II SA/Lu 119/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja Sędziowie Sędzia WSA Anna Ostrowska (sprawozdawca) Sędzia WSA Bartłomiej Pastucha po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 lipca 2026 r. sprawy ze skargi A. D. i K. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2025 r., znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od decyzji o ustaleniu warunków zabudowy I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz A. D. i K. R. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Postanowieniem z 29 grudnia 2026 r., znak: [...], wydanym na podstawie art. 134 w związku z art. 28 i art. 127 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r. poz. 1691 dalej: k.p.a.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło niedopuszczalność odwołania H. G., M. P., J. L., I. K., G. B., M. L., Z. Z., B. P., G. W., A. D., K. R. — D., M. K., J. T. oraz D. K. od decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia 21 października 2025 r., znak: [...], nr [...] wydanej na wniosek G. K., ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji budowlanej polegającej na rozbudowie, nadbudowie i przebudowie istniejącego budynku usługowego (usługi hotelarskie) oraz zmianie sposobu użytkowania na funkcję mieszkalną wielorodzinną i usługową (usługi hotelarskie, biurowe i gastronomiczne) na nieruchomości złożonej z działek nr [...] i [...] przy al. [...] w L., pas drogowy - al. [...] (dz. o nr: [...] i [...] — droga powiatowa) przez dz. nr [...]. W uzasadnieniu postanowienia Kolegium powołało się na treść art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Organ odwoławczy wskazał następnie, że H. G., M. P., J. L., I. K., G. B., M. L., Z. Z., B. P., G. W., A. D., K. R. — [...], M. K., J. T. i D. K. nie są stronami postępowania o ustalenie warunków zabudowy, gdyż jako członków Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "I." w L. reprezentuje ich Spółdzielnia. Organ dodał, że Spółdzielnia złożyła odwołanie w tej sprawie. Kolegium zacytowało fragment uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 czerwca 2019 r., II OSK 2137/17, w którym podniesiono, że nieuprawnionym będzie wywodzenie odrębnego od spółdzielni interesu prawnego dla jej członka wyłącznie z faktu sąsiedztwa nieruchomości z działką objętą warunkami zabudowy. Także z faktu znajdowania się działki w obszarze analizowanym nie można wywieść tego rodzaju interesu. Kolegium wyjaśniło, że odwołujący interesu prawnego nie wykazali. Zacytowało również tezę wyroku WSA w Łodzi z dnia 19 czerwca 2019 r., II SA/ŁcI 137/19, z której wynika, że członkom spółdzielni mieszkaniowych co do zasady nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym w sprawach dotyczących warunków zabudowy na nieruchomości wspólnej czy też działce sąsiedniej. Za niedopuszczalne uznać należy przyjęcie poglądu, iż każdy członek spółdzielni mieszkaniowej już z samego faktu posiadania prawa odrębnej własności lokalu oraz stosownego udziału w prawie użytkowania wieczystego gruntu ma być uznany za stronę wszystkich postępowań administracyjnych dotyczących inwestycji na nieruchomości wspólnej, czy też na nieruchomości sąsiedniej. Następnie Kolegium powołało się na fragment uzasadnienia wyroku NSA z dnia 29 lutego 2008 r., I OSK 910/07, w którym wskazano, że ukształtowane na tle przepisu art. 134 k.p.a. orzecznictwo sądowe wyróżnia dwojakie przyczyny niedopuszczalności odwołania - przedmiotowe i podmiotowe. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez osobę niemającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia zgodnie z art 28 k.p.a. (por. m.in. wyrok NSA z 16 listopada 2000 r., V SA 235/00, LEX nr 81351)", dlatego na zasadzie art. 134 k.p.a. należało stwierdzić niedopuszczalność odwołania wymienionych na wstępie osób. Skargę na postanowienie Kolegium wnieśli A. D. i K. R., zarzucając: I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 134 w zw. z art. 28 k.p.a. i art. 127 § 1 k.p.a. poprzez stwierdzenie niedopuszczalności odwołania wniesionego przez skarżących z uwagi na brak ich legitymacji procesowej jako stron postępowania w sytuacji, gdy jako właściciele lokalu mieszkalnego położonego w budynku przy ul. [...] i lokalu garażowego położonego przy ul. [...], a tym samym współwłaściciele nieruchomości gruntowych znajdujących się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji, nie będąc jednocześnie członkami Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "I." w L., powinni zostać uznani za strony postępowania obok spółdzielni, ponieważ wystarczająco wykazali swój indywidualny interes prawny oparty na przepisach regulujących prawo własności (w szczególności art. 140 k.c.), które zagrożone jest przez planowaną inwestycję; 2) art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez wydanie postanowienia bez przeprowadzenia wnikliwego postępowania dowodowego w zakresie ustalenia prawidłowego kręgu stron postępowania, co przejawiało się zaniechaniem ustalenia przez organ, jaki tytuł prawny do lokali w budynkach przy ul. [...] i [...] ma każdy spośród odwołujących się, jak również tego, czy każda spośród tych osób jest członkiem spółdzielni (skarżący nimi nie są) oraz tego, jaki planowana inwestycja będzie miała wpływ na istniejący ład architektoniczno-budowlany w jej obszarze oddziaływania, jak również tego, że zrealizowanie planowanej inwestycji w sposób wskazany w decyzji będzie prowadziło do znacznego pogorszenia stanu nieruchomości, które bezpośrednio graniczą z działkami nr [...] i [...]. Zakres oddziaływania planowanego rozbudowanego obiektu budowlanego będzie powodował przede wszystkim znaczne zacienienie i zawilgocenie budynków mieszkalnych, garaży oraz podwórzy przy ul. [...] (w tym zawilgocenie i przez to uszkodzenie elewacji oraz murów, zaciemnienie przeznaczonych dla ludzi pomieszczeń położonych od wschodniej strony). Wszystkie te negatywne procesy doprowadzą do znacznej degradacji całych nieruchomości, co bez wątpienia spowoduje utratę ich wartości (lokal mieszkalny skarżących położony jest na pierwszej kondygnacji budynku dokładnie naprzeciwko planowanego placu budowy, zaś garaż - w budynku leżącym przy granicy z nieruchomością objętą wnioskiem o wydanie warunków zabudowy, co powoduje, że ich prawo własności jest bezpośrednio zagrożone wyżej wskazanymi negatywnymi skutkami); II. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 28 k.p.a. w zw. z art. 140 k.c. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i odmowę uznania skarżących za strony postępowania w sytuacji, gdy powinni zostać dopuszczeni do udziału w sprawie z uwagi na wykazanie indywidualnego interesu prawnego (są właścicielami nieruchomości bezpośrednio graniczących z działką objętą wnioskiem o wydanie warunków zabudowy, nie są członkami spółdzielni, a ich prawo własności jest zagrożone przez negatywne skutki planowanej inwestycji). W związku z powyższym skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Kolegium, a także o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania, w tym wpisu od skargi, według norm prawem przepisanych. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143, dalej: p.p.s.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Zaskarżone postanowienie narusza prawo w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie go z obrotu prawnego. Oś sporu stanowi kwestia posiadania interesu prawnego w sprawie o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie, nadbudowie i przebudowie istniejącego budynku usługowego (usługi hotelarskie) oraz zmianie sposobu użytkowania na funkcję mieszkalną wielorodzinną i usługową (usługi hotelarskie, biurowe i gastronomiczne) na nieruchomości złożonej z działek nr [...] i [...] przy al. [...] w L.. Zakres podmiotowy sprawy o ustalenie warunków zabudowy określa się na podstawie art. 28 k.p.a., według którego stroną postępowania administracyjnego może być ten tylko, kto legitymuje się interesem prawnym. Interes prawny stanowi zaś kategorię zakotwiczoną w normie prawa materialnego, ustrojowego, a niekiedy także procesowego, stwarzającą podstawę do wykonywania praw strony postępowania administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy uznał, że odwołujący się nie mają interesu prawnego z uwagi na to, że inwestycja dotyczy działki sąsiedniej, a ich interesy w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla tej inwestycji były reprezentowane przez spółdzielnię mieszkaniową, której są członkami. Ta ocena organu jest przedwczesna. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Kolegium powołało się jedynie na ugruntowany w orzecznictwie sądowym pogląd, według którego członkom spółdzielni mieszkaniowych co do zasady nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym w sprawach dotyczących warunków zabudowy na nieruchomości wspólnej czy też na działce sąsiedniej. Za niedopuszczalne Kolegium uznało przyjęcie poglądu, że każdy członek spółdzielni mieszkaniowej już z samego faktu posiadania prawa odrębnej własności lokalu oraz stosownego udziału w prawie użytkowania wieczystego gruntu ma być uznany za stronę wszystkich postępowań administracyjnych dotyczących inwestycji na nieruchomości wspólnej, czy też na nieruchomości sąsiedniej. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę pogląd ten z istoty podziela, jednak należy zauważyć, że w orzeczeniach, które przytoczyło Kolegium, Sądy konsekwentnie używają sformułowania: "członkom spółdzielni mieszkaniowych co do zasady nie przysługuje przymiot strony". Zwrot "co do zasady" oznacza, że nie można "z góry", bez dokonania jakiejkolwiek analizy okoliczności sprawy, każdorazowo przyjmować, że członek spółdzielni nie może mieć odrębnego od spółdzielni interesu prawnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy na działce sąsiedniej, ponieważ od wskazanej wyżej zasady mogą zaistnieć wyjątki wynikające np. ze specyficznego ukształtowania działek, z bliskiej odległości planowanej inwestycji od lokalu członka spółdzielni, wymuszonej wielkością i kształtem działki inwestycyjnej, czy z parametrów planowanej inwestycji. Kolegium ma rację, że niedopuszczalne jest przyjęcie poglądu, że każdy członek spółdzielni mieszkaniowej już z samego faktu posiadania prawa odrębnej własności lokalu oraz stosownego udziału w prawie użytkowania wieczystego gruntu ma być uznany za stronę wszystkich postępowań administracyjnych dotyczących inwestycji na nieruchomości sąsiedniej. Jednak stwierdzenie, że "nie każdy członek spółdzielni ma być uznany za stronę tego postępowania" nie oznacza, że "żaden członek spółdzielni nie może być uznany za stronę". Ponadto w rozpoznawanej sprawie skarżący konsekwentnie twierdzili, że nie są członkami spółdzielni "Instalator", czego organ nie zweryfikował. Wnoszący odwołanie od decyzji ustalającej warunki zabudowy powołali się na bliskie sąsiedztwo ich lokali z planowaną inwestycją, na specyfikę tej inwestycji i związane z tym naruszenie norm prawnych dotyczących sposobu korzystania z należących do nich lokali w budynku bezpośrednio sąsiadującym z terenem planowanej inwestycji. Kolegium powinno było przeanalizować kwestię interesu prawnego odwołujących się z uwzględnieniem położenia należących do nich lokali względem lokalizacji spornej inwestycji, jej maksymalnych parametrów, kształtu i wielkości działki inwestycyjnej (por. wyrok NSA z dnia 19 maja 2010 r., II OSK 917/09). Sąd jest świadomy tego, że w decyzji lokalizacyjnej nie określa się precyzyjnie lokalizacji inwestycji, ale taka lokalizacja może być wymuszona właśnie kształtem i wielkością działki inwestycyjnej, zwłaszcza w warunkach zabudowy śródmiejskiej. Kolegium, chcąc ocenić istnienie po stronie odwołujących się interesu prawnego w sprawie, powinno było wziąć te czynniki pod uwagę, czego nie uczyniło. Podsumowując, członków spółdzielni mieszkaniowej w sprawach związanych z nieruchomościami pozostającymi w jej zasobach na zewnątrz reprezentuje co do zasady spółdzielnia, chyba że członek spółdzielni mieszkaniowej wykaże się odrębnym od spółdzielni, własnym, zindywidualizowanym interesem prawnym. W niniejszej sprawie skarżący zostali w istocie pozbawieni możliwości wykazania się odrębnym od spółdzielni, własnym, zindywidualizowanym interesem prawnym. Kolegium ograniczyło się wyłącznie do stwierdzenia braku interesu prawnego wnioskodawców z powołaniem się na ogólne zasady dotyczące reprezentowania członka spółdzielni mieszkaniowej przez tę spółdzielnię bez jakiegokolwiek odniesienia tych zasad do okoliczności niniejszej sprawy, co narusza zarówno art. 28 k.p.a., jak i art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 134 k.p.a. W ocenie Sądu zaskarżone postanowienie narusza również art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a., ponieważ jego lakoniczne, ogólnikowe uzasadnienie nie zawiera wyniku subsumpcji, czyli odniesienia ustalonego stanu prawnego do elementów stanu faktycznego niniejszej sprawy. Wobec powyższego Sąd uchylił zaskarżone postanowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ p.p.s.a. Rozstrzygnięcie w przedmiocie zwrotu skarżącym od organu kosztów postępowania, tj. wpisu od skargi w kwocie [...]zł, zostało wydane na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Rozpoznając sprawę ponownie, Kolegium weźmie pod uwagę prawne konsekwencje wyroku tutejszego Sądu z 28 lipca 2026 r., II SA/Lu 99/26.