczności te przemawiały za bardziej zindywidualizowaną oceną sprawy. Nie mniej istotne znaczenie mają przyczyny pozostawania przez Gminę w okresie objętym wymierzona karą administracyjną, bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że wniosek o wydanie nowego pozwolenia wodnoprawnego Gmina złożyła już po wygaśnięciu poprzedniego pozwolenia. Okoliczność ta niewątpliwie obciąża skarżącą, jednak nie może mieć charakteru przesądzającego o niezastosowaniu w niniejszej instytucji odstąpienia od kary administracyjnej. Wymierzona kara dotyczy bowiem II kwartału 2024., tymczasem skarżąca wniosek w wydanie nowego pozwolenia wodnoprawnego złożyła w dniu 29 listopada 2024 r., a zatem ze znacznym wyprzedzeniem początku okresu, którego dotyczy wymierzona sankcja. W tym kontekście należało rozważyć, czy Gmina mogła uzyskać nowe pozwolenie przed początkiem kwartału, za który wymierzono jej karę. W akt sprawy wynika, że postępowanie wszczęte wnioskiem skarżącej o wydanie nowego pozwolenia wodnoprawnego, trwało kilka miesięcy, obejmując zarówno okres oczekiwania na podjęcie czynności przez organ, jak i etap uzupełniania dokumentacji przez stronę. Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie wskazuje, że po złożeniu wniosku, organ nie prowadził postępowania z oczekiwaną od niego, jako podmiotu wyspecjalizowanego, starannością, a w szczególności w sposób wnikliwy i szybki (art. 12 § 1 K.p.a.). Przede wszystkim nie można pominąć tej okoliczności, że w dacie złożenia wniosku z 29 listopada 2023 r. było jasne i oczywiste, że z uwagi na charakter działalności Gminy, jako świadczącej usługi publiczne, wydanie pozwolenia wodnoprawnego będzie konieczne. Oznacza to, że organ winien niezwłocznie po złożeniu wniosku podjąć działania niezbędne dla jego rozpatrzenia. Pomimo tego, Dyrektor Zarządu Zlewni dopiero po upływie 83 dni, tj. 26 lutego 2024 r. wezwał Gminę do usunięcia braków formalnych wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego. Do skutecznego usunięcia braków wniosku doszło w dniu 19 kwietnia 2024 r. Od tego momentu w sprawie spełnione były już wymogi warunkujące wydanie decyzji. Również po tej dacie Dyrektor Zarządu Zlewni nie działał w tej sprawie w sposób, w jaki należało by oczekiwać zwarzywszy na zasadę ekonomiki postępowania oraz terminy procedowania określone w art. 35 K.p.a. Dopiero bowiem w dniu [...] czerwca 2024 r., a więc po upływie 70 dni od usunięcia przez skarżąca braków formalnym wniosku, organ wydał decyzję, na mocy której udzielił Gminie nowego pozwolenia wodnoprawnego obejmującego pobór wód podziemnych z ujęcia wody zlokalizowanego na działce nr [...]. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, jak i uwzględniając wyspecjalizowany charakter organu, nie można uznać, że postępowanie w sprawie pozwolenia było prowadzone zgodnie z wymogami wynikającymi z przepisów art. 8 § 1, art. 9 i art. 12 § 1 i 2 K.p.a. Jakkolwiek w sprawie, w której przedmiotem kontroli jest decyzja w przedmiocie wymierzenia sankcji administracyjnej, sąd nie bada bezpośrednio kwestii bezczynności czy przewlekłego prowadzenia sprawy przez organ wydający pozwolenie wodnoprawne, ale – uwzględniając wyżej przedstawione argumenty – trudno pominąć w aspekcie analizy przesłanki "znikomości wagi naruszenia prawa" okoliczność, że rozpatrywanie wniosku Gminy przez organ wodnoprawny nie spełniało wymogu szybkości, skoro od daty złożenia wniosku przez Gminę, pierwsza czynność organu miała miejsce po upływie 83 dni, a wydanie decyzji nastąpiło po ponad 7 miesiącach (od 29 listopada 2023 r. do 28 czerwca 2024 r.). Powyższe okoliczności powinny zostać wzięte pod uwagę przez organy w aspekcie przesłanek odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. Jeszcze raz należy podkreślić, że przyczyny braku pozwolenia, zwłaszcza leżące po stronie organu wydającego decyzję w tym przedmiocie, mają istotne znaczenie dla analizy przesłanek wymierzenia sankcji administracyjnej za korzystanie z wód (usług wodnych) bez wymaganego pozwolenia. W tym kontekście znaczenia nabiera również zarzut dotyczący błędnego powiązania przez organy odmowy zastosowania art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a. z niewniesieniem przez Gminę ponaglenia, o którym mowa w art. 37 § 1 K.p.a. Nie budzi wątpliwości, że wniesienie ponaglenia stanowi uprawnienie procesowe strony, a nie jej obowiązek. Brak skorzystania z tego środka nie może być zatem utożsamiany w akceptacją przez skarżącą długość postepowania w sprawie udzielenia jej nowego pozwolenia wodnoprawnego i świadczyć o tym, że postępowanie to było prowadzone przez organ prawidłowo. Okoliczność, iż skarżąca nie wniosła ponaglenia, nie prowadzi tym samym do wyłączenia obowiązku uwzględnienia przyczyn braku uzyskania nowego pozwolenia wodnoprawnego przed początkiem kwartału objętego wymierzona karą, związanych z długością postępowania w tym przedmiocie, przy ocenie przesłanek zastosowania art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a. Ocena wagi naruszenia prawa wymagała również odniesienia się do sposobu korzystania przez Gminę z usług wodnych w okresie pozostawania bez wymaganego pozwolenia. Z akt sprawy wynika, że pobór odbywał się z tego samego ujęcia i służył realizacji tego samego celu, co w okresie obowiązywania poprzedniego pozwolenia, jak i pozwolenia wydanego 28 czerwca 2024 r. Nie bez znaczenia w tym kontekście pozostaje także podniesiona przez Gminę okoliczność, że w tym czasie raportowała ilość pobranej wody oraz uiszczała należne opłaty za usługi wodne, zaś pobór wody realizowany był z zachowaniem dotychczasowych (wynikającym z poprzedniego pozwolenia) parametrów. Dodatkowo, zwrócić należy uwagę na udokumentowany fakt - powoływany przez skarżącą w odwołaniu od decyzji organu I instancji - dotyczący trwających prac modernizacyjnych ujęcia wody, polegających na: wykonaniu trzeciego otworu studziennego, konieczności przeprowadzenia analiz niezbędnych do opracowania operatu wodnoprawnego oraz obiektywnej niemożności zakończenia tych prac przed upływem ważności dotychczasowego pozwolenia. Materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy jednoznacznie wskazuje, że przedmiotem wniosku skarżącej z dnia 29 listopada 2023 r. jest nie tylko pozwolenie wodnoprawne na pobór wód podziemnych z ujęcia dla potrzeb wodociągu gminnego, ale również uzyskanie pozwolenia na wykonanie urządzenia wodnego (studni wierconej nr 3). W odniesieniu do tej okoliczności, zabrakło w zaskarżonej decyzji jakichkolwiek ustaleń i odniesienia się do argumentu, iż wystąpienie przez Gminę o przedłużenie terminu do usunięcia braków formalnych wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego wynikało z obiektywnych trudności ze zgromadzeniem dokumentacji hydrologicznej dotyczącej budowy kolejnej studni, która po wykonaniu, ma zostać włączona do eksploatacji naprzemiennie ze studniami nr 1 i 2, stanowiącymi ujęcie służące do zaopatrzenia wodociągu gminnego w wodę do celów socjalno-bytowych, w tym pitnych oraz do celów gospodarczych mieszkańców miejscowości Z. K. i okolicznych miejscowości tej Gminy (k. 2 wniosku z 29 listopada 2023 r. o wydanie pozwolenia wodnoprawnego). Nie sposób wreszcie pominąć, że organ nie rozważył też należycie, czy dalsze korzystanie z wód wywołało negatywne skutki w obszarze dóbr prawnie chronionych. Pobór odbywał się z tego samego ujęcia, w stosunku, do którego Gmina dysponowała pozwoleniem wodnoprawnym z 2013 r. i służył temu samemu celowi co w okresie obowiązywania poprzedniego pozwolenia oraz po uzyskaniu nowej decyzji. Co więcej, nie może ujść uwadze również okoliczność, że skarżąca ostatecznie uzyskała kolejne pozwolenie wodnoprawne na korzystanie z wód, zgodnie z wnioskiem, a organ nie uwzględnił i nie dokonał oceny czy zakres udzielonej zgody był taki jak w poprzednim pozwoleniu, a przy tym czy był zgodny z rzeczywistym zakresem korzystania ze środowiska, stwierdzonym w protokole kontroli nr [...] przeprowadzonej w dniach 25 listopada 2024 r. – 20 grudnia 2024 r. (k.15 akt adm.). Poza formalnym brakiem pozwolenia wodnoprawnego w II kwartale 2024 r. organ w istocie nie przedstawił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji faktycznych skutków i wpływu na stan środowiska naturalnego, a ograniczył się jedynie do wskazania hipotetycznych możliwości ich zaistnienia. Okoliczności te wprawdzie nie usuwały bezprawności działania w postaci dokonywania przez Gminę poboru wody bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego, jednak powinny zostać uwzględnione przy ocenie wagi zaistniałego naruszenia prawa na gruncie art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a. Podkreślić przy tym trzeba, że w orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, iż odmiennie należy oceniać sytuację, w której określony podmiot rozpoczyna nową działalność wymagającą uzyskania pozwolenia wodnoprawnego - bez jego uzyskania, a odmiennie sytuację, w której dany podmiot działalność wymagającą pozwolenia wodnoprawnego prowadzi od lat, a jedynie kontynuuje ją bez pozwolenia przez pewien okres. W uchwale siedmiu sędziów NSA z dnia 21 grudnia 1998 r. sygn. akt OPS 13/98 Naczelny Sąd Administracyjny jednoznacznie stwierdził, że to, czy strona może uwolnić się od odpowiedzialności prawnej z tego powodu, że nie posiadała wymaganego pozwolenia, wymaga analizy oceny indywidualnej w każdej sprawie i przy uwzględnieniu wszystkich okoliczności. Na konieczność uwzględnienia tych okoliczności zwracał także uwagę NSA np. w wyroku z dnia 17 maja 2024 r. sygn. akt III OSK 4289/21. Reasumując wskazać należy, że ocena przesłanek zastosowania art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a. nie może opierać się na analizie wyłącznie jednego elementu stanu faktycznego – korzystania z usług wodnych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego. Prawidłowe zastosowanie art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a. jako pozostające w bezpośrednim związku z obowiązkami wynikającymi z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a. nakłada na organ obowiązek zestawienia wszystkich okoliczności sprawy i wyjaśnienia, jakie znaczenie przypisano każdej z nich w procesie stosowania prawa. Dopiero taka analiza pozwala na kontrolę czy organ rzeczywiście przeprowadził wymagany przez ustawę test proporcjonalności oraz czy w sposób przekonujący uzasadnił odmowę odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. Takich ustaleń w niniejszej sprawie zabrakło. Organy obu instancji nie przeprowadziły wymaganej przez art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a. kompleksowej oceny wagi naruszenia. Zamiast zestawić wszystkie istotne okoliczności i wyjaśnić znaczenie każdej z nich dla stopnia naruszenia dobra chronionego, nadały decydujące znaczenie samemu faktowi korzystania z usług wodnych bez wymaganej zgody oraz faktowi złożenia wniosku o nowe pozwolenie wodnoprawne po wygaśnięciu nowego pozwolenia. Okoliczności te nie mogły natomiast samodzielnie przesądzać o odmowie zastosowania instytucji odstąpienia od wymierzenia kary. Wszystkie podniesione argumenty prowadzą do wniosku, że zarówno zaskarżona decyzja Dyrektora Zarządu Regionalnego z dnia[...] lutego 2026 r., jak i utrzymana nią w mocy decyzja Dyrektora Zarządu Zlewni z dnia [...] listopada 2025 r. zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a.; należy w tym miejscu odnotować, że przepis ten, choć zawarty w regulacji kodeksowej postępowania administracyjnego, w istocie ma charakter materialnoprawny) oraz z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.), przez pominięcie istotnych okoliczności sprawy, które powinny być wzięte pod uwagę przy ocenie przesłanek odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. Wobec powyższego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 p.p.s.a. Sąd uchylił decyzje organów obydwu instancji. Ponownie rozpatrując sprawę organy, stosownie do art. 153 p.p.s.a., zobowiązane będą uwzględnić ocenę prawną wyrażona w niniejszym wyroku. Ich obowiązkiem będzie dokonanie ponownej, tym razem kompleksowej analizy wszystkich okoliczności sprawy, które muszą być uwzględnione przy badaniu ustawowych przesłanek odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej na podstawie art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a. Z uwagi na to, że przesłanka zaprzestania naruszania prawa została w rozpoznawanej sprawie spełniona, punkt ciężkości analizy powinien być skoncentrowany na przesłance "znikomej wagi naruszenia prawa", z uwzględnieniem uwago przedstawionych powyżej Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" w zw. z art.135 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. O kosztach postępowania (pkt II sentencji), Sąd orzekł natomiast na podstawie art. 200 w zw. art. 205 § 2 p.p.s.a. Zasądzone koszty postępowania obejmują uiszczony przez skarżąca wpis stosunkowy w kwocie 1533 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej w wysokości 5400 zł, ustalonej zgodnie z § 14 ust.1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tj. Dz.U. z 2026 r. poz. 118).