II SA/Lu 128/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Sędziowie Sędzia WSA Brygida Myszyńska-Guziur Sędzia WSA Bartłomiej Pastucha (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 maja 2026 r. sprawy ze skargi M. K. na postanowienie Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia 7 stycznia 2026 r. znak: ZOA-V.7721.2.2025 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę.

Zaskarżonym do Sądu postanowieniem z dnia 7 stycznia 2025 r., znak: ZOA-V.7721.2.2025, Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie (dalej jako: LWINB, organ odwoławczy lub organ II instancji), na podstawie art. 134 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 1691 ze zm., dalej jako: k.p.a.), stwierdził niedopuszczalność zażalenia złożonego przez M. K. (dalej jako: skarżący lub inwestor) na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zamościu (dalej jako: PINB w Zamościu lub organ I instancji) z dnia 16 maja 2025 r., znak: PINB.5140.20.2024, w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia dokumentów legalizacyjnych. Rozstrzygnięcie powyższe zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: PINB w Zamościu pismem z dnia 1 października 2024 r. zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie budynku gospodarczego usytuowanego na działce nr ewid. [...] w obrębie Miasto K.. Postanowieniem z dnia 23 stycznia 2025 r. organ I instancji, na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2025 r. poz. 418, aktualny t.j. - Dz. U. z 2026 r. poz. 524 ze zm., dalej jako: Pr.bud.), wstrzymał inwestorowi rozbudowę ww. budynku gospodarczego. W wyniku rozpatrzenia zażalenia inwestora, LWINB postanowieniem z dnia 22 kwietnia 2025 r. uchylił w całości zaskarżone postanowienie organu I instancji z dnia 23 stycznia 2025 r. i na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 Pr.bud. wstrzymał inwestorowi prowadzenie robót budowlanych polegających na wykonaniu nowej konstrukcji dachu wspartej na 5 słupach drewnianych o wymiarach w rzucie 6,87 m x 5,69 m, stanowiących rozbudowę budynku gospodarczego usytuowanego na działce nr ewid. [...] K.. Jednocześnie organ II instancji poinformował inwestora o możliwości złożenia wniosku o legalizację ww. obiektu budowlanego, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, a także o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji. W dniu 7 maja 2025 r. inwestor złożył do PINB w Zamościu wniosek o legalizacje przedmiotowego obiektu budowlanego. Postanowieniem z dnia 16 maja 2025 r. PINB w Zamościu, na podstawie art. 48b ust. 1 i 2 Pr.bud., nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia określonych dokumentów legalizacyjnych dotyczących rozbudowy ww. budynku gospodarczego, w terminie do dnia 1 grudnia 2025 r. Pismem z dnia 26 listopada 2025 r. inwestor wniósł zażalenie na powyższe postanowienie. Po zapoznaniu się z zażaleniem LWINB wskazanym na wstępie postanowieniem z dnia 7 stycznia 2026 r. stwierdził niedopuszczalność zażalenia. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ II instancji wyjaśnił, że stosownie do art. 134 w związku z art. 144 k.p.a., we wstępnej fazie postępowania zażaleniowego zobowiązany jest ustalić, czy zażalenie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. W ocenie LWINB, w przedmiotowej sprawie niedopuszczalność zażalenia wynika z braku możliwości wniesienia środka odwoławczego. Organ II instancji wskazał, że w myśl przepisu art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia stronie służy zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Prawo zażalenia wynika z elementu obiektywnego w postaci istnienia normy prawnej uzasadniającej takie prawo. W żaden sposób uprawnienia tego nie można domniemywać. Zażalenie na postanowienie, co do którego ustawodawca nie przewidział uprawnienia do jego zaskarżenia jest zażaleniem niedopuszczalnym. Na postanowienie PINB w Zamościu z dnia 16 maja 2025 r., wydane na podstawie art. 48b ust. 1 i 2 Pr.bud., nie przysługuje zażalenie, ponieważ takiego uprawnienia nie przewiduje żaden przepis szczególny, o czym skarżący został pouczony. W skardze do sądu administracyjnego na postanowienie LWINB inwestor zwrócił się o ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzucając, że (cyt.) "postanowienie zawiera błędy i jest nieprawdziwe". Skarżący podniósł, że nie posiada żadnych dokumentów dotyczących obiektu budowlanego objętego postępowaniem. Budynki znajdujące się na działce nr ewid. [...], którą nabył od Wspólnoty Gruntowej Gminy K., użytkował przez wiele lat jego nieżyjący już ojciec. Budynek gospodarczy użytkowany był przez jego rodzinę do produkcji tytoniu, natomiast skarżący nie pamięta, kiedy był pobudowany i na jakich zasadach. Skarżący podkreślił, że osoby, które pomagały mu przy remoncie ww. budynku, mogą potwierdzić, że w wyniku remontu nie doszło do żadnych zmian konstrukcyjnych, wymiarów itp. W odpowiedzi na skargę LWINB wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej oraz podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143, dalej jako "p.p.s.a."). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zaskarżone postanowienie odpowiada bowiem prawu. Mając na względzie argumentację podniesioną w skardze, wyjaśnić na wstępie trzeba, że uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) oraz art. 3 p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Kontrola sądu administracyjnego nie może zatem wykraczać poza granice sprawy, które wyznaczone są przedmiotem zaskarżenia. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest postanowienie LWINB z dnia 7 stycznia 2026 r., którym stwierdzono niedopuszczalność zażalenia złożonego przez skarżącego na postanowienie organu I instancji z dnia 16 maja 2025 r., nakładające obowiązek przedłożenia określonych dokumentów legalizacyjnych dotyczących rozbudowy budynku gospodarczego. Tym samym kontrola Sądu ogranicza się do oceny legalności ww. rozstrzygnięcia organu II instancji o charakterze formalnym, a więc weryfikacji tego, czy organ ten zasadnie uznał zażalenie skarżącego za niedopuszczalne. Poza granice sprawy wykracza natomiast ocena zasadności samego wszczęcia postępowania w sprawie ww. inwestycji. Argumenty skargi sprowadzające się do próby zakwestionowania kwalifikacji spornej inwestycji jako samowoli budowlanej zrealizowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę, nie mogły mieć zatem wpływu na rozstrzygnięcie Sądu w niniejszej sprawie. Podstawę prawną kontrolowanego rozstrzygnięcia stanowi art. 134 w związku z art. 144 k.p.a. W myśl art. 144 k.p.a., w sprawach nieuregulowanych w rozdziale 11 działu II k.p.a., mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Jednym z takich przepisów jest art. 134 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Postanowienie stwierdzające niedopuszczalność zażalenia na podstawie art. 134 w związku z art. 144 k.p.a., wydawane jest we wstępnym etapie postępowania zażaleniowego i ma charakter wyłącznie procesowy, co oznacza, że nie rozstrzyga sprawy merytorycznie. Przeciwnie, jest ono podejmowane właśnie w sytuacjach, gdy merytoryczne rozpoznanie zażalenia - z powodu jego niedopuszczalności - jest uniemożliwione. Postanowienie takie jest jedynie formalnym stwierdzeniem, że zażalenie nie może zostać rozpoznane (por. wyroki NSA: z dnia 1 sierpnia 2012 r., sygn. akt GSK 1005/11; z dnia 11 stycznia 2022 r., sygn. akt III FSK 625/21; z dnia 25 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 2076/17; z dnia 13 października 2016 r., sygn. akt II FSK 2438/14). Niedopuszczalność zażalenia może wynikać z przyczyn przedmiotowych, jak też z przyczyn podmiotowych. W pierwszej grupie wymienić można brak przedmiotu zaskarżenia, wyłączenie możliwości wniesienia środka odwoławczego lub wyczerpanie przysługujących środków odwoławczych (por. wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1661/06, LEX nr 425381). Niedopuszczalność zażalenia występuje zatem m.in. w sytuacji, gdy dochodzi do złożenia zażalenia na postanowienie, na które nie przysługuje środek zaskarżenia. Jak słusznie stwierdził organ odwoławczy, taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie. Przypomnieć należy, że skarżący wniósł zażalenie na postanowienie PINB w Zamościu z dnia 16 maja 2025 r., którym na podstawie art. 48b ust. 1 i 2 Pr.bud., w z związku ze złożeniem przez skarżącego w dniu 7 maja 2025 r. wniosku o legalizację wykonanej rozbudowy budynku gospodarczego, nałożono na niego obowiązek przedłożenia w wyznaczonym terminie niezbędnych dokumentów legalizacyjnych. Powyższe postanowienie organu I instancji wydane w toku postępowania legalizacyjnego ma charakter ściśle procesowy, a przepisy procedury administracyjnej nie zawierają podstaw do wniesienia na nie zażalenia, o czym skarżący został prawidłowo pouczony w treści tego rozstrzygnięcia. Zauważyć należy, że w świetle art. 141 § 1 k.p.a. postanowienie wydane w toku postępowania może być zakwestionowane w drodze zażalenia wyłącznie wtedy, gdy tak stanowi kodeks. W odniesieniu do zaskarżenia postanowień wydanych w toku postępowania obowiązuje więc reguła odwrotna do tej, która dotyczy odwołań od decyzji. Dlatego zasadnie organ odwoławczy, dokonując oceny dopuszczalności zażalenia skarżącego, zwrócił uwagę na brak normy procesowej wskazującej na możliwość zakwestionowania ww. postanowienia w drodze zażalenia. Postanowienie to należy do kategorii postanowień dowodowych, o których mowa w art. 77 k.p.a., a zatem jest to postanowienie niezaskarżalne. W odniesieniu do tej kategorii postanowień k.p.a. nie przewiduje bowiem możliwości wniesienia zażalenia. Odmiennych od Kodeksu norm nie zawierają także przepisy Pr.bud. W rozpoznawanej sprawie, po wszczęciu postępowania administracyjnego, PINB w Zamościu w pierwszej kolejności wydał w dniu 23 stycznia 2025 r. postanowienie o wstrzymaniu budowy, na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 Pr.bud. Na to postanowienie skarżącemu przysługiwało zażalenie, bowiem uprawnienie takie zostało wprost przewidziane w art. 48 ust. 4 Pr.bud. Jak wynika z akt sprawy, skarżący z uprawnienia tego skorzystał, co skutkowało wydaniem przez LWINB postanowienia ostatecznego z dnia 22 kwietnia 2025 r. W przeciwieństwie natomiast do postanowienia o wstrzymaniu budowy, ustawodawca nie przewidział możliwości złożenia zażalenia na postanowienie przewidziane w kolejnym etapie postępowania w sprawie samowoli budowlanej, wydawane w przypadku wystąpienia przez inwestora w terminie określonym w postanowieniu o wstrzymaniu budowy z wnioskiem o legalizację, tj. postanowienie, o którym mowa w art. 48b ust. 1 Pr.bud., nakładające obowiązek przedłożenia dokumentów legalizacyjnych (wymienionych w ust. 2 tego artykułu) w terminie niekrótszym niż 60 dni od dnia doręczenia tego postanowienia. Dokonywane w trybie art. 48b ust. 1 Pr.bud. zobowiązanie inwestora do przedłożenia w wyznaczonym terminie dokumentów legalizacyjnych, będące następstwem zainicjowania przez inwestora procedury legalizacyjnej, nie podlega zatem odrębnemu zaskarżeniu w drodze zażalenia i może być kwestionowane wyłącznie w ramach odwołania od decyzji kończącej postępowanie legalizacyjne, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 142 k.p.a. (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 19 sierpnia 2025 r., sygn. akt II SA/Wr 392/25). Wobec powyższego, skoro skarżący - pomimo prawidłowego pouczenia go w treści postanowienia PINB w Zamościu z dnia 16 maja 2025 r. o braku prawa do wniesienia zażalenia - wniósł zażalenie na to rozstrzygnięcie, LWINB zobligowany był do wydania w oparciu o art. 134 w związku z art. 144 k.p.a. postanowienia o niedopuszczalności zażalenia. W realiach rozpoznawanej sprawy zachodziła bowiem niedopuszczalność złożonego przez skarżącego środka zaskarżenia z przyczyn przedmiotowych. Z tych względów skarga, jako bezzasadna, podlegała oddaleniu, o czym orzeczono na podstawie art. 151 p.p.s.a.