II SA/Lu 237/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Sędzia WSA Bartłomiej Pastucha Protokolant Referent Agata Kuśmirska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 czerwca 2026 r. sprawy ze skargi G. S. na decyzję Inne z dnia [...] marca 2026 r., znak: [...] w przedmiocie wymierzenia kary administracyjnej za odprowadzanie wód opadowych oraz roztopowych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego oddala skargę.

Decyzją z dnia 2 marca 2026 r., znak: [...] Dyrektor Regionalnego Zarządu G. W. w L. P. G. W. W. P. po rozpatrzeniu odwołania G. S. utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w S. P. z dnia 19 grudnia 2025 r., znak: [...] w sprawie naliczenia administracyjnej kary pieniężnej za okres od 13 października 2024 r. do 19 grudnia 2025 r. w kwocie 6800 zł za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych pochodzących z terenu działki nr ewid. [...] w miejscowości S. do ziemi przez studnię chłonną bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego. Organy wyjaśniły, że w dniu 19 listopada 2025 r. wszczęto z urzędu postępowanie, w toku którego ustalono, że poprzednie pozwolenie wodnoprawne z 13 października 2014r. udzielone Gminie na wykonywanie powyższej usługi wodnej obowiązywało do 12 października 2024r., a Gmina nie złożyła niezwłocznie wniosku o wydanie nowego pozwolenia; taki wniosek złożyła dopiero po wszczęciu niniejszego postępowania tj. w dniu 18 grudnia 2025r. W związku z tym, że nastąpiło przerwanie ciągłości obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego uzasadnione stało się wymierzenie Gminie administracyjnej kary pieniężnej na podstawie art. 472aa ust. 1 pkt 2 i ust. 3 w zw. z art. 389 ustawy z dnia 20 lipca 2017r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2025 r., poz. 960). Przy określaniu wysokości kary wzięto pod uwagę długotrwałość naruszenia tj. 14 miesięcy od wygaśnięcia poprzedniego pozwolenia. Organy dokonały też analizy przesłanek umożliwiających odstąpienie od nałożenia kary, wskazanych w art. 189f § 1 k.p.a. tj. badały, czy waga naruszenia prawa jest znikoma i czy strona zaprzestała naruszania prawa oraz czy za to samo zachowanie strona została już prawomocnie ukarana przez inny organ lub gdy uprzednia kara w postępowaniu karnym lub karnym skarbowym spełnia cele, dla których nakładana jest administracyjna kara pieniężna i w efekcie ustaleń stwierdził, że żadna z tych przesłanek nie zachodzi. W zakresie przesłanki wagi naruszenia prawa organy podniosły, że tego typu usługi wodne, jak odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do ziemi przez studnię chłonną, ustawodawca traktuje jako istotne, ponieważ dotyczą one korzystania z zasobów środowiska w sposób wymagający szczególnej kontroli, a zatem nie sposób uznać, że ich wykonywanie bez wymaganej zgody ma charakter znikomy. Poza tym regulacje dotyczące wymiaru administracyjnych kar pieniężnych określone w ustawie Prawo wodne mają charakter przepisów szczególnych i wyłączają możliwość stosowania art 189d k.p.a. przy ustalaniu wysokości kary. Przepis ten ma jedynie charakter uzupełniający w sytuacjach, gdy ustawa szczególna nie określa zasad wymiaru kary, co w odniesieniu do Prawa wodnego nie ma miejsca. Ewentualne indywidualne okoliczności dotyczące sytuacji strony mogą być natomiast uwzględniane dopiero na etapie rozpatrywania wniosku o udzielenie ulgi w wykonaniu kary, zgodnie z art. 189k § 1 k.p.a. (umorzenie, odroczenie, rozłożenie na raty), a nie w toku ustalania jej wymiaru. Zdaniem organów sam fakt złożenia wniosku o uzyskanie nowego pozwolenia wodnoprawnego nie znosi odpowiedzialności za okres wcześniejszego korzystania z wód bez wymaganego tytułu prawnego; poza tym do chwili obecnej pozwolenie nie zostało udzielone. Organy uznały, że działanie Gminy stanowi poważne naruszenie przepisów ustawy - Prawo wodne i istotne odstępstwo od obowiązujących norm prawnych oraz narusza system kontroli nad korzystaniem z wód, który ma na celu zapewnienie legalności i bezpieczeństwa środowiskowego. Okoliczność, że odprowadzane wody mają charakter opadowy, nie eliminuje obowiązku posiadania ważnego pozwolenia wodnoprawnego. Z uwagi na charakter naruszenia oraz jego długotrwałość nie sposób uznać go za błahe. Organ wyjaśnił, że jest związany ustawowym mechanizmem naliczania kary, a wartości przyjęte do wyliczenia kary wynikają z oświadczenia złożonego przez samą Gminę. Odnosząc się do odwołania, w którym Gmina zarzucała brak szczegółowych i zindywidualizowanych ustaleń dotyczących charakteru i parametrów odprowadzanych wód, ich natężenia, częstotliwości, zależności od opadów i oceny oddziaływania na środowisko gruntowo-wodne, organ II instancji stwierdził, że nie zasługuje ono na uwzględnienie. Wyjaśnił, że postępowanie dotyczyło stwierdzenia wykonywania usługi wodnej bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego, o którym mowa w art. 389 pkt 1 pr. wod., a więc istotą sprawy było ustalenie samego faktu wykonywania usługi wodnej oraz braku stosownego pozwolenia. Wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej następuje nie za rozmiar czy intensywność oddziaływania, lecz - zgodnie z art 472aa ust 1 pr. wod. - za samo wykonywanie czynności wymagającej pozwolenia bez jego uzyskania. Jest to naruszenie o charakterze formalnym, którego byt prawny nie jest uzależniony od stopnia szkodliwości dla środowiska, parametrów technicznych czy częstotliwości odprowadzania wód. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym utrwalony jest pogląd, że w przypadku naruszeń o charakterze formalnym nie bada się skali wpływu na środowisko, nie przeprowadza się oceny ryzyka, nie ustala się szczegółowych parametrów wprowadzanych wód. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie G. S. domagała się uchylenia decyzji organów obu instancji, zarzucając ich wydanie z naruszeniem: I. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. przez niewyjaśnienie w sposób wyczerpujący wszystkich okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia, a w szczególności dla oceny przesłanek odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, w tym przez zaniechanie ustalenia i rozważenia okoliczności dotyczących rzeczywistego charakteru naruszenia, jego skali, czasu trwania, sposobu powstania, stopnia zagrożenia dla dóbr prawnie chronionych oraz działań podjętych przez skarżącą w celu uregulowania stanu formalnoprawnego; 2. art. 107 § 3 w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. przez sporządzenie uzasadnienia decyzji w sposób niewyczerpujący, schematyczny, a zarazem wewnętrznie niespójny, niewyjaśniający toku rozumowania organu i niepozwalający na skuteczną kontrolę sądowoadministracyjną, w szczególności przez poprzestanie na abstrakcyjnych twierdzeniach o istotnym charakterze naruszenia i o systemowej roli pozwoleń wodnoprawnych, bez wykazania, dlaczego w realiach niniejszej sprawy nie było podstaw do uznania wagi naruszenia za znikomą; 3. art. 8 § 1 k.p.a. przez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do organów administracji publicznej, w szczególności przez posłużenie się uzasadnieniem mającym w istocie charakter formularzowy, tożsamym co do struktury i zasadniczej argumentacji z uzasadnieniami wydanymi w innych sprawach, mimo że każda sprawa wymaga indywidualnej oceny przesłanek odpowiedzialności administracyjnej oraz przesłanek zastosowania art. 189f k.p.a.; 4. art. 15 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez nierzetelne przeprowadzenie kontroli instancyjnej i ograniczenie się przez organ odwoławczy do zaakceptowania stanowiska organu pierwszej instancji bez usunięcia wad postępowania dowodowego oraz wad uzasadnienia, wskazanych w odwołaniu; II. naruszenie prawa materialnego, tj.: 1. art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że samo stwierdzenie korzystania z usług wodnych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego, jako naruszenia formalnego, wyklucza możliwość uznania wagi naruszenia za znikomą, podczas gdy przepis ten wymaga dokonania oceny zindywidualizowanej, odnoszącej się do konkretnych okoliczności sprawy; 2. art. 189d k.p.a. przez jego pominięcie w sferze oceny charakteru naruszenia i okoliczności sprawy, mimo że wskazane w nim dyrektywy pozostają relewantne co najmniej dla oceny przesłanek odstąpienia od nałożenia kary na podstawie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Podstawę decyzji stanowił art. 472aa ust. 1 pkt 2 pr. wod., zgodnie z którym administracyjnej karze pieniężnej podlega, kto wbrew przepisowi art. 389, art. 394 ust. 1 lub art. 425 ust. 1 korzysta z wód, wykonuje urządzenia wodne, roboty w wodach lub inne działania wymagające odpowiedniej zgody wodnoprawnej, bez odpowiednio pozwolenia wodnoprawnego lub pozwolenia zintegrowanego, zgłoszenia wodnoprawnego lub oceny wodno - prawnej. Do takich działań należy odwadnianie gruntów, które jest jednym z rodzajów szczególnego korzystania z wód, na które wymagane jest pozwolenie wodnoprawne (art. 34 pkt 1 i art. 389 pkt 2 pr. wod.). Bezsporne jest, że skarżąca Gmina posiadała pozwolenie wodnoprawne z 13 października 2014r. na wykonanie urządzenia wodnego tj. studni chłonnej na działce nr [...] w miejscowości S. oraz na szczególne korzystanie z wód tj. na odprowadzanie wód opadowych i roztopowych z pochodzących z terenu tej działki do ziemi przez studnie chłonną, o którym mowa w art. 37 pkt 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. – Prawo wodne (Dz.U. z 2015r., poz.469), co wynika z treści tego pozwolenia oraz operatu wodnoprawnego z września 2014r. Pozwolenie obowiązywało do 12 października 2024r., a Gmina z wnioskiem o wydanie nowego pozwolenia wystąpiła dopiero po wszczęciu postępowania przez organ w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, tj. w dniu 18 grudnia 2025r. i do dnia wydania zaskarżonej decyzji pozwolenie nie zostało wydane. Oznacza to, że Gmina od 13 października 2024r. korzysta z wód bez wymaganego pozwolenia, a więc zachodziły przesłanki wymierzenia kary pieniężnej, stosownie do art. 472aa ust. 1 pkt 2 pr. wod. Kluczowa w sprawie była natomiast kwestia wysokości wymierzonej kary i możliwości odstąpienia od jej nałożenia na podstawie art. 189f § 1k.p.a. Przede wszystkim należy podnieść, że kara została ustalona na podstawie art.472aa ust.3 pr. wod., który stanowi, że wysokość kary pieniężnej, o której mowa w ust. 1, wynosi od 5000 zł do 1 000 000 zł. W tym miejscu jedynie ubocznie należy wyjaśnić, że inaczej jest ustalana wysokość administracyjnej kary pieniężnej za brak pozwolenia na usługi wodne polegające na odprowadzaniu wód opadowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast do wód - gdzie podstawę ustalenia wysokości kary pieniężnej stanowi 500 % opłaty zmiennej – wynika to wprost z art. 472aa ust. 3 pkt 3 pr. wod. W rozpatrywanej sprawie nie stwierdzono, by wody opadowe i roztopowe ze wskazanej działki były ujęte w takie systemy i nie jest to kwestionowane; z pozwolenia z 13 października 2014r. wyraźnie wynika, że wody miały być kierowane do ziemi poprzez studnię chłonną. Organ zasadnie więc zgodnie z zasadą wynikająca z art. 472aa ust. 1 pkt 1 pr. wod. wymierzył Gminie karę wysokości 6.800 zł, a więc niemal w wysokości minimalnej, biorąc pod uwagę, że górna granica takiej kary to aż 1000 000 zł. Organ wyjaśnił, że brał przy tym pod uwagę okres opóźnienia z wystąpieniem o nowe pozwolenie tj. 14 miesięcy licząc od wygaśnięcia poprzedniego pozwolenia oraz to, że naruszenie nadal trwa (pozwolenie jeszcze nie zostało wydane). Niezależnie od tego, organ zasadnie rozważał ponadto możliwość odstąpienia od nałożenia kary stosownie do art. 189f § 1 k.p.a. W świetle tego przepisu, organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli: 1) waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa lub 2) za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna. (...). W ocenie Sądu, organ w rozpatrywanej sprawie zasadnie stwierdził, że wskazane przesłanki nie występują. Niesporny jest brak przesłanek z pkt 2 ww. przepisu (skarżąca była wzywana do złożenia stosownych wyjaśnień), natomiast zarzuty skargi dotyczą błędnej oceny przesłanek z pkt. 1. Tytułem uwag teoretycznych należy podnieść, że w orzecznictwie sądów administracyjnych dotyczącym kontroli decyzji wymierzających (na podstawie art. 472aa pr. wod.) administracyjne kary pieniężne za korzystanie z wód bez wymaganego pozwolenia szeroko wykorzystywana jest argumentacja odnosząca się do sankcji wymierzanej w poprzednim stanie prawnym tj. opłaty podwyższonej (art. 280 pr. wod. w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2023 r.), jak również wyrażana w innych sprawach, w których zastosowanie znajduje art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Przyjmuje się więc, że ocena przesłanki istotności naruszenia prawa jako elementu zastosowania instytucji odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, wymaga ustalenia, czy konkretne naruszenie prawa wywołało (lub mogło wywołać) skutki faktyczne lub prawne w obszarze konkretnych dóbr prawnie chronionych, tj. dóbr chronionych przez naruszoną normę sankcjonowaną. Waga naruszenia prawa jest znaczna, jeżeli konkretne naruszenie prawa wywołało (lub mogło wywołać) poważne negatywne skutki w obszarze dóbr prawnie chronionych. Jeżeli natomiast naruszenie prawa wywołało jednostkowe i nieznacznie negatywne skutki w obszarze dóbr prawnie chronionych lub skutków tych w ogóle nie wywołało i wywołać nie mogło, to przyjąć należy, że waga naruszenia prawa jest znikoma. Stwierdzenie przesłanki znikomej wagi naruszenia prawa uzasadniającej odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, wymaga przeprowadzenia testu proporcjonalności tj. wyważenia hierarchii dóbr (wartości) chronionych przez prawo na tle konkretnego stanu faktycznego. Wskazuje się również na konieczność uwzględnienia przyczyn braku pozwolenia wydanego na kolejny okres, w którym dany podmiot korzysta z wód w takim zakresie, jak w oparciu o poprzednio udzielone pozwolenie, w tym okoliczności związanych z datą złożenia wniosku o nowe pozwolenie i czasem trwania postępowania administracyjnego w tym przedmiocie (zob. m.in. wyroki NSA z 26 marca 2025 r., III OSK 1695/23; z 14 maja 2025 r., III OSK 108/22; z 27 maja 2025 r., III OSK 1598/23; z 11 lipca 2023 r., III OSK 2544/21; wyrok WSA w Białymstoku z 7 października 2025 r., II SA/Bk 969/25; wyrok WSA w Bydgoszczy z 20 sierpnia 2025r., II SA/Bd 241/25; wyrok WSA w Gdańsku z 23 lipca 2025 r., II SA/Gd 224/25; wyrok WSA w Poznaniu z 24 lipca 2025 r., IV SA/Po 499/25; wyrok WSA w Rzeszowie z 17 czerwca 2025 r., II SA/Rz 304/25; wyrok WSA w Szczecinie z 4 września 2025 r., II SA/Sz 347/25). Zapewnienie proporcjonalności sankcji wymaga odmiennego podejścia do różnych postaci naruszenia obowiązku uzyskania pozwolenia wodnoprawnego i okoliczności konkretnej sprawy. Różnie zatem należy traktować sytuacje, gdy: (1) dany podmiot dopiero rozpoczął działalność kwalifikowaną jako usługi wodne (korzystanie z wód) i zrobił to bez pozwolenia; (2) korzystał uprzednio z wód, ale pozwolenie wygasło na skutek upływu czasu i w ogóle zaniechał wystąpienia o nowe pozwolenie; (3) wystąpił wprawdzie o uzyskanie nowego pozwolenia, ale uczynił to zbyt późno, nie dając organowi szans na rozpoznanie wniosku w rozsądnym terminie, uwzględniając skomplikowany pod względem faktycznym charakter spraw dotyczących udzielenia pozwolenia wodnoprawnego; (4) podmiot korzystający dotychczas z wcześniej udzielonego pozwolenia złożył wniosek o uzyskanie nowego pozwolenia w rozsądnym terminie, ale na skutek długotrwałego rozpatrywania wniosku doszło do sytuacji, w której korzystano z usługi wodnej bez pozwolenia do czasu uzyskania nowego pozwolenia; nie można także pomijać charakteru działalności prowadzonej przez dany podmiot, a zwłaszcza tego, czy jest to działalność konieczna, wiążąca się z zaspokajaniem podstawowych potrzeb społeczeństwa, która z tego względu musi być prowadzona w sposób ciągły (nieprzerwany) (5). W rozpatrywanej sprawie organ w istocie dokonał takiego testu, bowiem wskazał powody, dla których nie można uznać, że naruszenie jest znikome. Jak wyżej wyjaśniano, organ brał pod uwagę, że Gmina o nowe pozwolenie wystąpiła czternaście miesięcy po wygaśnięciu aktualnego pozwolenia oraz to, że nastąpiło to dopiero po wszczęciu niniejszego postępowania. Jakkolwiek sporne korzystanie przez Gminę z wód stanowi realizację interesu społecznego, to jednak nie można pomijać, że Gmina jest podmiotem profesjonalnym i jednostką samorządu terytorialnego, a więc należy od niej oczekiwać należytej staranności i działań wyłącznie zgodnych z prawem (zob. wyrok WSA w Gliwicach z 6 lutego 2026r., II SA/Gl 1457/25). Wszystkie powyższe argumenty prowadzą do wniosku, że decyzje organów obu instancji nie naruszają art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. oraz przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.) Powody wymierzenia kary we wskazanej wysokości zostały wskazane, a jednocześnie organ rozważył przesłanki odstąpienia i dostatecznie umotywował ocenę, że takie przesłanki nie występują. Skarga podlegała więc oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.