II SA/Lu 231/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia WSA Krystyna Czajecka-Szpringer Sędzia WSA Monika Kazubińska-Kręcisz (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 października 2021 r. sprawy ze skargi K. H. na decyzję [...] Lekarza Weterynarii w [...] z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...](4) w przedmiocie kary pieniężnej za niewykonanie odstrzału sanitarnego I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Powiatowego Lekarza Weterynarii w [...] z dnia [...] października 2020 r., znak [...]; II. zasądza od Lekarz Weterynarii na rzecz K. H. kwotę [...] ([...]) złotych z tytułu zwrotu kosztów postępowania.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. [...] Wojewódzki Lekarz Weterynarii w [...] (organ, organ odwoławczy) utrzymał w mocy decyzję wydaną w dniu [...]r. przez Powiatowego Lekarza Weterynarii w [...] (organ I instancji) w przedmiocie wymierzenia Kołu Łowieckiemu nr [...]" w [...] (stronie, skarżącej) kary pieniężnej w wysokości [...] zł za niewykonanie odstrzału sanitarnego w obwodzie łowieckim nr [...] i w obwodzie łowieckim nr [...] na terenie województwa [...], zgodnie z rozporządzeniem nr 8 Wojewody Lubelskiego z dnia 6 lutego 2020 r. Jak wynika z akt sprawy i treści zaskarżonej decyzji, wskazane rozporządzenie nakazywało w terminie od 15 lutego 2020 r. do 31 maja 2020 r. przeprowadzenie odstrzału sanitarnego dzików, z czego 12-tu dzików w obwodzie łowieckim nr [...] -tu dzików w obwodzie łowieckim nr [...] stronie skarżącej. Rozporządzenie nakazywało nadto niezwłoczne dostarczenie odstrzelonych dzików do miejsc, w których miały być przetrzymywane do czasu uzyskania wyniku badania laboratoryjnego w kierunku afrykańskiego pomoru świń. W przypadku wykluczenia tego schorzenia, zobowiązywało do zagospodarowania lub zniszczenia tusz i innych produktów. Rozporządzenie było podane do publicznej wiadomości w sposób zwyczajowo przyjęty na terenie obwodów. Następnie podlegało kilkakrotnie zmianie. Finalnie, na mocy rozporządzenia nr 23 Wojewody Lubelskiego z dnia 10 lipca 2020r. ustalono, że w ramach odstrzału sanitarnego na terenie obwodu łowieckiego nr [...] należało odstrzelić 9 sztuk dzików, a na terenie obwodu łowieckiego nr [...] należało odstrzelić 10 sztuk dzików, do dnia 12 lipca 2020 r. Ze złożonej przez stronę skarżącą dokumentacji wynikało, że dokonała ostrzału sanitarnego w ilości 5 sztuk dzików w obwodzie łowieckim nr [...] i 5 sztuk dzików w obwodzie łowieckim nr [...]. Koło łowieckie nie zrealizowało zatem nałożonego prawem miejscowym obowiązku w zakresie odstrzału 4 sztuk dzików na terenie obwodu łowieckiego nr [...] oraz odstrzału 5 sztuk dzików na terenie obwodu łowieckiego nr [...], co stanowiło podstawę do nałożenia kary pieniężnej. W odwołaniu od tej decyzji strona skarżąca podniosła, że na terenie przedmiotowych obwodów łowieckich populacja dzika we wskazanym roku była znikoma w stosunku do lat ubiegłych. Potwierdzeniem tego faktu jest brak zgłoszeń szkód spowodowanych przez dziki. Niski stan populacji oraz brak stwierdzenia śladów padłych dzików świadczy też o tym, że cel rozporządzenia (odstrzał sanitarny) został osiągnięty. Organ odwoławczy, powołując przepisy art. 46 ust. 3 pkt 8, 8b, 8c ustawy o ochronie zdrowia zwierząt i zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (u.o.z.z.) wskazał, że strona skarżąca została zobligowana do przeprowadzenia odstrzału sanitarnego dzików w ilości 9 sztuk dzików w obwodzie łowieckim nr [...] i 10 sztuk w obwodzie nr [...] - do dnia 12 lipca 2020 r. Strona skarżąca nie wykonała obowiązku w zakresie odstrzału sanitarnego dzików w przewidzianej wielkości i terminie. Zgodnie zaś z art. 85aa ust. 1 pkt 18 u.o.z.z., kto będąc dzierżawcą lub zarządcą obwodu łowieckiego nie prowadzi odstrzału sanitarnego zwierząt wolno żyjących (dzikich) na określonym obszarze, podlega karze pieniężnej w wysokości od 0,25 do 1,3 kwoty przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej za rok poprzedzający, ogłaszanej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Według organu odwoławczego, Powiatowy Lekarz Weterynarii w [...] prawidłowo nałożył na koło łowieckie karę pieniężną, kierując się przy tym dyrektywami wskazanymi w art. 189d k.p.a. Zważył na niewykonanie obowiązku nałożonego rozporządzeniem oraz jego znaczenie dla zwalczania afrykańskiego pomoru świń, stanowiącego realne zagrożenie dla trzody chlewnej. Uznał, że nałożona kara jest adekwatna do liczby członków koła łowieckiego, uzyskiwane wpływy oraz obszar jego działania. Koło Łowieckie nr [...]" w [...] wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na powyższą decyzję, zarzucając naruszenie art. 7, art 77 § 1 i § 4 oraz art. 189f k.p.a. przez naruszenie w postępowaniu zasady prawdy obiektywnej, niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, niezebranie całego materiału dowodowego, nieuwzględnienie w podjętej decyzji faktów powszechnie znanych, a mianowicie istotnego spadku populacji dzików w obwodach łowieckich, uniemożliwiającego wykonanie nałożonego obowiązku, a także niezastosowanie instytucji odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej pomimo, że zachodzą ku temu przesłanki ustawowe. W oparciu o tak sformułowane zarzuty strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a nadto o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że organy nie wyraziły zainteresowania m. in. treścią zapisów książek wyjść na polowania indywidualne. W aktach sprawy nie znalazły się dowody, które potwierdzałyby praktyczną wiedzę na temat występowania populacji dzików w obrębie działania obwodów łowieckich. Wojewódzki Lekarz Weterynarii już na etapie składania wniosku w zakresie liczbowego planu odstrzału do Wojewody, nie dopełnił obowiązku rzetelnej oceny sytuacji. Narzucony plan odstrzału okazał się nierealny. Strona skarżąca zwróciła też uwagę, że rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wprowadzany jest na dany rok "Program mający na celu wczesne wykrycie zakażeń wirusem wywołującym afrykański pomór świń i poszerzenie wiedzy na temat tej choroby oraz jej zwalczanie", przewidujący wynagrodzenie dla dzierżawcy lub zarządcy obwodu łowieckiego lub dyrektora parku narodowego za dziki, pozyskane w ramach polowania. Taka polityka skutecznie zmniejszyła populację dzików na terenie działania strony skarżącej i sąsiednich kół łowieckich. [...] Wojewódzki Lekarz Weterynarii w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Poparł stanowisko wskazane w treści zaskarżonej decyzji. Zarządzeniem z dnia 30 sierpnia 2021 r. sprawa została skierowana do rozpoznania w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje: Skarga jest uzasadniona, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, skutkującym koniecznością jej uchylenia. Należy na wstępie odnotować, że w analogicznych sprawach kar pieniężnych za niewykonanie sanitarnego odstrzału zwierząt, orzekał już tutejszy Sąd (por. m.in. prawomocne wyroki z 22 czerwca 2021 r. w sprawach II SA/Lu 310/21 i z dnia 8 lipca 2021 r. II SA/Lu 374/31). Skład orzekający w rozpoznawanej sprawie podziela wyrażone w tych orzeczeniach poglądy co do wykładni przepisów stanowiących podstawę rozstrzygnięć. Materialnoprawną podstawę decyzji organów stanowił art. 85aa ust. 1 pkt 18 u.o.z.z., zgodnie z którym kto wbrew wydanym w celu zwalczania choroby zakaźnej zwierząt lub zapobiegania takiej chorobie nakazom, zakazom lub ograniczeniom, o których mowa w art. 45 ust. 1 pkt 8 i art. 46 ust. 3 pkt 8, będąc dzierżawcą lub zarządcą obwodu łowieckiego, nie prowadzi odstrzału sanitarnego zwierząt wolno żyjących (dzikich) na określonym obszarze, podlega karze pieniężnej w wysokości od 0,25 do 1,3 kwoty przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej za rok poprzedzający, ogłaszanej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Językowa (a zatem podstawowa) wykładnia art. 85aa ust. 1 pkt 18 u.o.z.z. wskazuje jednoznacznie, że karze pieniężnej, podlega ten, kto nie prowadzi odstrzału sanitarnego zwierząt wolno żyjących (dzikich) na określonym obszarze. Jest to okoliczność istotna, ze względu na fakt, że chodzi o przepis o charakterze represyjnym. Tego rodzaju przepisy muszą być wykładane ściśle, ze zdecydowanym naciskiem na wykładnię językową, literalną. W przypadku regulacji dotyczących kar pieniężnych nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca. W przepisie art. 85aa ust. 1 pkt 18 u.o.z.z. nie odwołano się do wyniku, czy też rezultatu odstrzału. W szczególności nie ma w nim mowy o niewykonaniu założonych przez prawodawcę delegowanego poziomów odstrzału sanitarnego, co faktycznie przyjął organ wymierzając karę pieniężną. Koło łowieckie dokonało bowiem odstrzału sanitarnego w obu należących do niego obwodach, choć w zakresie liczbowym mniejszym od oczekiwanego. Kierując się dyrektywami wykładni językowej i koniecznością ścisłego interpretowania przepisu o charakterze represyjnym należy stwierdzić, że karze pieniężnej z art. 85aa ust. 1 pkt 18 u.o.z.o.z. podlega tylko taki podmiot, będący dzierżawcą lub zarządcą obwodu łowieckiego, który w ogóle nie podjął działań w postaci prowadzenia odstrzału sanitarnego zwierząt wolno żyjących (dzikich). W konsekwencji, użytego przez prawodawcę pojęcia "nieprowadzenia" odstrzału sanitarnego zwierząt wolno żyjących (dzikich), o którym mowa w art. 85aa ust. 1 pkt 18 u.o.z.z., nie można utożsamiać jedynie z faktem niewykonania przez koło łowieckie limitu odstrzału zwierząt dzikich, ustalonego w rozporządzeniu wojewody z art. 46 ust. 3 pkt 8 u.o.z.z. Czym innym jest bowiem nieprowadzenie odstrzału sanitarnego zwierząt wolno żyjących, a czym innym niewykonanie założonych w rozporządzeniu limitów tego odstrzału. Sankcji z art. 85aa ust. 1 pkt 18 u.o.z.z. podlega zaś wyłącznie taki podmiot, który nie prowadzi w ogóle odstrzału sanitarnego. Kara ta nie jest natomiast wymierzana za niewykonanie zaplanowanego limitu odstrzału. W ocenie Sądu, wnioski wynikające z wykładni językowej, wspierają również konkluzje płynące z zastosowania reguł wykładni celowościowej. Oczywiste jest, że choć limity zwierząt do odstrzału ustalane są w akcie mającym charakter prawa miejscowego, to także i one opierają się jedynie na pewnych danych szacunkowych co do liczby zwierzyny dzikiej, utrzymującej się na danym obszarze. Nie uwzględnia m.in. naturalnej dla zwierząt dzikich migracji. Możliwa jest więc sytuacja, w której - mimo podjęcia przez koło łowieckie wszelkich możliwych działań łowieckich - nie będzie możliwe wykonanie założonego limitu odstrzału zwierząt, z uwagi na brak na danym terenie wystarczającej liczby zwierząt. W takiej sytuacji, wzgląd na racjonalność ustawodawcy uzasadnia przyjęcie, że jego celem było nałożenie sankcji pieniężnej jedynie na zachowania cechujące się szczególnym lekceważeniem prawa, tj. nieprowadzenie w ogóle nakazanego odstrzału sanitarnego zwierząt wolno żyjących, a nie karanie za zachowania nie w pełni zależne i nie zawsze możliwe do wykonania przez adresata obowiązku, w postaci wykonania założonego limitu odstrzału zwierząt. Wspomnieć też należy, że prawodawca miejscowy, wydając akty normatywne ustalające limity zwierząt w ramach odstrzału sanitarnego, wykazał się niekonsekwencją, zaś organ zastosował niewłaściwy (nieobowiązujący w dacie orzekania) akt prawny. W dacie wydania decyzji przez organy obydwu instancji nie obowiązywało już rozporządzenie Nr 8 Wojewody Lubelskiego z dnia 6 lutego 2020 r. (organ powołał w podstawie prawnej rozstrzygnięcia jedną ze zmian tego rozporządzenia, z dnia 10 lipca 2020 r., Nr 23). Zostało ono uchylone z dniem 20 sierpnia 2020 r., na mocy § 2 rozporządzenia Nr 33 Wojewody Lubelskiego z dnia 20 sierpnia 2020 r. w sprawie sanitarnego odstrzału dzików na terenie województwa lubelskiego (Dz. Urz. Województwa Lub. z 2020 r., poz. 4259). Przepisy rozporządzenie Nr 8 Wojewody Lubelskiego z dnia 6 lutego 2020 r., w których określono limit i terminy odstrzału dzików, miały charakter przepisów epizodycznych w tym znaczeniu, że zawierały one regulacje obowiązujące przez ściśle określony czas. Z przepisów tych wynikał więc wprost ich okres obowiązywania. Brak precyzji prawodawcy miejscowego prowadzi do trudności z ustaleniem skutków uchylenia rozporządzenia Nr 8 Wojewody. Jeżeli rozporządzenie Nr 8 nie obowiązywało już w dacie wydania decyzji powstaje otwarte pytanie o moc obowiązującą limitów określonych w tym akcie. Trudności interpretacyjne potęguje fakt, że nowe rozporządzenie określiło dłuższy termin końcowy do przeprowadzenia nakazanego odstrzału dzików, jednak w rozporządzeniu Nr 33 Wojewoda nie wskazał terminu początkowego do podjęcia nakazywanych nim działań. Zgodzić należy się zatem ze skarżącym, że organy dokonały w sprawie błędnej wykładni art. 85aa ust. 1 pkt 18 u.o.z.z., nieprawidłowo utożsamiając fakt niezrealizowania przez koło łowieckie limitu odstrzału określonego w rozporządzeniu z "nieprowadzeniem" odstrzału sanitarnego, o którym mowa w art. 85aa ust. 1 pkt 18 u.o.z.z., sankcjonowanym karą pieniężną. W ocenie Sądu, organ odwoławczy nie rozpatrzył także i nie wyjaśnił należycie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, czym naruszył art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. Skoro bowiem karze pieniężnej z art. 85aa ust. 1 pkt 18 u.o.z.o.z. podlega tylko ten dzierżawca lub zarządca obwodu łowieckiego, który w ogóle nie podjął działań w postaci prowadzenia odstrzału sanitarnego zwierząt wolno żyjących (dzikich), to tym samym istniała konieczność rozpatrzenia całości zgromadzonego materiału dowodowego, ewentualnie jego uzupełnienia i dokonania oceny czy działania łowieckie, podejmowane przez skarżącego, miały charakter prowadzenia odstrzału sanitarnego zwierząt, czy też nie (ze względu na swój termin, rodzaj, charakter i częstotliwość, szacowaną ilość zwierzyny podlegającej odłowieniu na danym terenie i realny zakres niezbędnego odstrzału sanitarnego, etc.). Tych samych uchybień dopuścił się organ I instancji, na którym w pierwszym rzędzie spoczywał obowiązek przeprowadzenia prawidłowego i wnikliwego postępowania dowodowego oraz należytego i dokładnego wyjaśnienia oraz rozpatrzenia stanu faktycznego sprawy. Dopiero bowiem prawidłowo ustalony stan faktyczny umożliwi subsumpcję pod właściwie rozumiany przepis ustawy. Pozwoli na zastosowanie właściwych dyrektyw wymiaru kary (art. 189d k.p.a.). Da ewentualną podstawę do rozważenia możliwości zastosowania art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Stwierdzone naruszenia należało zakwalifikować jako naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) i art. 135 p.p.s.a., skutkuje koniecznością uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji, jak i decyzji organu I instancji. Naruszenia przepisów dotyczyły kwestii związanych bezpośrednio z wymierzeniem kary pieniężnej, a zatem były to naruszenia, które kwalifikować należało jako mające istotny wpływ na wynik sprawy. W toku ponownego rozpoznania sprawy rzeczą organów będzie rozstrzygnięcie sprawy z uwzględnieniem przedstawionej wyżej oceny prawnej (art. 153 p.p.s.a.), w tym w szczególności dotyczącej interpretacji pojęcia "nieprowadzenia odstrzału sanitarnego zwierząt wolno żyjących (dzikich)", o którym mowa w art. 85aa ust. 1 pkt 18 u.o.z.z. W tym celu organy muszą nadto rozpatrzyć cały materiał dowodowy zgromadzony w sprawie (ewentualnie rozważyć jego uzupełnienie) w celu ustalenia, czy podejmowane przez skarżące Koło Łowieckie "[...]" działania łowieckie można kwalifikować jako prowadzenie odstrzału sanitarnego zwierząt wolno żyjących, o którym mowa w art. 85aa ust. 1 pkt 18 u.o.z.z. Dopiero z tak ustalonej perspektywy organ rozważy istnienie podstawy do zastosowania przepisów prawa materialnego, które stały się podstawą wydania zaskarżonej decyzji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Zwrot kosztów objął kwotę [...]zł z tytułu uiszczonego wpisu od skargi.