II SA/Lu 1244/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak,, Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Protokolant Sekretarz sądowy Agnieszka Wojtas, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 maja 2017 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za usunięcie drzewa bez zezwolenia oddala skargę.

Decyzją Prezydenta Miasta Z. z dnia 31 marca 2016 r., znak: [...], ustalono i wymierzono Wspólnocie Mieszkaniowej [...] w Z. (dalej także: "Wspólnota") administracyjną karę pieniężną w wysokości 125 867,50 zł za usunięcie bez zezwolenia drzewa – lipy drobnolistnej o obwodzie pnia 250 cm, rosnącego na działce nr [...], przy ul. [...] w Z. (pkt 1 sentencji). Jednocześnie organ stwierdził, że uiszczenie tej kary nastąpić powinno w ciągu 14 dni od dnia, w którym decyzja ta stanie się ostateczna, na wskazany rachunek bankowy (pkt 2 i 3 sentencji). Prezydent Miasta Z. stwierdził, że w dniu 14 stycznia 2015 r. Wspólnota zwróciła się do tego organu z wnioskiem o wydanie zezwolenia na usunięcie omawianego drzewa. Nie czekając jednak na wydanie decyzji w tym przedmiocie, w dniu 21 lutego 2015 r. dokonano wycinki tego drzewa, na zlecenie zarządu Wspólnoty. Prezydent podkreślił przy tym, że z ustaleń organu, powziętych przed usunięciem drzewa, wynika, że drzewo to było zamierające i nie rokujące szansy na przeżycie, lecz nie było pochyłe i nie stwarzało zagrożenia dla otoczenia. Po rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty od tej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 4 października 2016 r., znak: [...], uchyliło decyzję organu pierwszej instancji w części obejmującej pkt 1 rozstrzygnięcia i orzekło o ustaleniu i wymierzeniu Wspólnocie kary w wysokości 20 770,85 zł za usunięcie bez zezwolenia opisanego drzewa oraz o utrzymaniu w mocy tej decyzji w pozostałej części. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że podziela – co do zasady –ustalenia organu pierwszej instancji dotyczące wymierzenia Wspólnocie kary pieniężnej za usunięcie bez zezwolenia omawianego drzewa. Kolegium podkreśliło jednak, że Prezydent ustalił wysokość tej kary na podstawie przepisów, które nie obowiązywały już w dacie orzekania przez organ odwoławczy. Z tych względów Kolegium zobowiązane było uchylić w tej części decyzję Prezydenta i orzec merytorycznie w tym zakresie. W skardze do Sądu na powyższą decyzję Kolegium skarżąca Wspólnota zarzuciła, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem: - art. 7, 10, 75 § 1, 77, 78 § 1, 107 § 3, 136 i 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.; dalej: k.p.a.), poprzez naruszenie zasad postępowania wynikających z tych przepisów, w tym nieuwzględnienie wniosków dowodowych skarżącej i nieprzeprowadzenie "dowodu z Instytutu Meteorologii i Gospodarki Wodnej Państwowego Instytutu Badawczego" oraz przesłuchania jako świadków członków Zarządu Wspólnoty oraz osoby, która wycięła drzewo, w celu ustalenia, jakie warunki atmosferyczne panowały nad Z. (ze szczególnym uwzględnieniem siły wiatru) w okresie od 18 do 25 lutego 2015 r., co z kolei pozwoliłoby ustalić, czy istniało ryzyko realnego zagrożenia niekontrolowanego złamania się drzewa objętego postępowaniem lub jego konarów; - art. 89 ust. 7 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2015 r. poz. 1651; dalej także: "u.o.p."), poprzez jego niezastosowanie, mimo że przepis ten nie nakazuje wymierzania administracyjnej kary pieniężnej w sytuacji usunięcia drzewa w okolicznościach uzasadnionych stanem wyższej konieczności, takich jakie mają miejsce w przypadku zagrożenia samowolnym powaleniem drzewa bądź niekontrolowanym obłamaniem się jego konarów. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Wskazać należy, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku sygn. akt SK 6/12 stwierdził, że: "Art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r. poz. 627, 628 i 842) przez to, że przewidują obowiązek nałożenia przez właściwy organ samorządu terytorialnego administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie bez wymaganego zezwolenia lub zniszczenie przez posiadacza nieruchomości drzewa lub krzewu, w sztywno określonej wysokości, bez względu na okoliczności tego czynu, są niezgodne z art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji". Trybunał ustalił także, że przepisy te tracą moc obowiązującą z upływem 18 (osiemnastu) miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Trybunał stwierdził, że przesłanki stosowania kar pieniężnych oraz ich wysokość powinny być ukształtowane przez ustawodawcę w sposób odpowiadający zasadzie adekwatności ingerencji państwa w chronioną konstytucyjnie sferę jednostki (art. 2 Konstytucji). Ich surowość powinna być adekwatna do stopnia naruszenia dobra chronionego za pomocą kary do stopnia uszczerbku w środowisku przyrodniczym. Trybunał podkreślił przy tym, że prawo materialne powinno stwarzać, w szczególnych okolicznościach, organowi właściwemu do nakładania kar pieniężnych, możliwość miarkowania wysokości kary, a nawet odstąpienia od jej wymierzenia. Konsekwencją takiej zmiany regulacji materialnoprawnej powinno być poddanie decyzji o ukaraniu kontroli sądu mającego odpowiednio ukształtowaną kognicję. Wysokość kary, określona sztywno, nie pozwala uwzględnić stopnia uszczerbku w przyrodzie (w skrajnym przypadku może nie być żadnego uszczerbku), ciężkości naruszenia obowiązku ustawowego, ani sytuacji majątkowej sprawcy deliktu. Z tych względów Trybunał uznał, że ograniczenia prawa własności, wynikające z zaskarżonych przepisów, nie spełniają testu proporcjonalności i tym samym są niezgodne z art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Zauważyć należy, że w wyniku nowelizacji przepisów ustawy o ochronie przyrody, dokonanej ustawą z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz.1045), w celu uwzględnienia stanowiska wyrażonego w powyższym wyroku Trybunału Konstytucyjnego, zmianie uległa treść art. 89 u.o.p. Zgodnie z obecnie obowiązującym brzmieniem stanowi on: "1. Administracyjną karę pieniężną, o której mowa w art. 88 ust. 1 pkt 1-3, ustala się w wysokości dwukrotnej opłaty za usunięcie drzewa lub krzewu, o której mowa w art. 84 ust. 1. 2. Administracyjną karę pieniężną, o której mowa w art. 88 ust. 1 pkt 4, ustala się w wysokości opłaty za usunięcie drzewa, o której mowa w art. 84 ust. 1, pomnożonej przez 0,6. 3. Jeżeli ustalenie obwodu lub gatunku usuniętego lub zniszczonego drzewa jest niemożliwe z powodu wykarczowania pnia i braku kłody, dane do wyliczenia administracyjnej kary pieniężnej ustala się na podstawie informacji zebranych w toku postępowania administracyjnego, powiększając ją o 50%. 4. Jeżeli ustalenie obwodu usuniętego lub zniszczonego drzewa jest niemożliwe z powodu braku kłody, obwód do wyliczenia administracyjnej kary pieniężnej ustala się, przyjmując najmniejszą średnicę pnia i pomniejszając wyliczony obwód o 10%. 5. Jeżeli ustalenie wielkości powierzchni usuniętych lub zniszczonych krzewów jest niemożliwe, z powodu usunięcia pędów i korzeni, wielkość tę przyjmuje się na podstawie informacji zebranych w toku postępowania administracyjnego. 6. W przypadku usunięcia drzewa lub krzewu obumarłego albo nierokującego szansy na przeżycie, złomu lub wywrotu, wysokość administracyjnej kary pieniężnej obniża się o 50%. 7. W przypadku usunięcia albo zniszczenia drzewa lub krzewu, albo uszkodzenia drzewa w okolicznościach uzasadnionych stanem wyższej konieczności, nie wymierza się administracyjnej kary pieniężnej. 8. Administracyjne kary pieniężne nieuiszczone w wyznaczonym terminie, podlegają wraz z odsetkami za zwłokę przymusowemu ściągnięciu w trybie określonym w przepisach o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. 9. Należność z tytułu administracyjnej kary pieniężnej przedawnia się po upływie 5 lat od końca roku, w którym upłynął termin płatności". Zauważyć należy, że w świetle normy intertemporalnej, jaka zawarta jest w art. 53 ust. 3 powołanej wyżej ustawy zmieniającej, co do zasady, do postępowań w sprawach, o których mowa w art. 88 i art. 89 ustawy o ochronie przyrody, w brzmieniu dotychczasowym, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem 28 sierpnia 2015 r., stosuje się przepisy dotychczasowe. Wyjątkowo nowe przepisy ustawy o ochronie przyrody mają zastosowanie wówczas, gdy kara pieniężna wymierzona na podstawie tych "nowych" przepisów byłaby względniejsza. W rozpoznawanej sprawie postępowanie zostało wszczęte przed dniem 28 sierpnia 2015 r., a zaskarżona decyzja Kolegium zapadła po tej dacie. Nie budzi jednak wątpliwości, jak prawidłowo przyjęło Kolegium, że zastosowanie w tej sprawie miał art. 89 u.o.p. w brzmieniu obowiązującym obecnie, z uwagi na to, że spełniona została powołana wyżej przesłanka, określona w art. 53 ust. 3 in fine ustawy nowelizującej. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że w dniu 21 lutego 2015 r., osoba działająca na zlecenie zarządu Wspólnoty, usunęła lipę drobnolistną o obwodzie pnia 250 cm, rosnącą na działce nr [...], przy ul. [...] w Z.. Drzewo to zostało usunięte po wszczęciu, na wniosek Wspólnoty z dnia 14 stycznia 2015 r., postępowania administracyjnego w przedmiocie wydania zezwolenia na usunięcie tego drzewa, lecz przed wydaniem w tej sprawie decyzji przez organ pierwszej instancji. Nie budzi również wątpliwości Sądu, że usunięcie drzewa nie odbywało się w okolicznościach uzasadnionych stanem wyższej konieczności. Przede wszystkim stwierdzić należy, że wbrew twierdzeniom strony zawartym we wniosku z dnia 14 stycznia 2015 r., z protokołu oględzin z dnia 17 lutego 2015 r., sporządzonego przez organ pierwszej instancji w postępowaniu w sprawie wydania zezwolenia na usunięcie drzewa, wynika, że opisana wyżej lipa drobnolistna, o obwodzie pnia 250 cm i wysokości około 12 m nie była pochylona ("pień prosty") i nie stwarzała zagrożenia, natomiast była "zamierająca" i jako taka nie rokowała szansy na przeżycie, co uzasadniało jej usunięcie. Ponadto zauważyć należy, że w aktach sprawy znajduje się protokół oględzin z dnia 11 marca 2015 r., z którego wynika, że strona skarżąca nie zgłaszała wówczas, w jakikolwiek sposób, że w dacie wycięcia drzewa panowały złe warunki atmosferyczne, uzasadniające natychmiastowe usunięcie opisanego drzewa, w związku z realnym zagrożeniem dla otoczenia. Strona, stosownie do art. 10 k.p.a., uczestniczyła w trakcie tych oględzin, zapoznała się z treścią sporządzonego protokołu, nie składając żadnych zastrzeżeń co do stwierdzeń w nim zawartych, co potwierdzili własnoręcznymi podpisami członkowie Wspólnoty oraz jej zarządu. Poza sporem jest przy tym, że w notatce służbowej Straży Miejskiej z dnia 21 lutego 2015 r. ani strona, ani profesjonalny podmiot, który wykonywał – na zlecenie Wspólnoty – wycinki drzewa, nie wskazał, że usunięcia drzewa nastąpiło w okolicznościach uzasadnionych stanem wyższej konieczności, takich jakie mają miejsce w przypadku zagrożenia samowolnym powaleniem drzewa bądź niekontrolowanym obłamaniem się jego konarów. Jak wynika również z treści zlecenia wycinki z dnia 18 lutego 2015 r., zakres robót dotyczył między innymi zabezpieczenia terenu, frontu robót przy spełnieniu wymogów bezpieczeństwa i higieny pracy. Nie budzi zarazem wątpliwości, że w zleceniu tym nie wskazano – w jakikolwiek sposób – złych warunków pogodowych, panujących już wówczas, według twierdzeń strony. Oczywiste jest też, że w przypadku zaistnienia takich ekstremalnie niebezpiecznych warunków pogodowych, profesjonalny podmiot, dokonujący wyrębu drzewa, winien był mieć na względzie, że – co do zasady – nie wolno wykonywać tego rodzaju prac, podczas silnego, porywistego wiatru, który mógłby spowodować zmianę założonego kierunku obalania drzewa i spadania obcinanych konarów lub powodować przedwczesne obalanie i pękanie drzewa. Oczywiste jest więc, że gdyby podjął takie działania zwróciłby uwagę funkcjonariuszom Straży Miejskiej na konieczność ich opisania w notatce służbowej z dnia 21 lutego 2015 r. Trafnie zwrócił także uwagę organ pierwszej instancji na to, że zasadniczo, w stanie nagłego zagrożenia życia lub zdrowia, do podejmowania tego rodzaju działań, w ramach akcji ratunkowej, powołane są specjalnie przeszkolone w tym zakresie jednostki ochrony przeciwpożarowej, a nie powinny ich wykonywać inne osoby, właśnie z uwagi na istniejące zagrożenie zdrowia i życia. Strona w toku postępowania, co jest niekwestionowane, nie wskazywała, by informowała opisane jednostki o istniejącym zagrożeniu samowolnym powaleniem omawianego drzewa bądź niekontrolowanym obłamaniem się jego konarów. Mając na uwadze opisane wyżej okoliczności, za trafne uznać trzeba stanowisko organów obu instancji, że w rozpoznawanej sprawie nie mógł mieć zastosowania przepis art. 89 ust. 7 u.o.p. przewidujący odstąpienie od wymierzenia wspomnianej kary za usunięcie drzewa w okolicznościach uzasadnionych stanem wyższej konieczności. Zdaniem Sądu, na wynik sprawy nie mogą mieć też wpływu podnoszone w toku postępowania przez Wspólnotę zarzuty co do tego, że zlecając usunięcie wspomnianego drzewa, Wspólnota miała na uwadze zawarte w treści wspomnianego protokołu oględzin z dnia 17 lutego 2015 r. stwierdzenie, że "wnioskodawca dokona usunięcia [...] w terminie do dnia 30 kwietnia 2015 r.", jak również to, że Wspólnota dokonała wycinki opisanego drzewa po upływie miesiąca od dnia złożenia wniosku o zezwolenie na usunięcie drzewa, a więc w terminie, w jakim spodziewała się, że organ pierwszej instancji winien był rozpatrzyć pozytywnie ten wniosek. Oczywiste jest bowiem, że skoro nie stwierdzono okoliczności uzasadniających natychmiastowe wycięcie drzewa z powodu realnego zagrożenie dla otoczenia, do czasu wydania tej decyzji Wspólnota nie miała jakichkolwiek podstaw do jego usunięcia. Wskazać również należy, że prawidłowo stwierdziło Kolegium, że w rozpoznawanej sprawie zastosować należało obowiązujące od dnia 29 sierpnia 2016 r. rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 25 sierpnia 2016 r. w sprawie opłat za usunięcie drzew i krzewów (Dz. U. poz. 1354), które zastąpiło rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 13 października 2004 r. w sprawie stawek opłat dla poszczególnych rodzajów i gatunków drzew (Dz. U. nr 228, poz. 2306). Niewątpliwie na podstawie przepisów rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 25 sierpnia 2016 r. ustalenie wysokości kary za usunięcia bez zezwolenia drzewa wymaga ustalenia określonej w złotych stawki z tabeli dla wybranego gatunku drzewa oraz pomnożenia tej stawki przez współczynnik różnicujący, którego wielkość jest uzależniona od miejsca, w jakim rosło drzewo. Z załącznika nr 1 do powyższego rozporządzenia wynika, że dla drzewa o gatunku lipa, o obwodzie pnia 250 cm, stawka podstawowa wynosi 20 770,85 zł. Nie budzi zarazem wątpliwości Sądu, że w wadliwy sposób ustaliło Kolegium wysokość wspomnianego wyżej współczynnika różnicującego. Z dołączonego do wniosku Wspólnoty z dnia 14 stycznia 2015 r. pisma Kierownika Biura Planowania Przestrzennego Urzędu Miasta Z. z dnia 14 marca 2013 r., znak: [...] [...] wynika bowiem w sposób jednoznaczny, że wspomniana lipa drobnolistna rosła na nieruchomości, która "znajduje się w granicach strefy "B" ochrony konserwatorskiej zachowanych elementów zabytkowych" oraz na której "znajduje się chroniony budynek zabytkowy, ujęty w gminnej ewidencji zabytków". Stanowisko to potwierdza w istocie pismo organu pierwszej instancji z dnia 21 września 2016 r., choć zarazem zawarte jest w nim stwierdzenie, że drzewo to "zlokalizowane było na terenach zieleni, w rozumieniu art. 5 pkt 21 ustawy o ochronie przyrody (k. 14, 15 akt adm. II inst.). Z powyższego wynika zatem, że w celu prawidłowego ustalenia wysokości wymierzonej Wspólnocie kary za usunięcie drzewa bez zezwolenia, obowiązkiem Kolegium – zgodnie z załącznikiem nr 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 25 sierpnia 2016 r. – było zastosowanie współczynnika lokalizacji, który wynosi 1,3. Oczywiste jest bowiem, mając na uwadze położenie wspomnianej nieruchomości, że wycięte drzewo rosło na "terenie nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków", nie stanowiącej pasa drogowego dróg publicznych. Kolegium wadliwie uznało natomiast, że należało zastosować niższy współczynnik lokalizacji wynoszący "1,0", uznając błędnie, że opisane drzewo rosło na "terenie zielonym", o jakim mowa w lp. 2 załącznika nr 2 do omawianego rozporządzenia. Organ odwoławczy pominął przy tym, że wskaźnik lokalizacji wskazany w tym ostatnim przepisie nie dotyczy każdego "terenu zielonego", lecz tylko "terenów zieleni, innych niż wymienione w lp. 1", a więc innych niż "tereny nieruchomości wpisanych do rejestru zabytków". To oznacza, że wysokość tej kary została ustalona nieprawidłowo przez Kolegium, z naruszeniem powołanych przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 25 sierpnia 2016 r. Podkreślenia wymaga jednak, że Sąd nie mógł uwzględnić powyższego naruszenia przepisów prawa materialnego, choć niewątpliwie miało ono wpływ na wynik rozpoznawanej sprawy. Nie budzi bowiem wątpliwości Sądu, że w przeciwnym razie doszłoby do pogorszenia sytuacji prawnej strony skarżącej, a tym samym do naruszenia zakazu reformationis in peius (art. 134 § 2 P.p.s.a.). Odnosząc się do podniesionych w skardze zarzutów, należy je uznać za niezasadne. Sąd nie stwierdził, aby organy obu instancji naruszyły powołane w skardze przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W szczególności należy podkreślić, że organy te przeprowadziły postępowanie, zgodnie z regułami wynikającymi z art. 7, 75 § 1, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a., a organ odwoławczy zgodnie również z art. 136 k.p.a., albowiem organy prawidłowo ustaliły wszystkie istotne okoliczności sprawy, czemu dały stosowny wyraz w uzasadnieniach wydanych decyzji. Mając na uwadze całokształt okoliczności faktycznych sprawy, ustalonych przez organy, nie można uznać, że nieuwzględnienie wniosków dowodowych strony skarżącej dotyczących dopuszczenia i przeprowadzenia "dowodu z Instytutu Meteorologii i Gospodarki Wodnej Państwowego Instytutu Badawczego" oraz dowodu z przesłuchania w charakterze świadków członków zarządu Wspólnoty oraz osoby, która wycięła drzewo, w celu ustalenia jakie warunki atmosferyczne panowały nad Z. w okresie od 18 do 25 lutego 2015 r., mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), skargę oddalił.