II SA/Lu 240/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja, Sędzia NSA Witold Falczyński, Protokolant Starszy asystent sędziego Anna Ostrowska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi A.D. na uchwałę Rady Miejskiej z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oddala skargę.

Sygn. akt II SA/Lu [...] U Z A S A D N I E N I E Rada Miejska w [...] w dniu [...] marca 2015 r. podjęła uchwałę nr [...], w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy [...] (dalej także: "Studium"). Uchwałę tę zaskarżyła A. D. w części dotyczącej zapisów odnoszących się do działek nr [...] oraz nr [...], przeznaczonych w tej uchwale jako rezerwa pod rozbudowę cmentarza komunalnego oraz pod parking. Zaskarżonej uchwale skarżąca zarzuciła naruszenie: 1. art. 1 ust. 2 pkt. 2 i pkt 7 oraz pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199 ze zm.; dalej także: u.p.z.p.), poprzez pogwałcenie przysługującego skarżącej prawa własności, wskutek przeznaczenia części jej działek pod inwestycję gminną, która może być zrealizowana w innym miejscu; 2. art. 1 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., poprzez to, że planowana inwestycja (rozbudowa cmentarza wraz z budową parkingu) w nieodwracalny sposób unicestwi wyjątkowe walory przestrzenne i krajobrazowe jej działek; 3. naruszenie art. 112 i 113 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518 ze zm.), poprzez podjęcie uchwały w przedmiocie przeznaczenia jej działek w przyszłości pod gminną inwestycję. Skarżąca wyjaśniła, że wraz z siostrą M. N.-M. jest współwłaścicielką nieruchomości, stanowiącej opisane wyżej działki nr [...] oraz nr [...] w [...], która to nieruchomość w zaskarżonej uchwale została przewidziana pod inwestycję gminną w postaci rozbudowy cmentarza wraz z parkingiem. Kwestionowane przez skarżącą zapisy studium znacząco ograniczają przysługujące jej prawo własności w zakresie racjonalnego gospodarowania nieruchomością, a zatem w istocie stanowią formę wywłaszczenia. Przeznaczenie nieruchomości pod cmentarz i parking, wyłączające z użytkowania znaczną część tej nieruchomości, ma również ten skutek, że uniemożliwia zagospodarowanie pozostałej jej części, w wyniku objęcia tych obszarów rozległą strefą ochronną cmentarza. Skarżąca podkreśliła, że od wielu lat bezskutecznie ubiega się o to, by na należących do niej oraz do siostry działkach, posiadających status działek rolnych, można było usytuować zabudowę siedliskową. W ocenie skarżącej, uporczywa odmowa prawa usytuowania siedliska pod pozorem konieczności ochrony dóbr kulturowych i dóbr przyrody oraz jednoczesne arbitralne zadysponowanie jej własnością przez planowanie inwestycji, która niewątpliwie wiązać się musi z drastycznym naruszeniem tych dóbr, jest jawnym i cynicznym naruszeniem prawa, które godzi także w zasadę proporcjonalności. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta [...], reprezentujący Gminę, wniósł o odrzucenie skargi – z uwagi na brak interesu prawnego skarżącej bądź o jej oddalenie, jako nieuzasadnionej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje. Skarga jest niezasadna. Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r. poz. 1515 ze zm.; dalej: "u.s.g.") każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Skargę na uchwałę rady gminy w tym trybie może zatem wnieść ta osoba, której interes prawny (uprawnienie) zostały naruszone zaskarżoną uchwałą (por. A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 186). Oceniając dopuszczalność skargi, stwierdzić należy, że skarżąca wyczerpała określony w powyższym przepisie tryb wezwania organu gminy do usunięcia naruszenia prawa i z zachowaniem terminu określonego w art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, dalej: "P.p.s.a.") wniosła skargę do Sądu. W ocenie Sądu, skarżąca wykazała również, że zapisy zaskarżonej uchwały oddziaływają na przysługujące jej prawo rzeczowe do nieruchomości. Jest bowiem oczywiste, że zarówno w świetle treści Studium przed jego zmianą, jak i obecnie, prawo własności nieruchomości jest ograniczone w zakresie dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ten stan prawny ukształtowany jest poprzez dopuszczalną ingerencję organów administracji, wykonujących uprawnienia mieszczące się w granicach władztwa planistycznego. Niewątpliwie zaś, z uwagi na charakterystykę terenu i plany posadowienia cmentarza na najwyżej położonej części nieruchomości, a także mając na względzie szerokość strefy ochronnej od cmentarza wyłączonej spod zabudowy, która wynosi od 50 do 150 m, owe ograniczenia dotyczyć będą całego obszaru działek skarżącej, co przesądza o naruszeniu interesu prawnego skarżącej w rozumieniu powołanego art. 101 ust. 1 u.s.g. Wskazać przy tym trzeba, że zważywszy na zakres i szczegółowość ustaleń dokonywanych w części tekstowej i graficznej studium, wynikających z art. 10 ust. 1 i 2 u.p.z.p. oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. nr 118, poz. 1233), ustalenia studium pośrednio wpływają na normatywne rozstrzygnięcia planu miejscowego, w tym wywołują skutki w odniesieniu do prawa własności nieruchomości. Mimo więc swojej kreacyjnej funkcji w zakresie polityki przestrzennej gminy, studium określa również prawnie wiążące kryteria wielu dopuszczalnych ustaleń w planie miejscowym, przez co, chociaż pośrednio, to jednak w sposób wiążący, oddziałuje na wykonywanie prawa własności w przypadku, gdy po uchwaleniu studium, zasady gospodarowania przestrzenią zostaną następnie określone w planie miejscowym (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.). Dopuszczalność oceny wpływu ustaleń studium na wykonywanie prawa własności już w chwili jego uchwalenia wynika przy tym z faktu, że mając na uwadze to, że studium jest źródłem, o ustawowym umocowaniu, wielu ustaleń planu miejscowego, to ustalenia te nie będą mogły być skutecznie zakwestionowane w planie miejscowym, dopóki nie zostaną podważone jako wyznaczone uprzednio w studium (zob. wyroki WSA w Warszawie z dnia 5 września 2007 r., IV SA/Wa 434/07 oraz z dnia 8 czerwca 2016 r., IV SA/Wa 2567/15 – niepubl., dostępne w CBOSA). Podkreślenia wymaga jednak, że pomimo naruszenia interesu prawnego skarżącej wskutek podjęcia zaskarżonej uchwały, organ stanowiący Gminy nie naruszył przepisów prawa. Podnieść należy, że prawo własności korzysta z ochrony, której zakres ustala Konstytucja oraz ustawy. Jak wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie nie jest to jednakże prawo nieograniczone i absolutne. Regulacjom przewidującym ochronę prawa własności towarzyszą jednocześnie normy dopuszczające ingerencję w to prawo. O ile zatem przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji stanowią, że własność i inne prawa majątkowe podlegają równej ochronie prawnej, to w Konstytucji znajdują się jednocześnie regulacje dopuszczającą ograniczoną ingerencję we własność (art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 3) – w granicach określonych ustawowo i w zakresie nienaruszającym istoty własności, w tym – przy wywłaszczeniu – jedynie na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. W kwestii treści i ochrony prawa własności w licznych orzeczeniach wypowiadał się również Trybunał Konstytucyjny, podkreślając zasadę, że ochrona własności nie ma charakteru absolutnego. Jednak wszelkie ograniczenia tego prawa muszą zawsze wynikać z postulatu ochrony wartości generalnych i interesu ogólnego (zob. przykładowo wyrok TK z dnia 11 maja 1999 r., K 13/98, OTK ZU 1999, nr 4, poz. 74). Ingerencja w sferę prawa do nieruchomości (własności, użytkowania wieczystego) musi zatem pozostawać w racjonalnej, odpowiedniej proporcji do wskazanych celów (zob. wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2010 r., II OSK 1708/09 – niepubl., dostępny w CBOSA). W ocenie Sądu, przyjęte przez Gminę rozwiązania planistyczne nie naruszają zasady proporcjonalności, jak i równości obywateli wobec prawa. W wyroku z dnia 26 kwietnia 1995 r., K 11/94 (OTK 1995, z. 1, poz. 12) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że dla oceny, czy doszło do naruszenia zasady proporcjonalności konieczne jest udzielenie odpowiedzi na trzy pytania: po pierwsze, czy wprowadzona regulacja ustawodawcza jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków; po drugie, czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana oraz po trzecie, czy efekty wprowadzanej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela. Niewątpliwie jest przy tym istotne, że treść art. 31 ust. 3 Konstytucji nie daje podstaw do ustalenia generalnie kryteriów uszczegóławiających sposób korzystania z zasady proporcjonalności, lecz dopiero wskazanie praw i wolności, które mają być ograniczane w zestawieniu z prawami lub wolnościami chronionymi umożliwia ustalenie, czy przesłanki objęte tą zasadą są spełnione (por. przykładowo wyrok NSA z dnia 30 lipca 2010 r., II OSK 1053/10, LEX nr 694431, a także wyroki WSA w Poznaniu: z dnia 24 czerwca 2015 r., IV SA/Po 279/15, z dnia 17 czerwca 2015 r., IV SA/Po 195/15 oraz z dnia 4 lutego 2015 r., IV SA/Po 1206/14 – niepubl., dostępne w CBOSA). Wskazać trzeba, że w niniejszej sprawie procedura opracowania oraz uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego przebiegała zgodnie z prawem, a w szczególności z przepisami art. 11 i 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z akt sprawy wynika przy tym, że skarżąca oraz druga współwłaścicielka omawianej nieruchomości brały aktywny udział w postępowaniu planistycznym, składając wniosek o zmianę przeznaczenia tej nieruchomości, a także uwagi do projektu zmiany studium. Zauważyć należy, że przedłożony do opinii projekt zmiany studium, w części uwzględniającej wnioski właścicielek terenu, nie uzyskał pozytywnej opinii [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, który wyrażając w piśmie z dnia [...] listopada 2012 r., negatywne stanowisko odnośnie między innymi terenu [...], stwierdził, że "teren w sąsiedztwie cmentarza zaleca się pozostawić jako rezerwą pod powiększenie cmentarza". Nadto w odpowiedzi na kolejne pismo Gminy, w którym dla terenu [...] zaproponowano pozostawienie przeznaczenia pod uprawy rolne z wyodrębnieniem niewielkiego terenu o dominującej funkcji mieszkaniowej, [...]WKZ pismem z dnia [...] marca 2013 r. jednoznacznie wskazał możliwość zagospodarowania terenu oznaczonego symbolem [...] jako teren cmentarza z wydzielonym parkingiem. Niekwestionowanym jest też, że powyższy wniosek współwłaścicielek działek nr [...] i [...] został przekazany do Gminnej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej Rady Miejskiej w [...], która wniosek zaopiniowała negatywnie. Nadto złożone przez te osoby uwagi do projektu zmiany Studium były przedmiotem dyskusji na posiedzeniu wspomnianej komisji Rady Miejskiej w dniu [...] października 2012 r. W toku tego posiedzenia Gminna Komisja Urbanistyczno-Architektoniczna zajęła stanowisko, że omawiany teren, oznaczony symbolem [...], powinien być przeznaczony na rezerwę pod rozbudowę cmentarza. Z akt sprawy wynika również, że w dniu [...] czerwca 2013 r. wpłynęło do Urzędu Miejskiego w [...] pismo skarżącej oraz drugiej współwłaścicielki wspomnianej nieruchomości, wraz z załączoną do pisma dokumentacją, w sprawie wprowadzenia do projektu zmiany studium zapisów umożliwiających lokalizacje zabudowy siedliskowej na tej nieruchomości. Odnosząc się do powyższych propozycji zmian przeznaczenia terenu [...]WKZ pismem z dnia [...] sierpnia 2013 r., znak: [...], podtrzymał swoje negatywne stanowisko, zawarte w opinii wyrażonej w piśmie z dnia [...] marca 2013 r. Dodatkowo organ ten wskazał, że "dopuszczenie częściowego zagospodarowania działek pod zabudowę siedliskową w sąsiedztwie cmentarzy - ZC, w terenie "ekosystemów leśnych i zaroślowych" - ZL oraz upraw rolnych - R byłoby działaniem niewłaściwym pod względem urbanistycznego kształtowania przestrzeni, biorąc pod uwagę rangę kulturową [...], jak również zachowanie wartości przyrodniczo-krajobrazowych, które wpływają na atrakcyjność kulturową i turystyczną miasta.(...) Docelowy obszar winien stanowić kontynuację istniejącego w tym miejscu sposobu zagospodarowania, tj. rozszerzenie funkcji sepulkralnej (cmentarz)". Niezależnie od tego pismem z dnia [...] lipca 2013 r. [...]WKZ zaopiniował pozytywnie projekt zmiany studium, stwierdzając, że projekt zmiany studium został skorygowany, zgodnie z warunkami zawartymi w pismach organu ochrony konserwatorskiej z dnia [...] listopada 2012 r. oraz [...] marca 2013 r. Trzeba wskazać również, że w postanowieniu Zarządu Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. w sprawie uzgodnienia projektu zmiany studium, podkreślono, że: "w obszarze pomnik historii zaproponowano dwie wariantowe lokalizacje zabezpieczające potrzeby w zakresie chowania zmarłych. Jedna z nich dotyczy powiększenia istniejącego cmentarza o teren oznaczony na rysunku studium symbolem [...] Należy zauważyć, iż proponowana rezerwa terenu oznaczona symbolem [...] obejmuje punkt widokowy umożliwiający wgląd w przełomową dolinę [...]. W części tekstowej studium proponowane rezerwy trenów dla powiększenia cmentarzy obwarowane są zapisem, iż w przypadku wyboru jednego z wariantów dopuszcza się przeznaczenie terenów niewybranych pod grunty rolne lub leśne. W związku z powyższym zwraca się uwagę, iż w przypadku wskazania innej lokalizacji zabezpieczającej teren na powiększenie cmentarza, dla omawianej rezerwy (oz. symb. [...]), należy utrzymać dotychczasowy charakter tego terenu, co umożliwi zachowanie kompozycji widokowej: terenów otwartych i wglądu w przełomową dolinę W.". Mając powyższe na uwadze za niezasadne należy uznać zarzuty skargi. Jak prawidłowo stwierdzono w odpowiedzi na skargę, ingerencja Gminy w przysługujące skarżącej prawo własności nie była dowolna, lecz została poprzedzona wszechstronnym rozważeniem okoliczności, które miały wpływ na ostateczne zapisy zawarte w zaskarżonej uchwale. Niewątpliwie organ stanowiący Gminy rozstrzygnął kwestię przeznaczenia w studium opisanego terenu, w granicach swoich kompetencji planistycznych, uwzględniając treść jednoznacznych opinii i uzgodnień ze strony właściwych organów, a nadto wyniki posiedzeń komisji Rady Miejskiej i przebieg dyskusji publicznych. Trzeba przy tym pamiętać, że jak wynika z akt sprawy cmentarz znajdujący się obok działek skarżącej nie jest cmentarzem zamkniętym, a Gmina, mając na względzie oczywistą konieczność zapewnienia miejsca godnego pochówku dla swych mieszkańców, stwierdziła, że jego zamknięcie nie byłoby celowe. To oznacza, że istnieje potrzeba powiększenia istniejącego cmentarza, co wymaga unormowania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Niewątpliwie zaś, jak wyjaśniła Gmina, uwzględnienie propozycji skarżącej, która domagała się utworzenia rezerwy pod cmentarz w innym obszarze miasta – znajdującym się przy ul. [...], prowadziłoby w istocie do utworzenia kolejnego, niewielkiego cmentarza w odległości kilku kilometrów od centrum miasta i z tego powodu byłoby to rozwiązanie nieracjonalne. Podejmując zaskarżoną uchwałę trafnie przyjęła Gmina za uzasadnione stanowisko [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków oraz Zarządu Województwa [...], zgodnie z którym, że planowana zmiana zagospodarowania terenu, jaka jest niezbędna dla funkcjonowania cmentarza, w sposób nieznaczny tylko wpłynie na te walory przestrzenne i krajobrazowe miasta, natomiast bardziej niekorzystna byłaby zabudowa mieszkaniowa. Niezasadne są więc zarzuty "unicestwienia wyjątkowych walorów przestrzennych i krajobrazowych" wskutek powiększenia istniejącego cmentarza. Ponadto, wbrew twierdzeniom strony skarżącej, akty planowania przestrzennego nie wywołują – co do zasady – obowiązku wszczynania procedury wywłaszczeniowej w celu realizacji swych uregulowań. Nie jest więc zasadny zarzut naruszeniu przepisów art. 112 i 113 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 151 P.p.s.a. Sąd orzekł, jak w sentencji.