II SA/Lu 209/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Anna Ostrowska Sędzia WSA Bartłomiej Pastucha Protokolant Referent Martyna Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lipca 2026 r. sprawy ze skargi T. R. i S. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 29 stycznia 2026 r., znak: SKO.41/3731/PR/2025 w przedmiocie odmowy nakazania przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy K. z dnia 27 października 2025 r., znak: OŚR.6331.7.13.2024; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego Lublinie na rzecz skarżących T. R. i S. R. kwotę 780 (siedemset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Decyzją z 29 stycznia 2026 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie (dalej jako: Kolegium), po rozpatrzeniu odwołania T. R. i S. R. (dalej jako: skarżący), utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy K. z 27 października 2025 r. w przedmiocie odmowy nakazania właścicielom działki nr [...] w miejscowości S., przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom na działce o nr [...]. Rozstrzygnięcie organu zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wnioskiem z 12 lipca 2024 r. skarżący, zwrócił się do Wójta Gminy K. o zbadanie legalności podniesienia terenu na działce nr [...] w S. , dokonanego przez jej właścicieli. W uzasadnieniu wniosku wskazał, że pomimo stwierdzenia przez organ, że wykonano decyzję Wójta Gminy K. z 18 sierpnia 2017 r., w której nakazano właścicielom działki nr [...] usunięcie przeszkody w postaci mas tłucznia (kruszywa) z działki nr [...] tak, aby wody nie spływały na działkę nr [...], a w rezultacie na działkę [...], nadal dochodzi do zalewania jego działki (nr [...]) wodami opadowymi i gruntowymi z działek sąsiednich. W ocenie skarżącego, pomimo, że organ orzekł, iż zmiana ukształtowania powinna zostać zrealizowana poprzez zdjęcie takiej ilości nasypu tłuczniowego, która zatrzyma spływ wody w kierunku południowym, właściciele działki nr [...] nadal podwyższają poziom tej nieruchomości poprzez dowożenie materiału nasypowego w celu utwardzenia drogi, co w konsekwencji doprowadziło do zmiany stosunków wodnych i zalewania jego działki. W toku postępowania organ pierwszej instancji dwukrotnie odmawiał jego wszczęcia, powołując się na przesłankę powagi rzeczy osądzonej oraz regulacje zawarte w art. 61a K.p.a. i art. 234 ust. 5 ustawy z 20 lipca 2017 r., Prawo wodne (Dz.U. z 2025 r., poz. 960; dalej jako: Pr. wodne). Oba postanowienia zostały uchylone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. W postanowieniach wydanych 4 listopada 2024 r. oraz 26 lutego 2025 r. organ odwoławczy wskazał na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia, czy od dnia wydania decyzji z 18 sierpnia 2017 r. nastąpiła zmiana stanu faktycznego, w szczególności zaś, czy doszło do ponownego podwyższenia terenu działki nr [...]. W wykonaniu wskazań organu odwoławczego Wójt wszczął postępowanie, w toku którego zgromadzono dokumentację geodezyjną, kartograficzną i fotograficzną, odebrano wyjaśnienia stron, a także przeprowadzono oględziny nieruchomości z udziałem biegłej I. K. dysponującej wiadomościami specjalnymi z zakresu inżynierii hydrotechnicznej. Po analizie zgromadzonego materiału, w tym pomiarów wykonanych w 2018 r. po realizacji decyzji z 18 sierpnia 2017 r., pomiarów z 2024 r., map warstwicowych oraz wyników oględzin przeprowadzonych 29 kwietnia 2025 r., biegła stwierdziła, że od czasu wykonania decyzji z 2017 r. nie doszło do zmiany ukształtowania terenu działki nr [...] jak również do zmiany kierunków odpływu wód opadowych i roztopowych na tej działce. W opinii sporządzonej w sierpniu 2025 r., wskazano, że na działce nr [...] nie ujawniono nowych szkód pozostających w związku z działaniami właścicieli nieruchomości sąsiedniej. Zdaniem biegłej okresowe zaleganie wody na nieruchomości skarżącego wynikało natomiast z lokalnego obniżenia terenu oraz braku urządzeń służących odprowadzaniu wód z nieruchomości skarżącego. Decyzją z 27 października 2025 r. organ I instancji odmówił nakazania właścicielom działki o nr [...] przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom na działce nr [...]. Organ wskazał, że zgromadzony materiał dowodowy nie potwierdza, aby po wykonaniu decyzji z 18 sierpnia 2017 r. doszło do ponownej zmiany stanu wody na gruncie, jak również, aby wystąpił związek przyczynowy pomiędzy sposobem zagospodarowania działki nr [...] a szkodami podnoszonymi przez skarżących. Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli T. R. i S. R., domagając się jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Organowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy oraz dokonanie wadliwej oceny materiału dowodowego, a także naruszenie prawa materialnego przez błędne przyjęcie, że po 2017 r. nie doszło do zmiany stosunków wodnych. Podtrzymali stanowisko, że właściciele działki nr [...] nadal podwyższali jej poziom, co doprowadziło do zalewania należącej do nich nieruchomości. Kolegium w decyzji z 29 stycznia 2026 r. nie podzieliło zarzutów odwołania. Za podstawowy dowód w sprawie Kolegium uznało opinię sporządzoną przez biegłą dysponującą wiadomościami specjalnymi z zakresu hydrologii. Z opinii tej wynika, że od czasu wykonania decyzji z 18 sierpnia 2017 r. nie doszło do podwyższenia terenu działki nr [...] ani do zmiany kierunku odpływu wód opadowych i roztopowych. Nie stwierdzono również nowych szkód na działce nr [...], które pozostawałyby w związku z działaniami właścicieli nieruchomości sąsiedniej. Według biegłej okresowe zaleganie wody na nieruchomości skarżących stanowi natomiast następstwo jej naturalnego ukształtowania oraz braku odpowiednich urządzeń odwadniających. Kolegium uznało, że opinia ta jest pełna, spójna i logiczna, a także została sporządzona przez osobę posiadającą wymagane wiadomości specjalne, wobec czego stanowi miarodajny dowód w sprawie. Jednocześnie wskazało, że przedłożone przez skarżących opracowania sporządzone na potrzeby postępowań cywilnych nie odnosiły się do oceny zmiany stosunków wodnych w rozumieniu art. 234 Pr. wodnego, lecz dotyczyły skutków zalewania budynku. Z tego względu nie mogły one podważyć ustaleń poczynionych w niniejszym postępowaniu. Z kolei dokumentacja fotograficzna oraz dokument zatytułowany "Opinia" z 3 kwietnia 2023 r. sporządzony przez J. C. nie stanowiły podstawy do poczynienia odmiennych ustaleń, ponieważ dokument ten w swej treści jest lakoniczny i nie zawiera wszystkich niezbędnych elementów fachowej opinii biegłego. Kolegium zwróciło ponadto uwagę, że wnioski opinii pozostają zgodne z ustaleniami dokonanymi we wcześniejszych postępowaniach dotyczących tego samego obszaru, a stanowisko organów administracji zostało zaakceptowane w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 26 czerwca 2025 r., sygn. akt II SA/Lu 147/25. W konsekwencji Kolegium uznało, że skoro nie została wykazana podstawowa przesłanka zastosowania art. 234 ust. 3 Pr. wodnego, brak było podstaw do nałożenia na właścicieli działki nr [...] obowiązków przewidzianych w tym przepisie. W skardze do Sądu, T. R. i S. R., powyższemu rozstrzygnięciu Kolegium zarzucili naruszenie: 1. art. 7 K.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz niezałatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli; 2. art. 77 § 1 K.p.a. — poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, w szczególności poprzez pominięcie istotnych ustaleń zawartych w opinii biegłego sądowego J. C. z 3 kwietnia 2023 r.; 3. art. 80 K.p.a. — poprzez dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów, polegającej na bezkrytycznym przyjęciu wniosków opinii biegłej I. K., przy jednoczesnym całkowitym i pozbawionym merytorycznego uzasadnienia odrzuceniu opinii biegłego sądowego J. C.; 4. art. 84 K.p.a. — poprzez zaniechanie powołania nowego biegłego lub przeprowadzenia konfrontacji biegłych w sytuacji, gdy w aktach sprawy znajdowały się dwie wzajemnie sprzeczne opinie specjalistyczne dotyczące tego samego obszaru i tych samych zjawisk hydrologicznych; 5. art. 107 § 3 K.p.a. — poprzez sporządzenie uzasadnienia decyzji, które nie odnosi się w sposób rzeczowy i merytoryczny do wszystkich dowodów zgromadzonych w sprawie, w szczególności do konkretnych ustaleń geodezyjnych i pomiarów wysokościowych zawartych w opinii J. C.; 6. art. 234 ust. 3 Pr. wodnego, poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy zgromadzony materiał dowodowy, w tym opinia biegłego sądowego J. C. wskazywała na zmianę stosunków wodnych na działce nr [...] i szkodliwy wpływ tej zmiany na działkę nr [...]. Mając na uwadze powyższe, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji wraz z wiążącymi wskazaniami co do konieczności przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, w szczególności poprzez powołanie nowego biegłego z zakresu geodezji i hydrologii lub hydrotechniki albo przeprowadzenie konfrontacji biegłych, a także o zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o oddalenie skargi podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne, stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r. poz. 143; dalej: p.p.s.a.), polega na ocenie zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Przedmiotem oceny było to, czy organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny oraz czy na podstawie kompletnego i należycie ocenionego materiału dowodowego zasadnie odmówiły zastosowania art. 234 ust. 3 Pr. wodnego. Istota sporu dotyczy ustalenia, czy na nieruchomości nr [...] doszło do zmiany stanu wody na gruncie, w szczególności zmiany kierunku lub natężenia odpływu wód opadowych lub roztopowych, czy ewentualna zmiana była następstwem czyjego działania, w tym właścicieli gruntu oraz czy spowodowała szkodliwe oddziaływanie na działkę nr [...], będącą własnością skarżących. Dla zastosowania art. 234 ust. 3 Pr. wodnego, zgodnie z którym, jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, przywrócenie stanu poprzedniego albo wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, nie wystarcza samo występowanie wody na nieruchomości sąsiedniej. Konieczne jest wykazanie zmiany stanu wody wywołanej działaniem właściciela określonego gruntu, szkodliwego oddziaływania tej zmiany oraz związku przyczynowego między zmianą a jej skutkiem. Ustalenia w tym zakresie powinny odnosić się zarówno do sposobu i czasu wykonania prac, jak i do stanu terenu przed ich dokonaniem, późniejszych rzędnych wysokościowych, naturalnych kierunków spływu oraz rzeczywistego wpływu ingerencji na grunt sąsiedni (por. np. wyroki NSA: z 9 czerwca 2026 r., sygn. akt III OSK 229/25, z 19 maja 2026 r. sygn. III OSK 1889/23). Nie można podzielić przy tym stanowiska skargi, że uwzględnienie sposobu zagospodarowania działki skarżących pozostaje w sprzeczności z art. 234 Pr.wodnego, ponieważ organ – ustalając związek przyczynowy – musi zbadać wszystkie okoliczności wpływające na szkodę, w tym ukształtowanie terenu i system odwodnienia zalewanej nieruchomości. Jeżeli wyłączną przyczyną zalewania jest lokalne obniżenie terenu lub wadliwy odpływ z budynku skarżących, brak jest podstaw do obciążania właściciela gruntu sąsiedniego. Organy nie mogą jednak arbitralnie uznać, że cechy działki bądź budynku skarżących (takie jak obniżenie terenu, okno piwniczne poniżej rzędnej czy brak urządzeń odwadniających) wykluczają wpływ czynników, w tym zewnętrznych wynikających z działania innych osób. W realiach niniejszej sprawy nie można bowiem wykluczyć kumulacji kilku czynników, co oznacza, że naturalne cechy gruntu skarżących mogły współistnieć z jednoczesnym, szkodliwym działaniem ze strony sąsiedniej nieruchomości. Innymi słowy, nawet jeżeli sposób zagospodarowania działki nr [...] zwiększał możliwość gromadzenia się na niej wody, okoliczność ta nie przesądza jeszcze, że prace wykonane na działce nr [...] lub na drodze [...] nie wpłynęły na kierunek, natężenie albo ilość napływających wód opadowych. Kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy miało zatem ustalenie, nie tylko, czy na działce skarżących występują obiektywne czynniki sprzyjające powstawaniu zastoisk wodnych, lecz również czy na skutek prac wykonanych na gruncie sąsiednim doszło do pogorszenia istniejących stosunków wodnych. Realizacja powyższego obowiązku wymagała przeprowadzenia postępowania dowodowego odpowiadającego zasadom określonym w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. W tym kontekście należy podkreślić, że art. 80 k.p.a. statuuje zasadę swobodnej oceny dowodów, która zabrania organowi arbitralnego uznawania jednych dowodów za wiarygodne, a innych za pozbawione mocy, bez wszechstronnego i logicznego uzasadnienia takiego stanowiska. Oznacza to, że organ prowadzący postępowanie według swojej wiedzy, doświadczenia oraz wewnętrznego przekonania ocenia wartość dowodową poszczególnych środków dowodowych, wpływ udowodnienia jednej okoliczności na inne okoliczności. Oceniając wyniki postępowania dowodowego (wiarygodność i moc dowodów), organ powinien uwzględnić treść wszystkich przeprowadzonych i rozpatrzonych dowodów, wskazując w uzasadnieniu decyzji fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł, oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. (H. Knysiak-Sudyka [w:] A. Cebera i in., Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. III, Warszawa 2023, art. 80.; zob także wyrok z 27 marca 2013 r. sygn. akt II GSK 1940/11, LEX nr 1331838). Powyższy wymóg nabiera szczególnego znaczenia w sytuacji, gdy zgromadzony materiał dowodowy prowadzi do odmiennych lub wzajemnie sprzecznych wniosków. W takim przypadku organ nie może ograniczyć się do wyboru jednego z dowodów, lecz jest zobowiązany zidentyfikować występujące rozbieżności, wskazać ich źródło oraz przekonująco wyjaśnić, dlaczego określony dowód uznał za bardziej wiarygodny i miarodajny. Ograniczenie się w uzasadnieniu decyzji do stwierdzenia istotnych rozbieżności w materiale dowodowym bez ich wyspecyfikowania, a następnie próby wyjaśnienia, stanowi istotne naruszenie przepisów postępowania (por. wyroku NSA z 13 grudnia 1988 r., II SA 497/88, ONSA 1989/2, poz. 68; wyrok NSA z 30 grudnia 1980 r., SA 645/80, ONSA 1981/1, poz. 2). Obowiązku tego nie realizuje samo stwierdzenie, że dane opracowanie jest "profesjonalne", "kompletne" czy "wiarygodne". Organ powinien wskazać, z jakich przyczyn uznał opinię za przekonującą, odnosząc się w szczególności do zastosowanej metodologii, kompletności materiału źródłowego, jego adekwatności do okoliczności sprawy oraz zgodności wyprowadzonych wniosków z przedstawionymi danymi i pozostałym materiałem dowodowym. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że opinia biegłego, podobnie jak każdy inny dowód, podlega ocenie organu, który nie będąc związanym jej wnioskami, nie może jednak zastępować wiadomości specjalnych własnymi przypuszczeniami lub ocenami niemającymi oparcia w wiedzy fachowej. W sytuacji, gdy opinia jest niepełna, niespójna, niejasna albo nie usuwa zasadniczych wątpliwości występujących w sprawie, obowiązkiem organu jest podjęcie dalszych czynności dowodowych, w szczególności zażądanie jej uzupełnienia, uzyskanie dodatkowych wyjaśnień bądź przeprowadzenie dowodu z kolejnej opinii. (zob. H. Knysiak-Sudyka [w:] A. Cebera i in., Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. III, Warszawa 2023, art. 84). W tym kontekście należy podkreślić, że art. 84 § 1 K.p.a. nie uzależnia dopuszczalności powołania osoby wydającej opinię od jej wpisu na listę biegłych sądowych. Brak takiego wpisu – wbrew twierdzeniom skarżących - nie dyskwalifikuje z tego powodu opinii sporządzonej przez I. K.. Kodeks nie ustanawia jakichkolwiek formalnych kryteriów kwalifikacji biegłego. Oznacza to, że biegłym w rozumieniu komentowanego przepisu może być zarówno osoba wpisana na przewidzianą przepisami prawa listę biegłych (rzeczoznawców), jak i osoba spoza tej listy, która ma wiedzę fachową w danej dziedzinie (A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. IX, Warszawa 2026, art. 84). Z drugiej strony okoliczność, że opracowanie J. C. zostało sporządzone przez biegłego sądowego, nie przesądza jeszcze o konieczności bezkrytycznego przyjęcia jego wniosków. Każda opinia, niezależnie od formalnego statusu jej autora, podlega ocenie według tych samych kryteriów: rzetelności, spójności, kompletności, adekwatności metod oraz zgodności z pozostałym materiałem dowodowym. Organy obu instancji za podstawowy dowód w sprawie uznały opinię sporządzoną przez I. K.. Z treści tej opinii wynika, że jej autorka posiada uprawnienia budowlane do kierowania robotami budowlanymi w specjalności inżynieryjnej hydrotechnicznej. Okoliczność ta nie budzi zastrzeżeń sama w sobie. Dla oceny wartości dowodowej opinii istotne było jednak w pierwszej kolejności ustalenie, czy kwalifikacje autorki odpowiadały całemu zakresowi zagadnień objętych zleceniem, a nastęnie czy opisana w opinii metodologia opiniowania jest prawidłowa i w konsekwencji czy pozwala na przyjęcie wniosków opinii. Zauważyć należy, że przedmiot opinii nie ograniczał się bowiem wyłącznie do zagadnień ściśle hydrotechnicznych, gdyż ustalenie kwestii szczegółowych wymagały także wiadomości z zakresu konstrukcji budynków i geodezji. Jak bowiem wynika z treści rozstrzygnięcia organu odwoławczego istotne w sprawie są dane dotyczące rzędnych wysokościowych terenu, ustalenie grubości i czasu wykonania nasypów, a także ocena, czy doszło do zmiany ukształtowania terenu i drogi. W tych okolicznościach organy były zobowiązane wyjaśnić, czy kwalifikacje autorki opinii, zastosowana metodologia oraz materiał, którym dysponowała, pozwalały na samodzielne i miarodajne rozstrzygnięcie wszystkich wskazanych zagadnień. Kwestie te winny być ustalone w sposób niebudzący wątpliwości zwłaszcza, że powstały wątpliwości co do zastosowanej przez biegłą metodologii. Jak bowiem wynika z okoliczności sprawy w trakcie oględzin 29 kwietnia 2025 r., I. K. nie przeprowadziła własnych pomiarów sytuacyjno-wysokościowych. Ustalenia w tym zakresie zostały oparte na wynikach pomiarów wykonanych w dniu 9 lipca 2024 r. oraz na danych pochodzących z 2018 r. Pomiędzy datą wykonania pomiarów a datą oględzin upłynęło blisko dziesięć miesięcy. Opinia nie zawiera przy tym dostatecznego wyjaśnienia przyczyn odstąpienia od wykonania aktualnych pomiarów ani uzasadnienia, z jakich względów przyjęto, że dane z lipca 2024 r. pozostawały niezmienne i wystarczajace dla oceny stanu istniejącego w kwietniu i w sierpniu 2025 r. Jakkolwiek sama wskazana różnica czasowa nie przesądza jeszcze o utracie wartości dowodowej opinii, nie mniej jednak w realiach niniejszej sprawy zagadnienie to wymagało pogłębionej analizy, zwłaszcza w świetle twierdzeń skarżących, zgodnie z którymi prace polegające na sukcesywnym dowożeniu materiału nasypowego były prowadzone również po wykonaniu pomiarów z lipca 2024 r. W takich okolicznościach aktualność danych wysokościowych miała istotne znaczenie dla oceny prawidłowości ustaleń dotyczących zmian ukształtowania terenu i ich wpływu na stosunki wodne. Z opinii wynika również, że oględziny przeprowadzono w warunkach "bezopadowych", co uniemożliwiało bezpośrednią obserwację rzeczywistego kierunku i intensywności spływu wód opadowych. Sama autorka opinii wskazała, że nie było możliwości zaobserwowania zachowania się wód w warunkach opadowych (k. 9 opinii). Okoliczność ta nie dyskwalifikuje wprawdzie opinii, gdyż przeprowadzenie oględzin w czasie opadów nie zawsze jest możliwe. W takiej sytuacji należało jednak oczekiwać zastosowania innych metod badawczych pozwalających na obiektywną i weryfikowalną ocenę wpływu zmian ukształtowania terenu na kierunki odpływu wód. W orzecznictwie jednolicie wskazuje się, że sprawy z zakresu stosunków wodnych, co do zasady, wymagają dla stosowania art. 234 ust. 3 Pr. wodnego. wiadomości specjalnych, gdyż są to postępowania specyficzne i skomplikowane, wymagające odpowiedniej wiedzy z zakresu hydrologii, gospodarki wodnej, postępowań wodnoprawnych i melioracji wodnych, a ewentualnie również przeprowadzenia badań, analiz i obliczeń (por. wyrok NSA z: 16 grudnia 2025 r., III OSK 1959/24; 4 listopada 2025 r., III OSK 1416/24; 15 października 2025 r., III OSK 1259/24; 12 września 2025 r., III OSK 1521/22; 20 kwietnia 2017 r., II OSK 1495/16). Tymczasem przedstawiona opinia nie zawiera bilansu wodnego, analizy i obliczeń współczynników spływu, wielkości przepływów ani innych danych liczbowych pozwalających zweryfikować wniosek o braku zmiany natężenia odpływu wód opadowych. Oparcie ustaleń wyłącznie na analizie opisowej nie jest z góry wykluczone, jednak w takim przypadku organ powinien był wyjaśnić, z jakich przyczyn wykonanie wskazanych obliczeń nie było konieczne oraz na jakiej podstawie uznano, że wielokrotne nanoszenie gruzu lub tłucznia nie wpłynęło na przepuszczalność powierzchni ani warunki odpływu wód. Szczególnego znaczenia nabiera przy tym stwierdzenie zawarte w części opisowej opinii, zgodnie z którym "droga została utwardzana poprzez kilkukrotne zdeponowanie warstwy nasypu gruzowego" (k. 7 opinii). Z jednej strony autorka przyjęła brak zmian ukształtowania działki nr [...] po 2018 r., z drugiej zaś wskazała na kilkukrotne nanoszenie materiału nasypowego. Okoliczności te wymagały wyjaśnienia i przedstawienia wiarygodnych wniosków. Nie można wykluczyć, że utwardzenie drogi miało wyłącznie charakter bieżącego remontu, polegającego na uzupełnianiu istniejących ubytków, bez zmiany rzędnych wysokościowych nawierzchni i bez wpływu na stosunki wodne. Nie oznacza to jednak, że sam fakt wielokrotnego nanoszenia materiału w celu remontu nawierzchni nie miał znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, skoro nie zostało to poparte danymi pomiarowymi. Obowiązkiem organu było ustalenie, kiedy wykonywano poszczególne prace, na których działkach zdeponowano materiał, jaka była jego ilość i grubość poszczególnych warstw, a przede wszystkim, czy materiał jedynie wyrównywał istniejące ubytki, czy też powodował podwyższenie nawierzchni. Dopiero dokonanie takich ustaleń umożliwiałoby ocenę, czy prowadzone prace wywołały zmianę rzędnych terenu, wpłynęły na przepuszczalność podłoża oraz kierunki odpływu wód opadowych. Stwierdzenie dotyczące wielokrotnego nanoszenia tłucznia pozostawało przy tym zbieżne zarówno z wyjaśnieniami E. G. -S., jak i z zasadniczymi twierdzeniami skarżących, którzy konsekwentnie podnosili, że droga była sukcesywnie podwyższana poprzez deponowanie kolejnych warstw materiału nasypowego. Organy nie mogły zatem uznać tej okoliczności za pozbawioną znaczenia dla rozstrzygnięcia. Powinny były skonfrontować ją z wynikami pomiarów geodezyjnych, wyjaśnieniami współwłaścicieli nieruchomości oraz pozostałym materiałem dowodowym. Brak takiej analizy prowadzi do wniosku, że organy ograniczyły się do zaakceptowania końcowej konkluzji opinii, nie odnosząc jej do ustaleń zawartych w części opisowej. Taki sposób oceny dowodu pozostaje w sprzeczności z art. 80 K.p.a., który wymaga oceny całego dowodu, a nie jedynie jego końcowego wniosku. Powyższe uchybienia nie wyczerpują jednak zastrzeżeń Sądu odnoszących się do postępowania dowodowego przeprowadzonego w niniejszej sprawie. Wątpliwości budzi również sposób, w jaki organy oceniły znaczenie opinii sporządzonej przez J. C. na potrzeby postępowania cywilnego. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji zakwestionował tą opinię w ten sposób, że określił biegłego mianem "biegłego o bliżej nieokreślonej specjalizacji", a jego opracowanie nazywał "lakonicznym". Tego rodzaju konkluzje stoją jednak w sprzeczności z zasadami prowadzenia postępowania dowodowego, które przewidują przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Przypomnieć należy, że opinia sporządzona w innym postępowaniu może stanowić dowód w postępowaniu administracyjnym na podstawie art. 75 § 1 K.p.a., zgodnie z którym jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy i nie jest sprzeczne z prawem. Sam fakt, że opinia z 3 kwietnia 2023 r. sporządzona przez biegłego sądowego z zakresu geodezji J. C., została sporządzona na zlecenie Sądu Rejonowego [...] w L. w sprawie o sygn. akt [...] nie stanowi podstawy do odmowy nadania jej waloru dowodowego. Z akt sprawy wynika, że przedmiotem tej opinii było ustalenie ukształtowania terenu, zakresu zmian powstałych w następstwie wykonanych robót, przebiegu odpływu wód opadowych oraz wpływu tych zmian na działkę nr [...]. Jeżeli opinia ta zawiera ustalenia istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, organ musi ocenić ją na zasadach ogólnych, badając w szczególności: zakres zlecenia, zastosowaną metodologię, materiał źródłowy oraz przydatność tych wniosków dla prowadzonego postępowania. Jeżeli więc przedmiotem opinii J. C. było między innymi ustalenie ukształtowania terenu, zmian powstałych w następstwie wykonanych prac, przebiegu spływu wód opadowych oraz wpływu tych zmian na działkę nr [...], to są to okoliczności istotne w sprawie. Na potrzeby sporządzenia opinii J. C. przeprowadził bowiem kontrolny pomiar sytuacyjno-wysokościowy 24 września 2021 r. oraz wykorzystał archiwalną dokumentację geodezyjną z lat 2007–2011 i korzystając z nich oraz aktualnych rzędnych wysokościowych ustalił występowanie różnic wysokościowych oraz wskazał na podwyższenie nawierzchni niektórych działek i dróg, w tym działki nr [...] oraz drogi nr [...]. W konsekwencji wyraził pogląd, że zmiany te zakłóciły naturalny odpływ wód opadowych i przyczyniły się do zalewania działki nr [...]. Natomiast opinia sporządzona przez I. K. opierała się zasadniczo na porównaniu stanu istniejącego w latach 2018 i 2024, a więc zmierzała przede wszystkim do ustalenia, czy po wykonaniu decyzji z 2017 r. doszło do dalszych zmian ukształtowania terenu. Zakres obu opracowań nie był zatem tożsamy. Opinia J. C. obejmowała szerszą perspektywę czasową i odnosiła się również do zmian względem rzędnych z lat 2007–2011, podczas gdy opinia I. K. koncentrowała się na ocenie zmian zachodzących po 2018 r. Z tego względu organy powinny były precyzyjnie ustalić, jaki okres oraz jakie prace są objęte niniejszym postępowaniem, a także czy zmiany wskazane w opinii J. C. zostały usunięte w wykonaniu decyzji z 2017 r. Nie można uznać za wystarczające ogólnego stwierdzenia, że decyzja ta została wykonana, skoro skarżący kwestionowali zarówno zakres wykonanych wówczas czynności, jak i podnosili, że po jej realizacji dochodziło do dalszego nanoszenia materiału nasypowego na drogę. Organy powinny były również odnieść się do konkretnych danych liczbowych zawartych w opinii J. C., w szczególności do wskazanych różnic wysokościowych oraz wyjaśnić, których nieruchomości dotyczyły stwierdzone zmiany, czy obejmowały działkę nr [...], czy działkę nr [...] bądź inne nieruchomości, a także jaki pozostawał ich związek z przedmiotem obecnego postępowania. Nie mogło zostać uznane za wystarczające, ograniczenie się do wskazania, że opinia J. C. została sporządzona na potrzeby postępowania cywilnego. Odmienny przedmiot postępowań mógłby uzasadniać odmowę przyznania jej zasadniczego znaczenia jedynie wówczas, gdyby zakres tego opracowania nie obejmował zagadnień istotnych dla rozpoznawanej sprawy. Tymczasem opinia odnosiła się zarówno do zmian ukształtowania terenu, jak i do przyczyn oraz kierunków odpływu wód opadowych, a zatem obejmowała kwestie pozostające w bezpośrednim związku z przedmiotem postępowania. Organy były zatem zobowiązane do merytorycznej oceny tej opinii oraz skonfrontowania jej wniosków z pozostałym materiałem dowodowym. Na tle zgromadzonych dowodów dostrzegalne są bowiem istotne rozbieżności pomiędzy opiniami biegłych I. K. i J. C. w zakresie ustalenia przyczyn zalewania działki skarżących. W opinii I. K. jako źródło zalewania działki nr [...] wskazano przede wszystkim lokalne obniżenie terenu tworzące nieckę, usytuowanie okna piwnicznego poniżej rzędnej terenu, brak urządzeń odwadniających, w szczególności kratki ściekowej oraz dopływ wód opadowych z dachu budynku. Natomiast J. C. wiązał powstawanie zastoisk wodnych z podwyższeniem nawierzchni terenów sąsiednich oraz drogi, co – w jego ocenie – doprowadziło do zakłócenia naturalnego odpływu wód i skierowania ich na działkę nr [...]. Samo istnienie dwóch odmiennych opracowań – wbrew twierdzeniom skarżących - nie obligowało organu do przeprowadzenia formalnej konfrontacji biegłych. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują takiego obowiązku w każdym przypadku ujawnienia rozbieżności między opiniami. Niemniej jednak obowiązek uzupełnienia postępowania dowodowego aktualizuje się wtedy, gdy organ nie jest w stanie usunąć istotnych sprzeczności na podstawie wszechstronnej oceny zgromadzonego materiału. W sytuacji, gdy rozbieżności dotyczą kluczowych kwestii – takich jak dane źródłowe, rzędne wysokościowe, czas i zakres wykonanych robót oraz mechanizm odpływu wód – a organ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi pozwalającymi na ich samodzielne rozstrzygnięcie, ma on obowiązek podjąć dalsze czynności dowodowe. W zależności od okoliczności sprawy mogło to polegać na zwróceniu się o uzupełnienie opinii, zażądaniu wyjaśnień od autorów opracowań albo dopuszczeniu dowodu z kolejnej, niezależnej opinii specjalisty w tym zakresie. W niniejszej sprawie organy nie wykazały, aby ujawnione rozbieżności mogły zostać usunięte wyłącznie w drodze oceny już zgromadzonego materiału dowodowego. Nie zwróciły się o wyjaśnienie stwierdzenia dotyczącego kilkukrotnego zdeponowania nasypu gruzowego, nie zweryfikowały aktualnych rzędnych wysokościowych w 2025 r. ani nie dokonały merytorycznego porównania danych geodezyjnych wykorzystanych w obu opracowaniach. W tych okolicznościach zarzut naruszenia art. 84 K.p.a. należy uznać za zasadny. Uchybienie temu przepisowi nie polegało przy tym na samym niepowołaniu kolejnego biegłego, lecz na zaniechaniu podjęcia efektywnych czynności zmierzających do usunięcia wątpliwości, których rozstrzygnięcie wymagało wiadomości specjalnych. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji musi wskazywać fakty uznane za udowodnione, dowody, na których organ się oparł, oraz przyczyny odmowy wiarygodności innym dowodom. Prawidłowo sporządzone uzasadnienie powinno umożliwiać stronie oraz sądowi pełne odtworzenie toku rozumowania organu. Niedopuszczalne jest zatem pozorne, ogólnikowe lub wybiórcze odnoszenie się do zgromadzonego materiału dowodowego. Zaskarżona decyzja nie spełnia tego wymogu. Organ odwoławczy zaakceptował opinię I. K. jako profesjonalną, logiczną i kompletną, nie wyjaśnił jednak, dlaczego dane wysokościowe pochodzące z lipca 2024 r. uznał za wystarczające do oceny stanu istniejącego w sierpniu 2025 r. Nie wskazał również, jakie znaczenie przypisał stwierdzeniu o kilkukrotnym zdeponowaniu warstw nasypu gruzowego ani czy prace te były wykonywane przed 2018 r., czy też po tej dacie. Organ nie wyjaśnił ponadto, z jakich przyczyn brak obliczeń hydrologicznych nie wpływał na miarodajność końcowych wniosków opinii ani dlaczego konkretne pomiary i rzędne wysokościowe wskazane w opracowaniu J. C. uznał za niemające znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Nie dokonał także oceny czy sposób zagospodarowania działki nr [...] stanowił wyłączną przyczynę zalewania, czy też jedynie jeden z kilku współistniejących czynników. Przyjął koncepcję przedstawioną przez I. K., nie wyjaśniając w sposób przekonujący, dlaczego podwyższenie lub utwardzenie drogi wskazane w opracowaniu J. C. nie mogło współoddziaływać z lokalnym obniżeniem terenu działki nr [...]. Brak odniesienia się do tych zagadnień powoduje, że dokonana przez organy ocena dowodów nie poddaje się kontroli sądowoadministracyjnej. W związku z powyższym, na obecnym etapie postępowania nie można przesądzić, że organy były zobowiązane do zastosowania art. 234 ust. 3 Pr. wodnego i wydania decyzji o charakterze nakazowym. Wydanie takiego rozstrzygnięcia wymaga bowiem uprzedniego i jednoznacznego ustalenia wszystkich przesłanek materialnoprawnych określonych w tym przepisie, czego w niniejszej sprawie nie dokonano. Zasadny jest natomiast zarzut przedwczesnej odmowy zastosowania art. 234 ust. 3 Pr. wodnego. Organy przyjęły, że nie została spełniona żadna z przesłanek przewidzianych w tym przepisie, mimo że istotne sprzeczności występujące w materiale dowodowym nie zostały wyjaśnione. Naruszenie prawa materialnego pozostaje zatem następstwem uchybień procesowych. Dopiero po prawidłowym ustaleniu, czy po wykonaniu decyzji z 18 sierpnia 2017 r. prowadzono prace mogące powodować podwyższenie lub uszczelnienie nawierzchni, a następnie po określeniu wpływu tych prac na kierunek i natężenie odpływu wód, możliwe będzie dokonanie prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego pod normę art. 234 ust. 3 Pr. wodnego. W konsekwencji opisanych powyżej zaniechań, zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. Dostrzeżone wady postępowania dowodowego, polegające na bezkrytycznym oparciu się jedynie na opinii i zaniechaniu wyjaśnienia kluczowych parametrów technicznych (w tym rzędnych wysokościowych oraz mechanizmu odpływu wód), miały miejsce już na etapie postępowania przed organem pierwszej instancji. Organ odwoławczy, zamiast dostrzec i naprawić te uchybienia w ramach zasady dwuinstancyjności, powielił błędy organu I instancji dokonując arbitralnej i powierzchownej oceny materiału dowodowego. W sytuacji, gdy kluczowe dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktyczne w ogóle nie zostały prawidłowo ustalone, a zgromadzony materiał jest niekompletny i wewnętrznie sprzeczny, konieczne stało się wyeliminowanie z obrotu prawnego rozstrzygnięć obu instancji. Dopiero ponowne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego od samego początku, z zachowaniem zasad wynikających z obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (art. 7 K.p.a.) oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 K.p.a.), pozwoli na wydanie decyzji odpowiadającej prawu. Z powyższych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135 p.p.s.a. sąd uchylił zarówno zaskarżoną decyzję jak i decyzję organu I instancji, o czym orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien w pierwszej kolejności precyzyjnie ustalić, jakie prace wykonano na działce nr [...] po realizacji decyzji z 18 sierpnia 2017 r., kiedy zostały przeprowadzone oraz jaka była ilość i grubość zdeponowanego materiału nasypowego. Następnie powinien wykonać lub zlecić aktualne pomiary sytuacyjno-wysokościowe obejmujące działki nr [...], [...] i [...] oraz punkty istotne z punktu widzenia odpływu wód. Wyniki tych pomiarów powinny zostać porównane z danymi z 2018 r., a w niezbędnym zakresie również z wcześniejszą dokumentacją geodezyjną. Organ powinien również wyjaśnić znaczenie stwierdzenia zawartego w opinii I. K. dotyczącego kilkukrotnego zdeponowania nasypu gruzowego, w szczególności ustalić, czy prace te miały charakter wyłącznie remontowy, czy też prowadziły do podwyższenia rzędnych lub zmiany przepuszczalności nawierzchni. Konieczne jest ponadto przeprowadzenie merytorycznej analizy danych i wniosków zawartych w opracowaniu J. C.. W przypadku odmowy przyznania temu opracowaniu mocy dowodowej organ powinien wskazać konkretne i przekonujące przyczyny takiej oceny, odnosząc się do jego metodologii, danych źródłowych, zakresu czasowego i znaczenia dla przedmiotu niniejszego postępowania. Organ powinien także rozważyć uzyskanie opinii uzupełniającej albo opinii niezależnego biegłego posiadającego wiadomości z zakresu hydrologii, hydrotechniki i geodezji. Dalsze postępowanie powinno prowadzić do ustalenia wpływu ewentualnej zmiany rzędnych wysokościowych oraz rodzaju nawierzchni na kierunek i natężenie odpływu wód, a także do oceny czy cechy działki nr [...] stanowią wyłączną przyczynę zalewania, czy też współdziałają z ewentualnymi zmianami dokonanymi na gruntach sąsiednich. Dopiero po uzupełnieniu materiału dowodowego w powyższym zakresie organ będzie uprawniony do oceny, czy zostały łącznie spełnione przesłanki zastosowania art. 234 ust. 3 Pr. wodnego. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz.U. z 2026r. poz. 215) – zasądzając na rzecz skarżących od organu kwotę 780 złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania, obejmującą zwrot kosztów zastępstwa procesowego skarżących przez pełnomocnika – adwokata w wysokości 480 zł oraz zwrot wpisu od skargi w kwocie 300 zł. Z tych względów orzeczono jak w sentencji.