II SA/Lu 1189/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Protokolant Referent stażysta Paweł Kobylarz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi Spółki na decyzję Starosty z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uchylenie decyzji stwierdzającej nieważność uchwały w sprawie zmiany statutu spółki wodnej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Starosty na rzecz Spółki kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 179 ust. 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1121 ze zm., dalej: Prawo wodne), Starosta Z. (dalej także: Starosta) stwierdził nieważność uchwały nr [...] Walnego Zgromadzenia Członków Spółki Wodno-Ściekowej w [...] (dalej także: Spółka Wodno-Ściekowa) z dnia [...] czerwca 2017 r. w sprawie zmiany Statutu Spółki Wodno-Ściekowej dotyczącej zmiany terminu zwoływania Walnego Zgromadzenia Członków, a także jego uzupełnienia o możliwość podejmowania przez Walne Zgromadzenie Członków uchwał w trybie obiegowym (pisemnym) lub przy wykorzystaniu środków bezpośredniego porozumiewania się na odległość. W dniu [...] sierpnia 2017 r. Spółka Wodno-Ściekowa wystąpiła do Starosty z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, w której została wydana wspomniana decyzja, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Decyzją z dnia [...] września 2017 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 179 ust. 4 Prawa wodnego i art. 154 k.p.a., Starosta: 1. uchylił w całości zaskarżoną decyzję; 2. stwierdził nieważność opisanej uchwały nr [...] Walnego Zgromadzenia Członków Spółki Wodno-Ściekowej, w związku ze sprzecznością tej uchwały ze statutem tej Spółki. W uzasadnieniu decyzji Starosta zwrócił uwagę na to, iż w jego ocenie trudno jest stwierdzić, czy zasady określone w § 16 ust. 2 i 3 statutu będą miały zastosowanie do nowego trybu obiegowego, to jest wskazania przyczyny uzasadniającej zwołanie Walnego Zgromadzenia. Swoje wątpliwości co do zgodności z przepisami prawa zapisów uchwały Spółki Starosta wyraził również formułując następujące pytania: - co z uregulowaniem § 19 ust. 1, 2 i 3 statutu – jak wybiera się przewodniczącego i protokolanta i kiedy przedstawia się protokół Staroście (7 dni); - co ze zgłaszaniem w trybie obiegowym wniosków przez członków, o których mowa w § 9 ust. 1 statutu; - co ze zmianami udziałów w § 8 ust. 3 statutu - skoro nie wymieniono ich w nowym § 17a ust. 7 statutu; - co z warunkami wystąpienia członka ustalonymi - w § 8 ust. 6 statutu - dotychczas przez Walne Zgromadzenie wobec, skoro nie wymieniono ich w nowym § 17a ust. 7 statutu; - jak pozostanie uregulowana sprawa głosów określonych w § 11 statutu - w trakcie głosowania tzw. obiegowego; - co z uregulowaniami § 12 statutu wobec nie wyłączenia ich w nowym § 17a ust. 7 statutu: - co z uregulowaniem spraw, o których mowa w § 23 ust. 3, § 27 ust. 4, § 31 ust. 2, § 33 statutu wobec nie umieszczenia ich w nowym § 17a ust. 7 statutu. W związku z tym Starosta stwierdził, że niezbędne jest ponowne, szczegółowe przeanalizowanie statutu przez skarżącą Spółkę Wodno-Ściekową pod kątem wnioskowanych zmian. Skargę na powyższą decyzję wniosła Spółka Wodno-Ściekowa, zarzucając Staroście naruszenie - art. 179 Prawa wodnego, poprzez wydanie decyzji pomimo braku normatywnych podstaw do jej wydania; - art. 138 § 1 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie; - art. 154 k.p.a., poprzez zastosowanie tego przepisu pomimo nieistnienia ku temu przesłanek; - art. 7, 8 oraz 11 k.p.a.. poprzez pominięcie zasad ogólnych postępowania administracyjnego wyrażonych w tych przepisach; - art. 107 § 1 pkt 9 k.p.a., poprzez nieumieszczenie w pouczeniu informacji zawartych w tym przepisie. W związku z powyższym, skarżąca Spółka wniosła o uchylenie obu wskazanych decyzji Starosty oraz o umorzenie postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje. Wskazać należy, że kontrola dokonywana przez wojewódzki sąd administracyjny, stosownie do unormowania art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.) oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.), obejmuje wszystkie kwestie związane z procesem stosowania prawa w postępowaniu administracyjnym, a więc to, czy organy administracji dokonały prawidłowych ustaleń co do obowiązywania zastosowanych norm prawnych, czy normy te właściwie zinterpretowały i nie naruszyły zasad uznawania określonych faktów za udowodnione. Sąd, dokonując oceny zaskarżonego aktu, rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to, iż sąd, dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji ma prawo i obowiązek uwzględnić również zarzuty i wnioski, wprawdzie nie wskazane w skardze, ale mające wpływ na tę ocenę. Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy, Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja narusza przepisy procedury administracyjnej w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że Starosta błędnie zastosował przepisy kodeksu postępowania administracyjnego regulujące postępowanie odwoławcze. Niewątpliwie bowiem przyjęty przez organ przepis art. 154 k.p.a. nie może stanowić podstawy do rozstrzygania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Przepis ten stanowi, że decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. W doktrynie oraz w orzecznictwie podkreśla się, iż postępowanie prowadzone na podstawie art. 154 k.p.a. stanowi jeden z elementów systemu kilku nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego obejmujących przypadki weryfikacji decyzji dotkniętych wadliwościami kwalifikowanymi lub niekwalifikowanymi oraz decyzji prawidłowych pod względem prawnym. Powyższy przepis daje podstawę do zmiany lub uchylenia obowiązującej decyzji, która może być najzupełniej prawidłowa pod względem prawnym albo też może być dotknięta wadami niekwalifikowanymi, a więc niedającymi podstaw do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności decyzji (B. Adamiak, J. Borkowski, Komentarz do art. 154, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017, SIP Legalis, nb. 1, 6). W żadnym razie przepis ten nie ma zastosowania w postępowaniu odwoławczym wszczętym na skutek złożenia przez uprawniony podmiot wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Bezsprzecznie przepis art. 179 ust. 4 Prawa wodnego stanowi, że decyzja starosty stwierdzająca nieważność uchwały organu spółki wodnej jest ostateczna, a spółka wodna, której uchwała została uchylona, może zwrócić się do starosty z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, a po wyczerpaniu tego trybu spółce wodnej przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Nie oznacza to jednak, że rozpoznając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy starosta stosuje art. 154 k.p.a. bądź inne przepisy regulujące nadzwyczajne tryby postępowania administracyjnego obejmujących przypadki weryfikacji decyzji ostatecznych. Oczywiste jest bowiem, że obowiązkiem organu jest w tym przypadku odpowiednie stosowanie art. 138 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. To oznacza, że rozpoznając taki wniosek starosta wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze (§ 1). W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że Starosta nie zastosował art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., lecz uchylił w całości decyzję własną z dnia [...] sierpnia 2017 r. oraz orzekł co do istoty sprawy na podstawie art. 154 k.p.a., który nie miał w tym przypadku zastosowania. Zaskarżona decyzja podlega uchyleniu również z innych powodów. Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, wyrażoną w art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada ta oraz dopełniające ja przepisy art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., obligują organ administracji publicznej do zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całokształtu materiału dowodowego sprawy w celu ustalenia jej stanu faktycznego i zastosowania odpowiednich przepisów prawa materialnego. Organ administracji publicznej ma zatem obowiązek podjęcia wszelkich niezbędnych czynności proceduralnych w celu zebrania pełnego materiału dowodowego, co umożliwia ocenę, czy dana okoliczność została udowodniona. Konsekwencją takiego uregulowania jest brzmienie art. 107 § 3 k.p.a., który stanowi, iż uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Z przepisu tego wynika zatem, że konstrukcja prawidłowego uzasadnienia powinna spełniać szereg postulatów odnośnie do treści i formy, które powinny być zróżnicowane w zależności od charakteru decyzji oraz stadium i trybu postępowania administracyjnego. W dziedzinie faktów uzasadnienie musi wyjaśnić okoliczności wskazujące na potrzebę lub konieczność wydania decyzji w danej sprawie i wobec określonych podmiotów oraz ich wpływ na treść jej rozstrzygnięcia, a w sferze prawa chodzi o wskazanie normy obowiązującej i jej znaczenia ustalonego w drodze wykładni (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Komentarz do art. 107, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks..., nb. 21 wraz z powołaną literaturą). W rozpoznawanej sprawie organ administracji – Starosta dopuścił się w zaskarżonej decyzji naruszenia powołanych przepisów art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 178 i art. 179 ust. 1 Prawa wodnego, starosta sprawuje nadzór i kontrolę nad działalnością spółek wodnych, w związku z czym, zarząd spółki wodnej obowiązany jest do przedłożenia staroście uchwał organów spółki w terminie 7 dni od dnia ich podjęcia. Uchwały organów spółki wodnej sprzeczne z prawem lub statutem są nieważne. O nieważności uchwał w całości lub w części orzeka w drodze decyzji starosta w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały. Decyzja ta jest ostateczna, jednak spółka wodna, której uchwała została uchylona, może zwrócić się do starosty z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, a po wyczerpaniu tego trybu spółce wodnej przysługuje skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego (art. 179 ust. 2 i ust. 4 Prawa wodnego). Wykonując powyższe kompetencje w stosunku do Spółki Wodno-Ściekowej w [...], Starosta, po rozpoznaniu wniosku tej Spółki o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją tego organu z dnia [...] sierpnia 2017 r., uchylił w całości zaskarżoną decyzję oraz stwierdził nieważność opisanej uchwały nr [...] Walnego Zgromadzenia Członków Spółki Wodno-Ściekowej. Przede wszystkim wskazać trzeba, że stosując w niniejszej sprawie przepis art. 179 ust. 2 Prawa wodnego, stanowiący, że uchwały organów spółki wodnej sprzeczne z prawem lub statutem są nieważne, obowiązkiem organu nadzorczego było uwzględnienie specyficznej sytuacji, jaka ma miejsce w przypadku dokonywanej przez starostę kontroli legalności uchwały walnego zgromadzenia członków spółki wodnej dotyczącej zmiany obowiązującego statutu tej spółki. Oczywiste jest bowiem, że w takim przypadku kryterium kontroli – co do zasady – powinny być przede wszystkim przepisy obowiązującego prawa, a nie zapisy zmienianego tą uchwałą statutu spółki. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy – tak jak miało to miejsce w rozstrzyganej sprawie – zastrzeżenia organu nadzorczego budzą wprowadzone zaskarżoną uchwałą zmiany statutu dotyczące szczegółowych kwestii co do sposobu zwoływania walnego zgromadzenia członków Spółki oraz sposobu podejmowania uchwał przez ten organ spółki. Trzeba mieć bowiem na uwadze, że kontrolowanie legalności uchwały w przedmiocie zmiany statutu wyłącznie poprzez pryzmat jej zgodności z regulacjami zmienianego tą uchwałą statutu, mogłoby prowadzić do paradoksalnego wniosku, że dokonanie – w trybie określonym przepisami prawa powszechnie obowiązującego – zmian postanowień statutu spółki wodnej byłoby niemożliwe, gdyż naruszałoby dotychczas obowiązujące unormowania statutu. Taki wniosek niewątpliwie byłby nieracjonalny, do czego organ nie odniósł się należycie. W rozpoznawanej sprawie nie budzi zaś wątpliwości, że jak wynika z sentencji zaskarżonej decyzji oraz z jej uzasadnienia, Starosta stwierdził nieważności opisanej uchwały wyłącznie "w związku ze sprzecznością tej uchwały z Statutem Spółki Wodno- Ściekowej w [...]". Starosta nie wskazał natomiast przepisów prawa powszechnie obowiązującego, które naruszone zostały uchwałą nr [...] Walnego Zgromadzenia Członków Spółki Wodno-Ściekowej w [...]. Ponadto podkreślić trzeba, że podejmując zaskarżone rozstrzygnięcie Starosta uchylił się od wyrażenia własnej oceny dotyczącej zgodności z prawem uchwały nr [...] Walnego Zgromadzenia Członków Spółki Wodno-Ściekowej w [...]. Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że wyjaśniając powody stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości, Starosta wskazał na zachodzące – jego zdaniem – wątpliwości co do zgodności z unormowaniami statutu zapisów uchwały Spółki. Starosta wskazał te powody formułując następujące pytania: - "czy zasady określone w § 16 ust. 2 i 3 będą miały zastosowanie do nowego trybu obiegowego – tj. wskazania przyczyny uzasadniającej zwołanie Walnego Zgromadzenia [...]; - co z uregulowaniem § 19 ust. 1, 2 i 3 - jak wybiera się przewodniczącego i protokolanta i kiedy przedstawia się protokół Staroście (7 dni) skoro uchwały podjęte w trybie obiegowym zostają przedstawione na najbliższym walnym (§ 17a ust. 8) i dołączone w formie załącznika do protokołu z tego posiedzenia [...]; - co ze zgłaszaniem w trybie obiegowym wniosków przez członków, o których mowa w § 9 ust. 1; - co ze zmianami udziałów w § 8 ust. 3 statutu - skoro nie wymieniono ich w nowym § 17a ust. 7; - co z warunkami wystąpienia członka ustalonymi - w § 8 ust. 6 statutu - dotychczas przez Walne Zgromadzenie wobec, skoro nie wymieniono ich w nowym § 17a ust. 7; - jak pozostanie uregulowana sprawa głosów określonych w § 11 statutu - w trakcie głosowania tzw. obiegowego; - co z uregulowaniami § 12 statutu wobec nie wyłączenia ich w nowym § 17a ust. 7; - co z uregulowaniem spraw o których mowa w § 23 ust. 3, § 27 ust. 4, § 31 ust. 2, § 33 statutu wobec nie umieszczenia ich w nowym § 17a ust. 7" (s. 2 decyzji). W ocenie Sądu takie sformułowanie uzasadnienia zaskarżonej decyzji uniemożliwia dokonanie jej kontroli pod kątem zgodności z przepisami prawa. Organ powinien był bowiem w sposób jednoznaczny, to jest twierdzący wskazać powody stwierdzenia nieważności wspomnianej uchwały. Wskazanie w uzasadnieniu decyzji zastrzeżeń organu nadzorczego względem kontrolowanej przezeń uchwały w formie pytań, na które organ ten nie udziela samodzielnie wyczerpującej odpowiedzi, czyni podjęte przez niego rozstrzygnięcie iluzorycznym. Organ uchylił się bowiem w ten sposób od jednoznacznego określenia przyczyn stwierdzenia nieważności omawianej uchwały organu Spółki wodnej, "przerzucając" w istocie ten obowiązek na samą Spółkę. Jak wskazano wyżej, Starosta nie wskazał precyzyjnie Spółce na czym polegały istotne naruszenia prawa, jakich dopuścił się organ Spółki przyjmując uchwałę nr [...], a mimo to organ nadzorczy stwierdził, iż "w związku z powyższym niezbędnym jest ponowne - szczegółowe przeanalizowanie statutu pod kątem wnioskowanych zmian". Tym samym organ nie przesądził, do czego był zobowiązany, w jaki sposób Spółka ma "przeanalizować statut". Precyzyjne określenie wadliwości przedmiotowej uchwały jest niezbędne również z tego powodu, że nadzór sprawowany przez starostę nad spółką wodną jest nadzorem prawnym (postanowienie NSA z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OW 95/04, ONSAiWSA 2005, z. 2, poz. 45). Ponadto podkreślenia wymaga, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zabrakło zarówno ustosunkowania się organu do argumentów podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jak też należytej analizy zgromadzonego materiału dowodowego pod kątem do podstaw prawnych stwierdzenia nieważności wskazanej uchwały. Naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez brak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odniesienia się organu do zarzutów strony, uniemożliwia Sądowi zbadanie tej decyzji pod kątem jej zgodności z przepisami prawa materialnego (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 listopada 2006 r., sygn. akt III SA/Wa 1164/06). W ocenie Sądu, mylące jest nadto zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdzenie Starosty, iż "wniosek z dnia [...].07.2017 r. znak: [...] w części dotyczącej zatwierdzenia zmian w Statucie Spółki Wodno- Ściekowej w [...] został bez rozpoznania" (s. 3 decyzji). Stwierdzenie to stanowi sugestię, jakoby Starosta "pozostawił bez rozpoznania" powyższy wniosek Spółki, co w rozpoznawanej sprawie nie miało miejsca. Oczywiste jest bowiem, że wniosek ten podlegał "rozpoznaniu" organu nadzorczego, jednakże organ uznał – co, jak wskazano wyżej, było co najmniej przedwczesne – iż przedmiotowa uchwała była prawnie wadliwa i z tej przyczyny stwierdził jej nieważność. Wskazać również należy, iż prawidłowe uzasadnienie decyzji ma kluczowe znaczenie dla realizacji zasady przekonywania, sformułowanej w art. 11 k.p.a. Wyjaśnianie stronom zasadności przesłanek, którymi kieruje się organ przy załatwieniu sprawy, ma bowiem ograniczyć konieczność stosowania środków przymusu przy jej wykonaniu. Lakoniczne uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest z całą pewnością niewystarczające w świetle zadań, jakie przed decyzją administracyjną stawia k.p.a. Na podstawie tak sformułowanego uzasadnienia Sąd nie był w stanie ocenić prawidłowości całościowego postępowania w sprawie, dokonanych na jego podstawie ustaleń i w konsekwencji końcowego rozstrzygnięcia, które zostało zaskarżone. W ocenie Sądu, skarżona decyzja, ze względu na jej ogólnikowe uzasadnienie, została wydana z istotnym naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. i art. 11 k.p.a. Wobec istnienia wskazanych podstaw do uchylenia decyzji zaskarżonej decyzji, zbędne jest szczegółowe ustosunkowywanie się do pozostałych zarzutów skargi. Z tych względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł, jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.