II SA/Lu 121/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja Sędziowie Sędzia WSA Maciej Gapski Sędzia WSA Grzegorz Grymuza (sprawozdawca) Protokolant Referent Martyna Maciejewska po rozpoznaniu w dniu 2 czerwca 2026 r. na rozprawie sprawy ze skargi P. C. i P. C. na uchwałę nr [...] Rady Gminy M. z dnia [...] grudnia 2002 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy M.. p o s t a n a w i a odrzucić skargę.

P. C. i P. C. (dalej także jako: skarżący) wnieśli skargę na uchwałę Rady Miasta Milejów w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W skardze wskazali, że przedmiotem zaskarżenia jest § 20 ust. 1 uchwały nr XVI/98/99 Rady Gminy Milejów z dnia 9 grudnia 1999 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy Milejów zwanego Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Milejów (k. 2v akt sądowych). Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności § 20 ust. 1 ww. uchwały w części dotyczącej działek nr [...] – położonych w miejscowości O. K. w gminie M.. Skarżący wskazali treść zaskarżonego przepisu: "§ 20 Tereny produkcji rolnej, ogrodniczej i lasów", przy czym ust. 1 dotyczy obszaru RP – teren upraw polowych. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Milejów wniosła o jej oddalenie. Organ wskazał, że "skarżony § 20 ust. 1 uchwały XVI/98/99 Rady Gminy Milejów z dnia 9 grudnia 1999 r. dotyczył przeznaczenia terenu jako terenu usług komercyjnych (U), a nie jako teren upraw polowych (RP)". Zauważyła, że to uchwała nr IV/14/02 Rada Gminy Milejów z dnia 23 grudnia 2002 wprowadziła teren upraw polowych (RP) w § 20 (k. 52v akt sądowych). Na rozprawie w dniu 2 czerwca 2026 r. pełnomocnik skarżących wskazał, że przedmiotem zaskarżenia jest uchwała nr IV/14/02 Rady Gminy Milejów z dnia 23 grudnia 2002 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy Milejów, nie zaś pierwotnie wskazana w skardze uchwała nr XVI/98/99 Rady Gminy Milejów z dnia 9 grudnia 1999 r. (protokół rozprawy z dnia 2 czerwca 2026 r. – k. 108 akt sądowych). Kwestia zmiany przedmiotu postępowania administracyjnego oraz przedmiotu zaskarżenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym budzi istotne wątpliwości, tak w orzecznictwie, jak i piśmiennictwie prawniczym. Generalnie w orzecznictwie sądowym jednolicie przyjmuje się, że przedmiotu postępowania nie może zmieniać organ administracji publicznej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1003/19 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 grudnia 2021 r., sygn. akt I OSK 607/20). Stanowisko takie nie budzi wątpliwości. Czym innym pozostaje jednak kwestia zmiany przedmiotu postępowania administracyjnego lub sądowoadministracyjnego przez organ administracji, a czym innym możliwość zmiany tego przedmiotu przez stronę, która wystąpiła z żądaniem inicjującym postępowania administracyjne. Już w przywoływanych wyżej orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano jednak, że to treść zgłoszonego żądania określa rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania, a organ administracji jest tym żądaniem związany, gdyż tylko i wyłącznie strona składająca podanie określa przedmiot swojego żądania i nim rozporządza. Organ administracji publicznej nie może zmieniać przedmiotu postępowania. Jedynie pośrednio przez udzielenie informacji prawnej, zgodnie z zasadą ogólną udzielania informacji faktycznych i prawnych (art. 9 k.p.a.), wpływa na dokonanie przez stronę zmiany przedmiotu żądania. Wymaga to zawsze jednak czynności procesowej strony, co do której obowiązują wszystkie wymagania odnośnie treści i formy. W powyższych orzeczeniach wprost wskazywano na dopuszczalność zmiany przedmiotu postępowania w drodze stosownej czynności procesowej strony. Oczywiście w przypadku skargi zakres rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu II instancji. W typowej sprawie sądowoadministracyjnej zakres zaskarżenia wyznacza decyzja organu odwoławczego, co ze swej istoty wyklucza możność zmiany przedmiotu zaskarżenia. Inaczej jest jednak, gdy przedmiotem skargi pozostaje akt prawa miejscowego. W takiej sytuacji to skarga jest aktem inicjującym postępowania w sprawie i to skarga wyznacza przedmiot zaskarżenia sprawy sądowoadministracyjnej. Postępowanie sądowoadministracyjne opiera się na zasadzie skargowości. Pochodną zasady skargowości jest zasada dyspozycyjności, zwana też zasadą rozporządzalności, która zapewnia stronie możliwość rozporządzania przedmiotem postępowania i wnoszonymi środkami ochrony prawnej. Odwołując się do tej zasady, a więc uprawnieniem strony do rozporządzania przedmiotem i zakresem wniesionego środka zaskarżenia, opowiedzieć należy się za dopuszczalnością zmiany przedmiotu zaskarżenia, w sytuacji, gdy przedmiotem skargi pozostaje akt prawa miejscowego, w tym w szczególności uchwała w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z tych też przyczyn uznać należał, że strona skarżąca dokonała w sprawie skutecznej zmiany przedmiotu zaskarżenia, w związku z czym przedmiotem zaskarżenia w sprawie pozostawała uchwała nr IV/14/02 Rady Gminy Milejów z dnia 23 grudnia 2002 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy Milejów, a nie pierwotnie wskazana w skardze uchwała nr XVI/98/99 Rady Gminy Milejów z dnia 9 grudnia 1999 r. W następstwie powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie rozpoznał przedmiotowa skargę jako skargę na uchwałę nr IV/14/02 Rady Gminy Milejów z dnia 23 grudnia 2002 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy Milejów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje. Skarga, jako skarga wniesiona na uchwałę nr IV/14/02 Rady Gminy Milejów z dnia 23 grudnia 2002 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy Milejów, podlega odrzuceniu. Prawną podstawą wniesienia skargi w niniejszej sprawie jest art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r. poz. 609 ze zm.; dalej jako: ustawa o samorządzie gminnym lub u.s.g.). Zgodnie z aktualnym brzmieniem tego przepisu każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Należy jednak zwrócić uwagę, że w dniu 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935; dalej jako: ustawa nowelizująca), która wprowadziła zmiany m. in. do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.) oraz do powołanej powyżej ustawy o samorządzie gminnym. W związku z powyższym, zgodnie z art. 17 ust. 2 ustawy nowelizującej, przepisy art. 52 i art. 53 p.p.s.a., w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą, oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2 (u.s.g.), art. 6, art. 7 i art. 11 w brzmieniu nadanym tą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie ustawy. Z tego względu w celu ustalenia, jakie brzmienie przepisów art. 52 i art. 53 p.p.s.a. oraz art. 101 u.s.g. należy stosować w danej sprawie, rozstrzygająca jest nie data wniesienia skargi, lecz data wydania zaskarżonego aktu. Zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała nr IV/14/02 została uchwalona przed wejściem w życie ww. ustawy nowelizującej (23 grudnia 2002 r.), a zatem zastosowanie w sprawie mają przepisy art. 52 i art. 53 p.p.s.a. oraz art. 101 ust. 1 u.s.g. w brzmieniu obowiązującym przed 1 czerwca 2017 r. Zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a. w brzmieniu sprzed omawianej nowelizacji, skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jakie służyły skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Z kolei art. 101 ust. 1 u.s.g. w poprzednim stanie prawnym stanowił, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Wynikająca z przepisu przejściowego art. 17 ust. 2 ustawy nowelizującej konieczność zastosowania w niniejszej sprawie przepisów art. 52 i art. 53 p.p.s.a. oraz art. 101 ust. 1 u.s.g. w brzmieniu sprzed 1 czerwca 2017 r., oznacza zatem, że dopuszczalność skargi uwarunkowana jest wyczerpaniem środków zaskarżenia, co winno polegać na poprzedzeniu skargi skierowaniem do organu gminy wezwania do usunięcia naruszenia prawa spowodowanego kwestionowaną uchwałą. W okolicznościach niniejszej sprawy należy wskazać, że skarżący spełnili powyższy warunek w stosunku do uchwały XVI/98/99 Rady Gminy Milejów, która jednak nie stanowi przedmiotu zaskarżenia w niniejszej sprawie sądowoadministracyjnej. Jednakże nie spełnili powyższego warunku w stosunku do objętej skargą uchwały nr IV/14/02. Niewyczerpanie przez skarżących obligatoryjnego trybu poprzedzającego wniesienie skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. w brzmieniu sprzed 1 czerwca 2017 r., czyni zaś skargę niedopuszczalną. Z tych względów i na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. skarga podlega odrzuceniu.