II SA/Lu 205/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk (sprawozdawca) Asesor sądowy Brygida Myszyńska-Guziur po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 września 2022 r. sprawy ze skargi J. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Chełmie z dnia 25 stycznia 2022 r., znak: SKO.II.41/1437/GN/2021 w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa oddala skargę.

Zaskarżoną do sądu decyzją z 25 stycznia 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Chełmie, po rozpatrzeniu wniosku J. D. (dalej jako: skarżąca) o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy decyzję własną z 10 grudnia 2021 r., w której stwierdzono, że decyzja Starosty K. z 23 czerwca 2003 r., została wydana z naruszeniem prawa (pkt 1) oraz odmówiono stwierdzenia nieważności tej decyzji, z uwagi na upływ 10 lat od daty doręczenia (pkt 2). Decyzja został wydana w następującym stanie sprawy: Na podstawie decyzji Naczelnika Gminy w R. z 30 września 1980 r., zgodnie z Aktem Własności Ziemi z 28 czerwca 1974 r., położone we wsi K., gmina R., stanowiące własność Z. K. gospodarstwo rolne, w skład którego wchodziła działka nr [...] o powierzchni [...] ha, zostało przejęte na własność Skarbu Państwa w zamian za emeryturę. Przejęcie nie obejmowało budynków. W drodze umowy sprzedaży sporządzonej w formie aktu notarialnego z 29 listopada 1984 r., własność budynków gospodarczych znajdujących się na działce nr [...], została przeniesiona na J. i Z. małżonków C.. Następnie decyzją z 23 czerwca 2003 r., Starosta K. na wniosek Z. C., na podstawie art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym (Dz. U. z 1989 r. nr 10 poz. 53 ze zm., dalej jako: u.z.u.s.r.) orzekł o przeniesieniu nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], o powierzchni [...] ha, z zasobu Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa, na rzecz J. i Z. C., uznając, na podstawie ww. aktu notarialnego, że są oni właścicielami budynków znajdujących się na tej działce. Wnioskiem z dnia 25 sierpnia 2021 r. J. D. (dawniej C.) wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty K. z 23 czerwca 2003 r., wskazując, że Starosta błędnie uznał małżonków C. za właścicieli budynków znajdujących się na działce nr [...]. Skarżąca stwierdziła, że w dniu wydania decyzji Starosty K. , J. C. (obecnie D. ) i Z. C. nie byli właścicielami nieruchomości budynkowej, stanowiącej odrębny od gruntu przedmiot własności, obejmującej drewniany dom mieszkalny, drewnianą stodołę i budynek inwentarski, dla której Sąd Rejonowy w Krasnymstawie prowadzi księgę wieczystą nr [...], ponieważ w wykonaniu wyżej wymienionej umowy nie została zawarta umowa przeniesienia własności budynków. W związku z powyższym, nie mogli nabyć również własności nieruchomości gruntowej, na której są posadowione budynki. Decyzją z 19 grudnia 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Chełmie, stwierdziło, że decyzja Starosty K. z 23 czerwca 2003 r., została wydana z naruszeniem prawa i jednocześnie odmówiło stwierdzenia nieważności tej decyzji z uwagi na upływ 10 lat od daty doręczenia decyzji. Na podstawie włączonego do akt sprawy odpisu postanowienia Sądu Rejonowego w Krasnymstawie z 9 kwietnia 2021 r., sygn. akt I Ns [...], stwierdzającego, że J. D. i jej mąż H. D. nabyli przez zasiedzenie z dniem 29 listopada 2014 r. na prawie wspólności majątkowej małżeńskiej prawo własności nieruchomości budynkowej stanowiącej odrębny od gruntu przedmiot własności obejmujący drewniany dom mieszkalny, drewnianą stodołę i budynek inwentarski, położonej w miejscowości K., organ uznał, że skoro małżonkowie D. stali się właścicielami budynków znajdujących się na działce nr [...] w 2014 r. w drodze zasiedzenia, to J. i Z. C. w dniu wydania decyzji Starosty [...] w 2003 r., nie byli właścicielami budynków wzniesionych na tej nieruchomości. Kolegium stwierdziło zatem, że przeniesienie własności nieruchomości przez Starostę na rzecz osób, które nie były właścicielami znajdujących się na niej budynków, pozostaje w rażącej sprzeczności z art. 6 u.z.u.s.r. i w myśl art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji. Organ wyjaśnił przy tym, że pomimo zaistnienia przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Krasnostawskiego z 2003 r., to upływ terminu 10 lat od dnia doręczenia tej decyzji determinuje zastosowanie art. 158 § 2 k.p.a. i ograniczenie się organu do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa. Zaskarżając decyzję w zakresie punktu 2, skarżąca złożyła w ustawowym terminie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 156 § 2 k.p.a., poprzez jego zastosowanie i uznanie, że w sprawie ma zastosowanie termin 10-letni, o którym mowa w tym przepisie. Skarżąca podniosła, że decyzja z 23 czerwca 2003 r. nie została doręczona J. D. (wówczas C.), a więc termin 10-letni nie rozpoczął swego biegu. Ponadto decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa i bez podstawy prawnej, w związku z czym, w jej ocenie przewidziany w przepisie art. 156 § 2 k.p.a. okres 10-letni nie rozpoczął biegu. Rozpatrując ponownie sprawę, Kolegium decyzją z 25 stycznia 2022 r. utrzymało własną decyzję z 10 grudnia 2021 r. w mocy. Kolegium w odniesieniu do zarzutu niedoręczenia decyzji z 23 czerwca 2003 r. J. D., uznając go za niezasadny wskazało, że decyzja Starosty została wydana na wniosek Z. C. i została skierowana do J. i Z. C.. Na zwrotnym potwierdzeniu odbioru decyzji wskazano obydwie strony i ich adres. W miejscu daty odbioru decyzji wpisano 27 czerwca 2003 r., a w miejscu pokwitowania odbiorcy decyzji podpisał się Z. C. oraz druga osoba, której podpis jest nieczytelny. Kolegium wyjaśniło, że ewentualne kwestie dotyczące rozstrzygnięcia sporu w zakresie udziału skarżącej w postępowaniu przeprowadzonym i zakończonym decyzją Starosty z dnia 23 czerwca 2003 r., mogą być rozstrzygane w odrębnym trybie nadzwyczajnym, który reguluje art. 145 § 1 i n. k.p.a. W odniesieniu do zarzutu zastosowania przez organ art. 156 § 2 k.p.a., organ podtrzymał stanowisko zaprezentowane w decyzji z 10 grudnia 2021 r. W skardze na powyższą decyzję do sądu administracyjnego skarżąca zarzuciła naruszenie art. 156 § 2 K.p.a. przez jego zastosowanie i uznanie, że w niniejszej sprawie ma zastosowanie termin dziesięcioletni. Skarżąca podniosła, że decyzja Starosty Krasnostawskiego z 23 czerwca 2003 r. nigdy nie została jej doręczona, wobec czego termin 10 letni wynikający z art. 156 § 2 k.p.a. nie rozpoczął swego biegu. Ponadto, w ocenie skarżącej, decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa i bez podstawy prawnej, a więc termin 10 letni wynikający z art. 156 § 2 k.p.a. nie ma zastosowania. W oparciu o powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Kolegium z 10 grudnia 2021 r. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329; dalej jako: p.p.s.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie została wydana z naruszeniem prawa skutkującym koniecznością jej uchylenia (stwierdzenia nieważności). W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że sąd administracyjny nie jest związany zarzutami skargi i powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), ma zatem dokonać kompleksowej oceny legalności zaskarżonej decyzji, niezależnie od zarzutów i argumentów powołanych w skardze. Analizując zaskarżoną decyzję w aspekcie wykraczającym poza argumenty i zarzuty skargi, Sąd dostrzegł pewne wątpliwości, które jednakże nie wpływają na rozstrzygnięcie sprawy, gdyż nie dają podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji. Wątpliwości Sądu budzi argumentacja Kolegium w aspekcie odnoszącym się do przesłanki stwierdzenia nieważności w postaci rażącego naruszenia prawa. Wady rażącego naruszenia prawa Kolegium upatruje w tym, że J. D. i jej ówczesny mąż – H. D. stali się właścicielami budynków znajdujących się na spornej działce dopiero w 2014 r., na skutek prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w Krasnymstawie z 9 kwietnia 2021 r., stwierdzającego nabycie własności (na prawach wspólności majątkowej małżeńskiej) w drodze zasiedzenia. Skoro tak, Kolegium wywiodło, że w dacie wydania decyzji z 2003 r. przez Starostę K. nie została spełniona podstawowa przesłanka z art. 6 u.z.u.s.r., gdyż adresaci tej decyzji J. C. (następnie: D. ) i Z. C. nie byli właścicielami budynków położonych na spornej nieruchomości. Zgodnie z art. 6 u.z.u.s.r., właścicielom budynków znajdujących się na działce gruntu, która wchodziła w skład gospodarstwa rolnego przekazanego Państwu na podstawie przepisów obowiązujących przed dniem 1 stycznia 1983 r., przysługuje nieodpłatnie na własność działka gruntu, na której te budynki zostały wzniesione. Z własnością wyłączonej nieruchomości jest związana służebność gruntowa w zakresie niezbędnym do korzystania z niej. O przeniesieniu własności działki, jej wielkości oraz o ustanowieniu służebności orzeka terenowy organ administracji państwowej o właściwości szczególnej stopnia podstawowego (w stanie prawnym obowiązującym w 2003 r. – starosta). W ocenie Sądu argumentacja ta nie jest trafna. Należy zwrócić uwagę, że w świetle ugruntowanych już poglądów orzecznictwa, o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. przykładowo: wyroki NSA z 18 lipca 1994 r., V SA 535/94, ONSA 1995, Nr 2, poz. 91; z 21 października 2010 r., I OSK 28/10; z 28 października 2011 r., I OSK 1888/10; z 29 maja 2018 r., I OSK 1611/16). Stwierdzenie rażącego naruszenia prawa wymaga zatem w pierwszej kolejności wykazania oczywistej, widocznej na pierwszy rzut oka rozbieżności między treścią normy prawnej mającej zastosowanie w danej sprawie, a treścią rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu takiej oczywistej sprzeczności pomiędzy treścią art. 6 u.z.u.s.r. a rozstrzygnięciem zawartym w decyzji Starosty z 2003 r. nie ma, wbrew stanowisku Kolegium. Kolegium ma rację z jednej strony, że w obrocie prawnym istnieje prawomocne postanowienie stwierdzające nabycie prawa własności przez zasiedzenie z dniem 29 listopada 2014 r. przez J. D. i H. D.. Tym niemniej jednak decyzja Starosty z 2003 r. opierała się na treści aktu notarialnego z 30 listopada 1984 r., mocą którego własność spornych budynków nabyli J. C. (obecnie: D. ) i jej ówczesny mąż – Z. C.. We wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z 2003 r. skarżąca J. C. powołała się na bezskuteczność umowy z 1984 r., z uwagi na to, że była to umowa warunkowa, a w jej wykonaniu nie została zawarta umowa stanowcza. Argumentacja podważająca skuteczność nabycia prawa własności budynków na podstawie umowy w formie aktu notarialnego z 1984 r. bazuje na treści art. 157 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym własność nieruchomości nie może być przeniesiona pod warunkiem ani z zastrzeżeniem terminu (§ 1). W świetle § 2, jeżeli umowa zobowiązująca do przeniesienia własności nieruchomości została zawarta pod warunkiem lub z zastrzeżeniem terminu, do przeniesienia własności potrzebne jest dodatkowe porozumienie stron obejmujące ich bezwarunkową zgodę na niezwłoczne przejście własności. Analizując treść aktu notarialnego z 1984 r. należy stwierdzić, że rzeczywiście pojawia się w nim wskazanie na warunek. W świetle z § 4 umowy, "Sprzedaż powyższa nastąpiła pod warunkiem, że Naczelnik Gminy w R. nie wykona prawa pierwokupu przysługującego Państwu na podstawie przepisów kodeksu cywilnego". Oceniając znaczenie przytoczonego zastrzeżenia należy przypomnieć, że w świetle ugruntowanych poglądów orzecznictwa i doktryny, przytoczona regulacja odnosi się do warunku wprowadzonego wolą stron umowy, nie ma zastosowania w przypadku tzw. conditio iuris, czyli zastrzeżenia skuteczności umowy wynikającego z przepisów prawa (por. J. Gudowski, J. Rudnicka, G. Rudnicki, S. Rudnicki [w:] J. Gudowski, J. Rudnicka, G. Rudnicki, S. Rudnicki, Kodeks cywilny. Komentarz. Tom II. Własność i inne prawa rzeczowe, wyd. II, Warszawa 2016, art. 157; A. Bieranowski [w:] Kodeks cywilny. Komentarz. Tom II. Własność i inne prawa rzeczowe (art. 126-352), red. M. Fras, M. Habdas, Warszawa 2018, art. 157.). Analiza treści aktu notarialnego, wskazuje jednoznacznie, że zapis w akcie dotyczy takiego właśnie conditio iuris. Przesądza o tym przytoczone wyżej brzmienie § 4 aktu notarialnego z 1984 r. W tej sytuacji, wbrew argumentacji skarżącej, do przeniesienia własności nieruchomości nie było konieczne zawarcie dodatkowego porozumienia stron obejmującego ich bezwarunkową zgodę na niezwłoczne przejście własności, gdyż art. 157 § 2 k.c. nie miał w tym przypadku zastosowania. Ocenę prawną komplikuje fakt wydania prawomocnego postanowienia Sądu z 9 kwietnia 2021 r. stwierdzającego nabycie prawa własności przez zasiedzenie z dniem 29 listopada 2014 r. przez J. C. i Z. C.. Kolegium ma z jednej strony rację, że zarówno organy, jak i inne sądy są związane tym wyrokiem. Trzeba jednakże zauważyć, że w sprawie dotyczącej zasiedzenia sąd cywilny bada tylko przesłanki niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy o zasiedzenie, tj. stan faktyczny posiadania nieruchomości, okres czasu posiadania i jego charakter (w dobrej lub złej wierze). W sprawie o stwierdzenie zasiedzenia Sąd nie miał zatem podstaw do analizy skuteczności umowy w formie aktu notarialnego z 1984 r., bo była to kwestia nie wchodząca w zakres przesłanek niezbędnych do wydania wyroku. Wobec tak skomplikowanej sytuacji prawnej stwierdzenie, że decyzja z 2003 r. rażąco narusza prawo budzi istotne wątpliwości. Wobec tych wątpliwości wykluczone jest przyjęcie oczywistego charakteru naruszenia art. 6 u.z.u.s.r., co wykluczało tym samym uznanie, że decyzja Starosty z 2003 r. obarczona jest wadą nieważnościową. Wątpliwości te nie dają jednak podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji. Pomimo zastrzeżeń co do argumentacji Kolegium w zakresie przesłanki rażącego naruszenia prawa, jakim ma być obarczona decyzja Starosty z 2003 r., Sąd nie mógł uchylić zaskarżonej decyzji z uwagi na zakaz orzekania na niekorzyść skarżącej (art. 134 § 2 p.p.s.a.). Uchylenie decyzji Kolegium ze wskazaniem, w ramach wiążącej oceny prawnej (art. 153 p.p.s.a.), że decyzja z 2003 r. nie jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa, stawiałoby skarżącą w gorszej sytuacji prawnej, niż wynikająca z zaskarżonej decyzji, gdyż prowadziłoby w ogóle do odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. W tej sytuacji Sąd nie może zakwestionować rozstrzygnięcia Kolegium w zakresie uznania, że decyzja z 2003 r. jest obarczona wadą uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności. Przechodząc do drugiej przesłanki, na jakiej oparło swoje rozstrzygnięcie Kolegium, odnoszącej się do upływu terminu przedawnienia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z 2003 r. – Sąd uznaje stanowisko Kolegium za w pełni zasadne. Należy przypomnieć, że z dniem 16 września 2020 r. weszła w życie ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 1491). Ustawa ta wprowadziła termin materialnoprawny ograniczający dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa (10 lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji). Istotne znaczenie mają również przepisy przejściowe zawarte w nowelizacji. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy nowelizującej, do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Postępowanie nieważnościowe dotyczące weryfikacji decyzji Starosty z 2003 r. zostało zainicjowane wnioskiem skarżącej z 25 sierpnia 2021 r., który wpłynął do organu w dniu 27 sierpnia 2021 r. Dzień ten należy uznać za datę wszczęcia postępowania w świetle treści art. 61 § 3 k.p.a. (datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej). Nie ulega zatem wątpliwości, że w rozpoznawanej sprawie znajdował zastosowanie art. 156 § 2 k.p.a. w nowym brzmieniu, nadanym nowelizacją z 2021 r. Na marginesie jedynie można odnotować, że niektóre rozwiązania zawarte w nowelizacji Kodeksu postepowania administracyjnego z sierpnia 2021 r. stały się przedmiotem istotnych zastrzeżeń natury konstytucyjnej. Owocem tych zastrzeżeń stał się wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich, skierowany do Trybunału Konstytucyjnego, o zbadanie zgodności z Konstytucją niektórych rozwiązań zastosowanych przez ustawodawcę. Rzecznik wniósł o stwierdzenie, że art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej Kodeks, w zakresie w jakim uniemożliwia stwierdzenie wydania decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa jest niezgodny z art. 2 oraz art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, a także jest niezgodny z art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, przez to, że pozbawia prawne ochrony prawo do wynagrodzenia szkody wyrządzonej czynem niedozwolonym. Sprawa została zarejestrowana w Trybunale pod sygn. akt K 2/22. Już treść wniosku wskazuje, że zastrzeżenia odnoszą się do zupełnie innej regulacji, aniżeli zastosowana w rozpoznawanej sprawie (chodzi o przepis nakazujący umorzenie z mocy postępowań o stwierdzenie nieważności decyzji wszczętych po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji). Potwierdza to uzasadnienie wniosku, w którym odnosząc się do wprowadzenia terminu 10-letniego wykluczającego stwierdzenie nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa oraz do przytoczonego wyżej art. 2 ust. 1 ustawy nowelizującej, Rzecznik wskazał, iż "żadnego z tych rozwiązań (...) nie kwestionuje, uznając, że – co do zasady – mieszczą się w zakresie swobody regulacyjnej ustawodawcy zwykłego". W świetle powyższego, w ocenie składu orzekającego, nie ma podstaw do kwestionowania zgodności z Konstytucją tych znowelizowanych przepisów, które mają zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. W tej sytuacji niezasadny jest podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 156 § 2 k.p.a. Z uwagi na upływ terminu 10-letniego od doręczenia decyzji z 2003 r., organ musiał ograniczyć się jedynie do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa. W ocenie Sądu nie jest zasadny również zarzut niedoręczenia skarżącej decyzji Starosty z 2003 r., co miałoby wykluczać zastosowanie 10-letniego terminu przedawnienia z art. 156 § 2 k.p.a. Kolegium zauważyło, że na znajdującym się w aktach administracyjnych (k. 3) zwrotnym potwierdzeniu odbioru decyzji z 2003 r. znajdują się dwa podpisy, jedne należący do Z. C., drugi – nieczytelny. Nie sposób w tej sytuacji uznać, że decyzja Starosty z 2003 r. nie weszła do obrotu wskutek błędnego doręczenia skarżącej. Doręczenie miało więc miejsce, choć nie było w pełni prawidłowe. Zachowanie wszystkich wymogów Kodeksu postępowania administracyjnego wymagało doręczenia decyzji oddzielnie dla każdego z małżonków. Jednakże tego rodzaju wadliwości doręczenia decyzji ostatecznej mogą być ewentualnie podnoszone jako przesłanka wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), nie przesądzają o tym, że decyzja w ogóle nie weszła do obrotu prawnego. Mając powyższe na uwadze, nie znajdując podstaw do uchylenia lub stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.