II SA/Lu 135/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Asesor sądowy Marcin Małek Protokolant Specjalista Agnieszka Wojtas po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi B. Ł. i R. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z dnia 22 listopada 2021 r. nr SKO.1577/21 w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza Miasta Tomaszów Lubelski z dnia 24 sierpnia 2021 r. Nr IR.6730.34.2021; II. zasądza solidarnie na rzecz skarżących B. Ł. i R. Ł. od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Decyzją z dnia 24 sierpnia 2021r. Burmistrz Miasta Tomaszów Lubelski ustalił na wniosek K. K. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego, wolnostojącego wraz z infrastrukturą na nieruchomości nr [...] położonej w Tomaszowie Lubelskim. W zakresie szerokości elewacji frontowej dopuszczono 10m , maksymalną wysokość całkowita budynku od poziomu terenu do najwyżej kalenicy dachu wyznaczono do 12m – do III kondygnacji z możliwością podpiwniczenia, maksymalną wysokość od poziomu terenu do górnej krawędzi elewacji frontowej jej gzymsu lub attyki wyznaczono do 8m, zalecono zastosowanie dachu stromego wielospadowego o kątach nachylenia połaci dachu do 45°z możliwością uzyskania na ostatniej kondygnacji poddasza użytkowego, maksymalną powierzchnię zabudowy wyznaczono na 23% powierzchni terenu działki, minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej ustalono na 20% powierzchni tereny działki, nieprzekraczalną linię zabudowy ustalono w odległości 20m od zewnętrznej krawędzi drogi powiatowej ulicy [...]. Po rozpoznaniu odwołania B. W., oraz B. i R. Ł. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu decyzję organu I instancji utrzymało w mocy. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021, poz. 741 z późn. zm.) w przypadku braku planu miejscowego zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Wydanie takiej decyzji jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy tj. 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, 2) teren ma dostęp do drogi publicznej, 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1, 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. 6) zamierzenie budowlane nie znajduje się w obszarze w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 215r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu lub strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu. Aby ustalić, czy wszystkie te warunki są spełnione, organ I instancji, mając na względzie przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy zasadniczej lub katastralnej, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Wszystkie działki znajdujące się na tak wyznaczonym obszarze traktuje się jako działki sąsiednie, gdyż ich zabudowa nie tylko decyduje o tym, czy i co można budować, ale również służy do określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy. Organ zwrócił uwagę, że przy ustalaniu warunków zabudowy obowiązuje tzw. zasada kontynuacji zabudowy, co oznacza, że obszar analizowany winien być zabudowany w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech, gabarytów, formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu. W rozpoznawanej sprawie taka analiza została przeprowadzona i uznano , że warunki o jakich mowa w art. 61 ust.1 ustawy zostały spełnione. Ustalono, że działka nr [...] położona jest w centralnej części miasta, w obszarze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Działka jest zainwestowana murowanym budynkiem gospodarczym. W obszarze analizowanym znajdują się 2 budynki mieszkalne jednorodzinne, które posiadają od I do III kondygnacji. Ich przybliżona wysokość do najwyższego punktu dachu, kalenicy wynosi od 5 do 10,5 m. Szerokość elewacji frontowych wynosi od 6 do 12 m. Intensywność zabudowy wynosi od 9 do 60 %. Geometria dachu tych budynków to dachy jedno, dwu lub czterospadowe. Na tym obszarze znajdują się również budynki gospodarcze i garaże. Linia zabudowy w terenie analizowanym usytuowana jest w odległości od 4,5 do 39,4 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi powiatowej. Wobec tak ukształtowanych parametrów ustalono warunki kształtowania ładu przestrzennego maksymalna powierzchnia zabudowy - 23% powierzchni terenu działki, minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej - 20 % powierzchni działki, szerokości elewacji frontowej - do 10 m, maksymalna wysokość budynku od poziomu terenu do górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki do 8 m, zaś całkowitą maksymalną wysokość od poziomu terenu do najwyższej kalenicy dachu do 12m, do III kondygnacji naziemnych, zalecany dach wielospadowy o kątach nachylenia połaci dachowych do 45%, linia zabudowy o odległości 20 m od zewnętrznej krawędzi drogi powiatowej. Kolegium uznało, że przeprowadzona analiza terenu jest pełną i wyczerpującą analizą funkcji i cech zabudowy, a ustalone warunki zabudowy znajdują w niej odzwierciedlenie. Zdaniem organu odwoławczego nie można wykluczyć realizacji budynku mieszkaniowego wielorodzinnego na terenach zabudowy jednorodzinnej. Powołując się na orzecznictwo organ wywiódł, że zarówno zabudowa wielorodzinna jak i jednorodzinna należą do tej samej kategorii - zabudowy mieszkaniowej. Nie można przy tym kwestii kontynuacji funkcji interpretować zawężająco np. jako możliwości budowania budynków tego samego rodzaju, co już istniejące. Zatem nie można uznać, że budowa budynku wielorodzinnego w sąsiedztwie zabudowy jednorodzinnej narusza zasadę kontynuacji funkcji. Oznacza to, że nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy wyłącznie z tego powodu, że jest to zabudowa wielorodzinna, mimo że w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa jednorodzinna. Zasada dobrego sąsiedztwa nie oznacza bezwzględnego obowiązku kontynuacji funkcji występującej w obszarze analizowanym, czy realizacji zabudowy zgodnie z oczekiwaniami właścicieli nieruchomości sąsiednich, a wymaga jedynie, aby przy ustalaniu warunków nowej zabudowy dostosować je do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy. Kolegium zaznaczyło również, że decyzja o warunkach zabudowy jest jedynie informacją o tym, czy na danym terenie można zrealizować inwestycję wnioskowaną przez inwestora i pod jakimi warunkami. W myśl art. 63 ust. 2 ustawy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Informację tej treści zamieszcza się w decyzji. Stąd też nie bada się w tym postępowaniu kwestii nasłonecznienia, wód opadowych, natężenia ruchu czy zwiększenie hałasu. Konkretyzacja tych warunków następuje na kolejnym etapie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. W zaskarżonej decyzji, w pkt 5, zastrzeżono, że sposób zagospodarowania terenu nie może powodować naruszenia interesów osób trzecich w zakresie możliwości zagospodarowania i użytkowania terenów sąsiednich, zgodnie z przepisami odrębnymi oraz że projektowana inwestycja nie może powodować ograniczenia dostępu do drogi publicznej, pozbawienia możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz środków łączności przez właścicieli i użytkowników sąsiednich działek, pozbawienia dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, uciążliwości wywoływanych przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne i promieniowanie a także zanieczyszczenia powietrza, wody i gruntów. Informacja taka wypełnia w pełni ochronę interesów osób trzecich na tym etapie procesu inwestycyjnego. Wszystkie powyższe zastrzeżenia będą musiały być wzięte pod uwagę na etapie postępowania dotyczącego pozwolenia na budowę. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego B. W., oraz [...] i R. Ł. zarzucili decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne uznanie, że organ I instancji nie dopuścił się naruszenia tego przepisu oraz błędne uznanie, że w przedmiotowej sprawie zostały spełnione łącznie wszystkie kryteria ustawowe do wydania decyzji o warunkach zabudowy planowanej inwestycji oraz naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 kpa poprzez błędne uznanie, że organ I instancji przeprowadził postępowanie dowodowe w całości, które wypełniło ustawowe kryteria dokładnego i wszechstronnego ustalenia stanu faktycznego podczas, gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy nie wyjaśnia wszystkich okoliczności, które pozwalają na wydanie decyzji o planowanej inwestycji i skutkach płynących dla mieszkańców sąsiadujących z planowaną i zamierzoną inwestycją. W konsekwencji wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy Burmistrzowi Miasta Tomaszów Lubelski do ponownego rozpoznania. Zdaniem skarżących organ administracji budowlanej nie powinien zakończyć postępowania na analizie rozmiarów i gabarytów zamierzonej i planowanej inwestycji, ale także sprawdzać cel do jakiej ma służyć nowo planowany budynek i skutkach dla mieszkańców sąsiadujących nieruchomości. Tego jednak organ nie zweryfikowano. Skarżący zaznaczyli, że w pobliżu planowanej inwestycji istnieje zabudowa jednorodzinna. Natomiast inwestor planuje zabudowę wielomieszkaniową. W ich mniemaniu taki rodzaj zabudowy bezsprzecznie będzie mieć negatywne skutki dla mieszkańców sąsiadującej inwestycji. Tymi konsekwencjami będą bezsprzecznie m.in. zacienienie sąsiadujących posesji i znajdujących się na niech zabudowań, co skutkuje niewłaściwym ich doświetleniem, gdyż żaden z sąsiadujących budynków nie jest wysoki na trzy kondygnacje. Taka wysokość nie wynika ze gromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Zdaniem skarżących organ I instancji dopuszcza oprócz tego minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej 20% powierzchni terenu, co spotęguje spływ wody opadowej na nieruchomości sąsiadujące. Wraz ze zmianą klimatu, jak się ostatnio obserwuje, występują bardzo ulewne opady i woda opadowa nie pomieści się na tak małym obszarze zieleni, a co z tym idzie będzie spływać na nieruchomości skarżących, a w szczególności B. i R. Ł., która jest pochyła i znajduje się poniżej zamierzonej inwestycji, zalewając również dom, który jest usytuowany w najniżej leżącej części działki. W decyzji przy budowie ich domu jednorodzinnego udział powierzchni biologicznie czynnej nie mógł być mniejszy niż 60% powierzchni działki. Ponadto wielkość budynku oraz wynikająca z tego wielkość pokrycia dachowego jest znacznie większa niż obecne budynki. Również procentowe wykorzystanie nieruchomości do celów budynkowych jest znacznie większe, niż obecne budynki mieszkalne. Według skarżących nie bez znaczenia jest również, że większa ilość mieszkańców na sąsiadującej nowej inwestycji sprawi, że zwiększy się liczba pojazdów samochodowych parkujących na ulicy tuż obok ich domów. Na przedmiotowej działce jest bardzo mało miejsca, aby wystarczyło miejsc parkingowych dla wszystkich mieszkańców. Skarżący wyrazili obawę także o bezpieczeństwo osobiste oraz nadmierny hałas. Zaznaczyli, że w wyniku planowanej inwestycji spadnie znacząco, co najmniej o połowę wartość ich nieruchomości. Zakupili swoją działkę i wybudowali dom tylko dlatego, że jest tu spokojnie, cicho, jak również z tego powodu, że miejsce to daje im poczucie prywatności. Natomiast budynek wielorodzinny w bezpośrednim sąsiedztwie pozbawi ich nieruchomości wyżej wymienionych walorów a w szczególności poczucia spokoju i prywatności, co pozostaje w rażącej sprzeczności z zasadą dobra sąsiedzkiego. Nieruchomości te mają określony walor przysługujący zabudowie jednorodzinnej, posadowienie w ich sąsiedztwie bloku spowoduje, że stracą one te cechy. Podkreślili, że Burmistrz Miasta Tomaszów Lubelski decyzją z 19 listopada 2019 r. odmówił już inwestorowi na przedmiotowej działce realizacji budynku wielomieszkaniowego. Nie zaistniały żadne nowe okoliczności uzasadniające zmianę stanowiska dotychczas orzekających w niniejszej sprawie organów. Tym bardziej zmiana tego stanowiska jest dla nich krzywdząca i niezrozumiała. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko w sprawie i wniosło o jej oddalenie. Postanowieniem z dnia 23 marca 2022r. Wojewódzki Sąd Administracyjny odrzucił skargę B. W.. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wbrew przekonaniu skarżących bez znaczenia dla oceny zasadności decyzji pozostają zgłoszone obawy dotyczące ich bezpieczeństwa, przewidywanego hałasu, pozbawienia poczucia prywatności i spokoju, czy domniemanego obniżenia wartości nieruchomości. Przeprowadzona pod tym kątem jej kontrola przez Samorządowe Kolegium Odwoławczego jest jak najbardziej trafna. Wynika to przede wszystkim z samego charakteru decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu o jakiej mowa w art. 59 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W orzecznictwie już wielokrotnie wskazywano, że wspomniana decyzja jako akt stosowania prawa przesądza bowiem jedynie o rodzaju obiektu budowlanego, który może zostać na danym terenie wybudowany zgodnie z obowiązującymi przepisami planistycznymi. Jej treścią jest wskazanie jaki obiekt i pod jakimi warunkami inwestor może na danym terenie wybudować bez obrazy przepisów prawa. Organ określa jedynie podstawowe parametry dotyczące zagospodarowania terenu, które podlegają dopiero dalszym szczegółowym ustaleniom w postępowaniu poprzedzającym wydanie pozwolenia na budowę unormowanym w przepisach ustawy Prawo budowlane oraz przepisach ustaw odrębnych i aktach wykonawczych. Jak trafnie wskazał organ odwoławczy art. 63 ust. 2 wprost stanowi, że decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Informację tej treści zamieszcza się w decyzji. Rzeczywiście natomiast na podstawie art. 54 pkt.2 lit.d w zw. z art. 64 ustawy w decyzji o warunkach zabudowy należy określić wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich. Ochrona ta jednak w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu może następować tylko w granicach określonych przepisami szczególnymi mającymi zastosowanie w tym postępowaniu. Organ wydający decyzję o warunkach zabudowy nie może wkraczać w uprawnienia organów administracji architektoniczno-budowlanej. Z tego względu ochrona interesów osób trzecich na etapie określania sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy nie może być zapewniona całościowo i przejmować działań właściwych ochronie interesów osób trzecich na etapie pozwolenia na budowę, wobec czego nie może być tak konkretna i szczegółowo określona jak w pozwoleniu na budowę. Zaś takie kwestie jak często podnoszone przesłanianie, zaciemnianie, które mają być następstwem odstępstw od obowiązujących na terenie inwestycji odstępstw od parametrów wysokościowych, zwiększenie ruchu samochodów, obawy właścicieli nieruchomości sąsiednich co do przyszłego funkcjonowania inwestycji, zaburzenie poczucia spokoju, spadek wartości nieruchomości czy powstanie nadmiernego hałasu podlegają ocenie na etapie postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę. Kwestie te są bowiem uregulowana przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w tym wydanym na podstawie jej art. 7 ust.2 pkt.1 rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2022 r. poz. 1225 ). Kolegium trafnie zwróciło przy tym uwagę, że w pkt. 7 decyzji określono w sposób wystarczający wymagania dotyczące ochrony osób trzecich, częściowo nawiązując do treści art. 5 prawa budowalnego z którego wynika, że obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy projektować i realizować w sposób określony w przepisach oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, tj. w sposób zapewniający: bezpieczeństwo konstrukcji, bezpieczeństwo pożarowe, bezpieczeństwo użytkowania, ochronę przed pozbawieniem dopływu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi oraz korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz środków łączności, ochronę przed zanieczyszczeniem powietrza, wody, gleby poprzez odpowiednie odprowadzanie ścieków oraz gromadzenie i usuwanie odpadów, odpowiednie usytuowanie budynków oraz towarzyszących urządzeń – z zachowaniem strefy ich oddziaływania mieszczącej się na własnej działce, odpowiednie ukształtowanie terenu działki – w sposób umożliwiający odprowadzenie wód opadowych na działki sąsiednie. Tym samym na tym etapie procesu inwestycyjnego ocena wskazanych wyżej, a podnoszonych przez skarżących kwestii, jest przedwczesna. Warto jednak zaznaczyć, że o ile same decyzje wydawane w razie braku planu miejscowego nie mogą, z założenia, wpłynąć na wykonywanie prawa własności nieruchomości przez ograniczenie możliwości korzystania z niej, o tyle mogą jednak wpłynąć na zmianę wartości nieruchomości lub uniemożliwienie korzystania z niej w sposób dotychczasowy. Wpływają zatem na sferę ekonomiczną zainteresowanych. Zastosowanie może w takiej sytuacji znaleźć art. 63 ust. 3 ustawy w zgodnie z którym jeżeli decyzja o warunkach zabudowy wywołuje skutki, o których mowa w art. 36, przepisy art. 36 oraz art. 37 stosuje się odpowiednio. Koszty realizacji roszczeń, o których mowa w at. 36 ust. 1 i 3 ponosi inwestor, po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Art. 36 ust.1 odwołuje się natomiast do sytuacji w której w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe lub istotnie ograniczone. Słusznie uważają natomiast skarżący, że rzeczą organów było przeprowadzenie wnikliwej analizy funkcji oraz cech planowanej zabudowy. Spostrzeżenie to jest o tyle oczywiste, że według art. 61 ust.1 pkt. 1 ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe tylko wówczas, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W orzecznictwie zauważa się, że celem ustanowionej w powyższym przepisie zasady dobrego sąsiedztwa jest właśnie zagwarantowanie ładu przestrzennego, jako takiego ukształtowania przestrzeni, który tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. W rezultacie projektowana zabudowa powinna odpowiadać zabudowie istniejącej pod względem charakterystyki urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych). Nie można jednak zgodzić się ze skarżącymi, że wymogu zachowania ładu przestrzennego nie spełnia co do zasady budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego w obszarze, gdzie funkcją dominującą jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. W orzecznictwie zwraca się uwagę, na co zresztą wskazało również Kolegium, że zasada dobrego sąsiedztwa nie oznacza bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy następującej w obszarze analizowanym, lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie uznawane za uzupełniające i nie wchodzące z nią w kolizję. Zarówno zatem w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jedną z istniejących funkcji lub wskazuje na uznawane uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią nie kolidujące, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony ( tak NSA w wyrokach z dnia 10 maja 2019 r. II OSK 1109/19, 17 stycznia 2014 r II OSK 1944/12 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Zgodzić należy się z oceną prezentowaną w zaskarżonej decyzji, według której zabudowa wielorodzinna stanowi kontynuację funkcji i sposobu zagospodarowania terenu, na którym już istnieje zabudowa jednorodzinna. Jako nieuprawnione uznać należy zawężanie zdefiniowanego pojęcia funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu, czyli w tym przypadku funkcji mieszkalnej, do pojęć budynku jednorodzinnego lub wielorodzinnego. Z tego powodu w orzecznictwie zwraca się uwagę, że dominująca funkcja analizowanego terenu jako zabudowy jednorodzinnej nie wyklucza możliwości dopuszczenia funkcji zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Zarówno zabudowa jednorodzinna jak i wielorodzinna są bowiem formami zabudowy mieszkaniowej, tj. pełniącej jednakową funkcję i ze względu na zasadę równości inwestycyjnej, każda z nich powinna być traktowana jako wystarczająca dla uznania kontynuacji funkcji, stanowiącej element ładu przestrzennego analizowanego obszaru sąsiedniego ( tak NSA w wyrokach z dnia 10 stycznia 2019r. II OSK 651/18 i 17 września 2020r. II OSK 1777/20 opubl. w CBOSA ). Już ta uwaga wskazuje jednak, że samo ustalenie na określonym obszarze funkcji mieszkalnej jednorodzinnej jako dominującej, automatycznie nie oznacza dopuszczenie zabudowy wielorodzinnej. Wprowadzenie obiektu o nowej funkcji, bądź obiektu odmiennego rodzajowo w ramach funkcji mieszkaniowej ( zabudowa jednorodzinna, wielorodzinna ) wymaga każdorazowo szczegółowej analizy i przedstawienia konkretnej koncepcji co do przyjętych rozwiązań urbanistycznych, przy uwzględnieniu zasad określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). O ile zatem analiza urbanistyczna powinna obejmować pod kątem zachowania ładu przestrzennego wszystkie działki położone w obszarze analizowanym, to jednak konkretyzacja warunków dla nowej zabudowy może odbywać się poprzez odniesienie już tylko do zabudowy o tożsamej funkcji, a w niniejszej sprawie – do zabudowy jednorodzinnej, co pozwala określić wymagania w zakresie parametrów i cech kształtowania nowej zabudowy ( tak NSA w wyrokach z 24 kwietnia 2012 r. II OSK 229/11,; 21 czerwca 2011 r. II OSK 1095/10; 19 czerwca 2012 r. II OSK 509/11; 11 marca 2014 r. II OSK 2463/12; 4 listopada 2016 r., II OSK 204/15 opubl. w CBOSA). Zgodnie z § 3 rozporządzenia ( obowiązującym w dacie decyzji ) w celu przeprowadzenia takiej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na kopii mapy o której mowa w art. 52 ust.2 pkt 1 ustawy wyznacza się granice obszaru analizowanego w odległości nie mniejszej, niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Właśnie jej wyniki pozwalają na podjęcie decyzji, czy możliwe jest wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy. Według § 2 ust. 5 rozporządzenia ( obowiązującego w dacie decyzji ) przez front działki należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Wprawdzie w analizie nie wskazano wymiarów frontu działki inwestora, z mapy sporządzonej w skali 1:500 znajdującej się w aktach sprawy obok kolejnej mapy w skali 1:1000 stanowiącej załącznik do decyzji wynika, że wynosi on 30m. Obszar analizowany wyznaczono zatem prawidłowo na 90m. Z analizy wynika, że zabudowę na tym terenie kształtują budynki w zabudowie wolnostojącej i bliźniaczej posiadające zróżnicowane formy liczące od I do III kondygnacji, przy czym w obszarze analizowanym znajdują się trzy takie budynki, na działkach [...], [...] i [...]. § 7 ust.1 rozporządzenia stanowi, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku ( ust.2 ) Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym ( ust. 3 ). W świetle przytoczonych powyżej przepisów oczywistym jest, że wskaźnik wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki winien być w pierwszej kolejności wyznaczany według zasady ściśle określonej w § 7 ust. 1 rozporządzenia, to jest poprzez nawiązanie do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, przy czym może być on wyznaczony w innej wysokości ( ust. 4 ), z tym że może to nastąpić jako wyjątek od zasady, jeżeli wskazują na to wyniki analizy urbanistycznej. Przy czym wykładnia językowa zwrotu "przedłużenie" użytego w § 7 ust. 1 rozporządzenia prowadzi do wniosku, że chodzi o kontynuację istniejącej wysokości zabudowy na działkach sąsiednich. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 maja 2019 r. ( II OSK 1660/17 opubl. W CBOSA ) pojęcie "działka sąsiednia" użyte w § 7 ust. 1 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ma odmienną treść normatywną od zwrotu "obszar, na który inwestycja będzie oddziaływać", jak i od wyrażenia "obszar analizowany". Jako działki sąsiednie, w rozumieniu tego przepisu, należy zatem uznać działki zabudowane położone możliwie najbliżej nieruchomości, wobec której mają być ustalone warunki zabudowy. Według zamieszczonej w analizie tabeli obiektów w obszarze analizowanym dwie najbliższej położone działki inwestora nr [...] działki nr [...] zabudowane są budynkami mieszkalnymi jednokondygnacyjnymi o przybliżonej wysokości do najwyższego punktu dachu kalenicy 7,5m oraz 5m. Warto jednak zaznaczyć, że w tabeli zamieszczonej w analizie stanowiącej załącznik do decyzji z dnia 19 listopada 2019r. budynek na działce [...] określono jako dwukondygnacyjny o wysokości 9m, zaś wysokość budynku na działce [...] wynosiła 5,5m, co wprowadza niepewność co do ich rzeczywistych parametrów. Kolejny budynek na nieruchomości o nr [...] opisany jest jako dwukondygnacyjny o przybliżonej wysokości do najwyższego punktu dachu kalenicy 8 m , podobnie jak budynek na działce nr [...] o wysokości 7,5m. Jest to o tyle istotne, że w analizie przyjęto i powtórzono w decyzji, maksymalną wysokość całkowitą planowanego budynku od poziomu terenu do najwyższej kalenicy dachu do 12 m - III kondygnacji naziemnych z możliwością podpiwniczenia i maksymalną wysokość budynku od poziomu terenu do górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki do 8m, a więc znacznie więcej, niż wspomniane już istniejące budynki sąsiednie. Z analizy wynika, że organ nie podając przyczyn, zrezygnował jednak z zastosowania § 7 ust. 1, a przyjął rozwiązanie nawiązujące do średnich wielkości występujących na obszarze analizowanym, a więc o którym mowa w § 7 ust.3 rozporządzenia. Ustalono bowiem, że wysokość budynków mieszkalnych od poziomu terenu do najwyższej kalenicy dachu wynosi od 5 do 10,5m ( średnia 7,7m ). Natomiast ich wysokość od poziomu terenu do górnej krawędzi elewacji frontowej jej gzymsu lub attyki wynosi od 2,5m do 8 m ( średnia 5,7m ). Zauważyć jednak trzeba, że parametr ten nie wynika jednak z wykazu obiektów w obszarze analizowanym, gdzie zawarto jedynie ustalenia co do ilości kondygnacji i przybliżonej wysokości budynku do najwyższego punktu dachu - kalenicy. Brak w niej natomiast informacji o wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki w budynkach zlokalizowanych w obszarze analizowanym. Jak jednak wyjaśnił NSA w wyroku z dnia z dnia 4 września 2015 r. ( II OSK 710/15 opubl. w CBOSA) czym innym jest wysokość budynku, a czym innym wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki. Elewacja jest to zewnętrzna powierzchnia ściany budynku (lico budynku), gzyms to element architektoniczny w postaci poziomej listwy wystającej przed lico muru, zaś attyka to górny element budynku w postaci ścianki, względnie balustrady osłaniającej dach. W przypadku budynków o dachu stromym, maksymalną wysokość budynku niewątpliwie wyznaczać będzie najwyższa cześć dachu utworzona na przecięciu połaci dachowych (czyli kalenica), lecz wielkość ta nie zawsze tożsama będzie z parametrem o jakim mowa w § 7 ust. 1 rozporządzenia, to jest z górną krawędzią elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki. Prawodawca nie definiuje pojęcia wysokości elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, jednakże odwołując się do zasad wykładni językowej należy przyjąć, iż pojęcie to oznacza odległość od najwyższego widocznego punktu w budynku do średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. Wielkość ta tożsama zatem będzie z wysokością obiektu w kalenicy jedynie w sytuacji, gdy frontową elewacją budynku będzie ściana szczytowa. Warto przy tym zauważyć, że § 7 nie posługuje się parametrem wysokości do kalenicy. Pojęcie głównej kalenicy dachu zawiera natomiast § 8 rozporządzenia dotyczący ustalenia geometrii dachu. Co więcej zamieszczenie w decyzji dwóch parametrów jednego do górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, drugiego do wysokości budynku do najwyższego punktu dachu – kalenicy nie pozwala na precyzyjność, który ma być zastosowany. Jest też oczywiste, że podane parametry nie tylko odbiegają od średniej, ale są wartościami maksymalnymi, przy czym w drugim przypadku jest to nawet o 1,5 m więcej, niż wynosi wysokość najwyższego budynku III piętrowego znajdującego się na działce [...], wynosząca 10,5m ( w tabeli z 2019r. budynek ten określono jako II kondygnacyjny o wysokości 10m ). Ustalenie wspomnianego parametru w kształcie wskazanym w decyzji oznacza również, o czy już wspomniano, znaczne jego wyniesienie poza wysokości budynków znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie. Jak już wskazano, § 7 ust. 4 dopuszcza wyznaczenie innej wysokości o której mowa w ust. 1 jeśli wynika to z analizy. Ustalając ten wskaźnik należy jednak wskazać jaki sposób przyjęto do jego wyliczenia i czym jest to uzasadnione. Tymczasem skwitowano w niej jedynie, że przyjęte parametry nie odbiegają znacząco od maksymalnych wartości w obszarze analizowanym i nie naruszają istniejącego w obszarze analizowanym ładu przestrzennego. W orzecznictwie wielokrotnie już jednak wskazywano, że odstępstwo od reguły oznaczonej w ust. 1 winno wynikać (tj. być uzasadnione) przekonywującymi przesłankami zawartym w analizie urbanistyczno-architektonicznej. Powody i przesłanki odstępstwa od zasady wyznaczania parametrów i wskaźników muszą być precyzyjnie, szczegółowo, rzetelnie i przekonująco uzasadnione przez organy wydające decyzję o warunkach zabudowy, albowiem tylko wtedy będzie możliwa ocena czy tak określone wskaźniki służą zachowaniu ładu przestrzennego. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 stycznia 2018 r. ( II OSK 1515/17 , także w wyroku z dnia 11 czerwca 2019r. II OSK 1957/17 opubl. w CBOSA ) za nieuprawnione uznał takie postępowanie organów administracji, które w decyzjach o warunkach zabudowy określają parametry inwestycji poprzez dowolne nawiązywanie do wartości zbliżonych do najwyższych w obszarze analizowanym, bez jednoznacznego wykazania, że taki zabieg jest w realiach sprawy usprawiedliwiony konkretnymi okolicznościami odnoszącymi się do zachowania ładu przestrzennego. Tego wymogu nie spełniają ogólnikowe stwierdzenia o zachowaniu ładu przestrzennego. Zarówno w analizie urbanistycznej sporządzonej na potrzeby niniejszego postępowania jak i w uzasadnieniu decyzji należy wskazać na konkretne, dostrzeżone na danym obszarze prawidłowości architektoniczne, które przemawiając za przyjęciem takich, a nie innych wskaźników. Uzasadniony jest także zarzut wadliwego ustalenia minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej. W wyroku z dnia 25 sierpnia 2017r. (II OSK 3031/15 opubl. w CBOSA ) Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, ze z treści przepisów ustawy o planowani przestrzennym , ani rozporządzenia w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, przepisów wykonawczych nie wynika by ten parametr miał być obligatoryjnie ustalony w decyzji o warunkach zabudowy, a ponadto przepisy prawa nie precyzują metody ustalania tego parametru. Jego określenie powinno nastąpić w związku z wyznaczeniem parametru wielkości powierzchni zabudowy. Wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej został natomiast wspomniany w § 2 pkt 3 rozporządzenia w/s oznaczeń w decyzji o warunkach zabudowy. Z przepisu tego wynika, że ustalenia dotyczące warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego zapisuje się poprzez określenie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, a w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy, w tym szerokości elewacji frontowej oraz geometrii dachu. Sąd zwrócił jednak uwagę, że jest to jednak rozporządzenie regulujące techniczne aspekty związane z wydawaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu, nie może zatem stanowić samodzielnej podstawy do kategorycznego uznania, że w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, bezwzględnym obowiązkiem organu jest określenie w ramach wskaźnika powierzchni zabudowy również powierzchni biologicznie czynnej. Przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenie wykonawcze do art. 61 ust. 6 i 7 tej ustawy wymagają od organu jedynie określenia wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu (art. 61 ust. 7 pkt 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i § 1 pkt 2 oraz § 5 rozporządzenia wykonawczego w/s wymagań nowej zabudowy). Sąd wskazał wprawdzie, ze wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej jest przedmiotem regulacji § 39 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690).według którego na działkach budowlanych przeznaczonych pod zabudowę wielorodzinną, budynki opieki zdrowotnej (z wyjątkiem przychodni) oraz oświaty i wychowania, co najmniej 25% powierzchni działki należy urządzić jako powierzchnię terenu biologicznie czynnego, jeżeli inny procent nie wynika z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jednak jego przepisy zgodnie z § 2 ust. 1 stosuje się przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków. Oznacza to, że kwestia zachowania określonego procentu powierzchni biologicznie czynnej w stosunku do powierzchni działki z planowaną zabudową mieszkaniową wielorodzinną jest przedmiotem analizy w następnym – po ustaleniu warunków zabudowy – etapie procesu budowlanego. Warto podkreślić, że także w analizie nie został podany. Jednak w decyzji minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej ustalono w rozmiarze 20% powierzchni terenu działki. Organ nie wyjaśnił jednak, na jakich przesłankach parametr ten ustalił samodzielnie, i jak odnosi się on do powierzchni zabudowy działki. Nie jest natomiast uzasadniony zarzut wadliwego ustalenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu. Zgodnie z § 5 rozporządzenia parametr ten wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego ( ust. 1 ). Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 ( ust. 2 ). Według wyliczeń zawartych w tabeli w obszarze analizowanym intensywność zabudowy waha się w granicach od 1 do 60 %powierzchni terenu działki ( średnia 20 % ). W analizie i decyzji powyższy wskaźnik przyjęto 23%, tłumacząc, że nie przekracza znacząco średniej intensywności zabudowy w obszarze analizowanym, z czym należy się zgodzić. Nieuzasadniony jest również zarzut ustalenia parametru szerokości elewacji frontowej. Według § 6 ust. 1 rozporządzenia szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w§ 3 ust. 2 ( ust. 2 w brzmieniu obowiązującym w dacie decyzji ). We wspomnianej już tabeli zamieszczono informacje o szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy. Wynika z niej, że szerokość elewacji frontowej budynków mieszkalnych wynosi od 6 do 14,5m.( średnia 10m ). Zabudowę mieszkaniowa uzupełniają parterowe budynki gospodarcze i garaże, których szerokość elewacji frontowej wynosi od 2,5 do 16,5 m średnia ok.6,6 m. Organ przyjęto szerokość elewacji frontowej do 10m, co nie przekracza średniej w obszarze analizowanym. Nieuzasadniony jest także zarzut wielkość pokrycia dachowego, który miałby być znacznie większy niż obecne budynki. Przepisy wspomnianego rozporządzenia w ogóle nie odnoszą się do wielkości dachu, który co jasne odpowiada konstrukcji budynku. Jego § 8 ( w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji ) dotyczy natomiast geometrii dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) którą ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Z analizy wynika, że dachy budynków mieszkalnych są jedno, dwu lub cztero i wielospadowe o kątach nachylenia połaci dachowych od 20 do 55 °, z pokryciem eternitem i blachą. Kalenice główne dachów skośnych budynków występują zarówno w układzie równoległym jak i prostopadłym względem frontu działki. Jako najlepsze rozwiązanie uznano zastosowanie dachu wielospadowego o kątach nachylenia połaci dachowych do 45 ° który ma już zastosowanie w budynkach mieszkalnych znajdujących się w obszarze analizowanym. Takie rozwiązanie przyjęto w decyzji, z tym, że na ostatniej kondygnacji dopuszczono poddasze użytkowe. Tak podany parametr jest prawidłowy. W wyroku z dnia z dnia 11 stycznia 2018 r. II OSK 761/16 opubl. w CBOSA ) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w przypadku różnorodności dachów występujących w sąsiedztwie działki będącej przedmiotem postępowania, trudno jest wymagać od autora sporządzającego analizę, ażeby wypowiadał się w sposób szczegółowy, jaka geometria dachu, z punktu widzenia ładu przestrzennego dominującego na danym terenie, będzie najkorzystniejsza i czy to rozwiązanie mieści się w żądaniach zgłoszonego wniosku. Żaden przepis prawa nie uzależnia przyjęcia konkretnego rozwiązania w kwestii dachu od tego, czy na badanym obszarze dany kształt dachu jest dominujący i równocześnie nie nakazuje, by pod uwagę brać tylko budynki o tym samym przeznaczeniu. Z tych względów na podstawie art. 145 §1 pkt.1 lit. a) i c) oraz art. 135 ustaw z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U z 2022r.poz. 329) uchylono zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza Tomaszowa Lubelskiego. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 wspomnianej ustawy. Obejmują one zwrot uiszczonego wpisu od skargi w kwocie 500 zł. .