II SA/Lu 1090/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal Asesor sądowy Jakub Polanowski (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 lutego 2024 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z dnia 20 października 2023 r., znak: SKO.PS/40/918/2023, w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję w części, w której utrzymuje w mocy punkt 2 decyzji Wójta Gminy Werbkowice z dnia 11 lipca 2023 r., znak: PS.4042-0000264.SP.07.2023; II. uchyla decyzję Wójta Gminy Werbkowice z dnia 11 lipca 2023 r., znak: PS.4042-0000264.SP.07.2023, w części dotyczącej punktu 2.

Decyzją z 20 października 2023 r., znak: SKO.PS/40/918/2023, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu (dalej: organ odwoławczy, organ, Kolegium), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.; dalej: k.p.a.) oraz art. 27 ust. 5 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 390 ze zm.; dalej: u.ś.r.), utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Wójta Gminy Werbkowice (dalej: organ I instancji, Wójt) z 11 lipca 2023 r., znak: PS.4042-0000264.SP.07.2023, o przyznaniu A. S. (dalej: skarżąca, strona) świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad synem K. S. w kwocie 2.119 zł na okres od 1 stycznia 2022 r. do 7 kwietnia 2022 r. oraz w kwocie 2.458 zł na okres od 8 kwietnia 2023 r. do 31 grudnia 2026 r. oraz o odmowie przyznania jej tego świadczenia w okresie od 8 kwietnia 2022 r. do 7 kwietnia 2023 r. Kolegium wyjaśniło, że organ I instancji w uzasadnieniu opisanej na wstępie decyzji wskazał, że decyzją z 21 kwietnia 2022 r. znak: PS.4040-0000163.ŚR.04.2022, przyznał skarżącej świadczenie rodzicielskie na syna N. S. na okres od 8 kwietnia 2022 r. do 7 kwietnia 2023 r. W związku z tym Wójt uznał, że w okresie tym stronie nie przysługiwało świadczenie pielęgnacyjne z tytułu opieki nad synem K. S., z uwagi na przyznane świadczenie rodzicielskie. W odwołaniu od decyzji skarżąca wniosła o wypłacenie świadczenia pielęgnacyjnego za okres od 8 kwietnia 2022 r. do 7 kwietnia 2023 r. Wyjaśniła, że jej syn K. S. wymaga stałej opieki. Wskazała, że po otrzymaniu świadczenia pielęgnacyjnego za powyższy okres, zobowiązuje się do zwrotu środków pieniężnych wypłaconych jako świadczenie rodzicielskie. Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, Kolegium stwierdziło, że zarówno świadczenie pielęgnacyjne, jak i świadczenie rodzicielskie są świadczeniami o charakterze pieniężnym, które przysługują osobie sprawującej opiekę. Mają one za zadanie zapewnienie środków utrzymania rodzicowi (opiekunowi) w okresie, w którym nie pracuje z uwagi na sprawowaną opiekę. Choć każde z tych świadczeń ma odrębną regulację prawną, to z art. 27 ust. 5 u.ś.r. wynika, że w razie ich zbiegu, przysługuje jedno z nich, wybrane przez osobę uprawnioną. Kolegium podniosło, że zakaz jednoczesnego pobierania tych świadczeń uchyla dopiero oświadczenie beneficjenta o wyborze korzystniejszego świadczenia pielęgnacyjnego i jednoczesnej rezygnacji z mniej korzystnego świadczenia rodzicielskiego. Zdaniem organu, oświadczenie to może jednak wywoływać skutki wyłącznie na przyszłość, gdyż osoba uprawniona nie może zrezygnować ze świadczenia rodzicielskiego z mocą wsteczną i oczekiwać, że z taką samą mocą wsteczną zostanie jej przyznane świadczenie pielęgnacyjne. Takie rozwiązanie byłoby sprzeczne z istotą świadczeń rodzinnych, przyznawanych zawsze na wniosek, a nie z urzędu, co wynika z art. 23 u.ś.r. W skardze do Sądu skarżąca zarzuciła, że zaskarżona decyzja – w części utrzymującej w mocy decyzję Wójta o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego (pkt 2 decyzji) – jest dla niej bardzo krzywdząca, gdy odebrano jej środki do życia, podczas gdy jest osobą bezrobotną, która ze względu na pobierane wcześniej świadczenie pielęgnacyjne nie mogła podjąć pracy zarobkowej. Wyjaśniła, że była zmuszona odwołać się od wydanego wobec syna K. S. orzeczenia o niepełnosprawności, gdyż jego treść nie pozwalała na dalszą wypłatę świadczenia pielęgnacyjnego (pkt 7 orzeczenia). Z powodu wstrzymania wypłaty tego świadczenia musiała złożyć wniosek o świadczenie rodzicielskie na syna N. S. w okresie od 8 kwietnia 2022 r. do 7 kwietnia 2023 r. Podkreśliła, że synem K. opiekuje się cały czas, także, gdy nie pobierała świadczenia pielęgnacyjnego. Niezależnie od tego później okazało się, że to świadczenie zostało jej niesłusznie odebrane. Wskazała, że po otrzymaniu świadczenia pielęgnacyjnego za wskazany wyżej okres zobowiązuje się do zwrotu środków pieniężnych wypłaconych jako świadczenie rodzicielskie. Wniosła o pozytywne rozpatrzenie sprawy. W odpowiedzi na skargę Kolegium, popierając stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, wniosło o oddalenie skargi i o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), gdyż organ wniósł o rozpoznanie sprawy w tym trybie, a skarżąca w terminie 14 dni od zawiadomienia ją o tym wniosku nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. Skarga jest zasadna, aczkolwiek Sąd uwzględnił skargę z przyczyn, które nie zostały w niej wyrażone. Zgodnie bowiem z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną wskazaną w skardze. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W świetle art. 24 ust. 2 u.ś.r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. W myśl zaś art. 24 ust. 2a u.ś.r., jeżeli w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności, prawo to ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności. W rozpoznawanej sprawie przedmiot sporu dotyczy oceny, czy zasadnie organy obu instancji odmówiły skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego za okres od 8 kwietnia 2022 r. do 7 kwietnia 2023 r., z uwagi na fakt, że w tym okresie przyznano jej świadczenie rodzicielskie. Jak wynika z akt administracyjnych, Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Hrubieszowie (dalej: PZSON), po rozpoznaniu wniosku skarżącej z 10 listopada 2021 r., orzeczeniem z 7 grudnia 2021 r. zaliczył jej syna K. S. do osób niepełnosprawnych. Jednocześnie PZSON stwierdził, że dziecko to nie wymaga konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji (pkt 7 orzeczenia). Orzeczenie to zostało utrzymane w mocy orzeczeniem Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Lublinie (dalej: WZSON) z 3 lutego 2022 r. Natomiast Sąd Rejonowy w Zamościu IV Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych wyrokiem z 3 kwietnia 2023 r., sygn. akt IV U 34/22, zmienił powyższe orzeczenie WZSON w ten sposób, że ustalił, iż małoletni K. S. zaliczony do osób niepełnosprawnych, wymaga stałej i długotrwałej pomocy i opieki innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji w okresie do 31 grudnia 2026 r. Wyrok ten uprawomocnił się w dniu 7 czerwca 2023 r., a skarżąca 19 czerwca 2023 r. złożyła w organie pierwszej instancji wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad synem K. S.. Z akt tych wynika też, że decyzją Wójta z 21 kwietnia 2022 r. znak: PS.4040-0000163.ŚR.04.2022, przyznano skarżącej świadczenie rodzicielskie na syna N. S. na okres od 8 kwietnia 2022 r. do 7 kwietnia 2023 r. W tych okolicznościach organ I instancji orzekł o przyznaniu skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad synem K. S. na okres od 1 stycznia 2022 r. do 7 kwietnia 2022 r. i na okres od 8 kwietnia 2023 r. do 31 grudnia 2026 r. (pkt 1 sentencji) oraz o odmowie przyznania stronie tego świadczenia w okresie od 8 kwietnia 2022 r. do 7 kwietnia 2023 r. (pkt 2 sentencji). Zaskarżoną decyzją Kolegium utrzymało decyzję Wójta w mocy w całości. Zdaniem Sądu, decyzje organów obu instancji, w części orzekającej o odmowie przyznania stronie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, zostały wydane z naruszeniem prawa uzasadniającym ich wyeliminowanie z obrotu prawnego w tej części. Jako podstawę odmowę przyznania tego świadczenia organy wskazały przepis art. 27 ust. 5 u.ś.r., zgodnie z którym w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego oraz świadczenia rodzicielskiego, przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobą uprawnioną, także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. W świetle tego przepisu bezsprzecznie nie jest możliwe jednoczesne pobieranie świadczenia rodzicielskiego i świadczenia pielęgnacyjnego. Wbrew jednak stanowisku organów obu instancji, w rozpoznawanej sprawie nie zaistniała podstawa do odmowy ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w uwagi na zbieg z prawem do świadczenia rodzicielskiego. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest stanowisko, że przepisy art. 27 ust. 5 i art. 24 ust. 2a u.ś.r. należy odczytywać łącznie w ten sposób, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. nie uniemożliwia wyboru przez uprawnionego świadczenia także wówczas, gdy jedno z nich jest już przyznane wcześniejszą decyzją. Podkreśla się równocześnie, że decyzja, na podstawie której nastąpi skrócenie okresu, na jaki przyznano świadczenie rodzicielskie, wydana na skutek dokonania wyboru, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., może zostać wydana z mocą wsteczną, co umożliwi przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego – w myśl art. 24 ust. 2a u.ś.r. – od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności. Fakt uzyskiwania przez stronę świadczenia rodzicielskiego nie może być bowiem przeszkodą do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego. Taka wykładnia uwzględnia funkcję świadczeń rodzinnych, które związane są z opieką nad osobami niezdolnymi do samodzielnej egzystencji (zob. wyrok NSA z 9 grudnia 2021 r., I OSK 775/21 wraz z powołanym orzecznictwem sądów administracyjnych; wyroki WSA w Gliwicach z 18 listopada 2022 r., II SA/Gl 1086/22 i z 20 grudnia 2023 r. II SA/Gl 1532/23). Zgodnie z art. 32 u.ś.r. organ właściwy oraz wojewoda mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczeń (ust. 1). Zmiana decyzji na korzyść strony nie wymaga jej zgody (ust. 1a). Niewątpliwie więc na podstawie art. 32 u.ś.r. organ prowadzący postępowanie jest uprawniony do podejmowania również z urzędu działań w celu wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji w sytuacji, gdy uległa zmianie sytuacja strony mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych. Jak wyjaśnił przy tym w powołanym orzeczeniu Naczelny Sąd Administracyjny, szeroko odwołując się do swojego orzecznictwa, znana jest temu Sądowi wykładnia i praktyka stosowania przepisów przewidujących możliwość zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznych, zgodnie z którą dokonuje się tego ze skutkiem na przyszłość (ex nunc). Jednakże NSA zauważył, że jednym z wyjątków od tej zasady jest ten, który dopuszcza zmianę lub uchylenie decyzji ostatecznej z mocą wsteczną, o ile następuje to za zgodą lub na korzyść zainteresowanego. Dlatego zasadniczo decyzje uchylające decyzje w trybie art. 32 u.ś.r. wydawane są z mocą ex nunc, ale nie można pominąć, że akt konstytutywny, kreujący określone prawa i obowiązki pozostaje w związku z zaistnieniem przesłanek faktycznych stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych. W takiej sytuacji konstytutywna decyzja (akt) może działać zarówno z mocą na przyszłość, jak i z mocą wsteczną. Dotyczyć to może przede wszystkim sytuacji, w których zastosowanie takiego skutku odbędzie się z korzyścią dla zainteresowanego. Co więcej, sądy administracyjne akcentują wyraźnie możliwość wyboru między zbiegającymi się świadczeniami rodzinnymi wskazując, że samo to, że na dany okres przyznano wcześniej (a także pobrano) świadczenie wymienione w art. 27 ust. 5 u.ś.r., co do zasady nie wyklucza przyznania na ten okres świadczenia pielęgnacyjnego, o ile zostanie zapewnione, że nie dojdzie do kumulatywnego pobrania obu tych świadczeń za ten sam okres. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy strona deklaruje gotowość zrzeczenia się wcześniej ustalonego prawa do świadczenia (zob. wyroki NSA z: 16 grudnia 2021 r., I OSK 832/21; 28 marca 2022 r., I OSK 1263/21). Przyjmuje się też, że nie jest konieczna uprzednia rezygnacja przez uprawnionego z pobieranego już świadczenia, jeszcze przed rozstrzygnięciem co do drugiego świadczenia objętego zbiegiem, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r. Wymaganie od strony rezygnacji z otrzymywanego świadczenia przed uzyskaniem pewności, że spełnia warunki do otrzymania świadczenia korzystniejszego, może bowiem rodzić uzasadnione obawy (zob. wyrok NSA z 14 stycznia 2022 r., I OSK 866/21). Podkreślenia zarazem wymaga, że skarżąca w sposób niebudzący wątpliwości wskazała w treści odwołania od decyzji Wójta z 11 lipca 2023 r. na wolę pobierania świadczenia pielęgnacyjnego także za okres, na jaki przyznano jej świadczenie rodzicielskie. Tym samym strona dokonała wyboru świadczenia pielęgnacyjnego jako świadczenia korzystniejszego (art. 27 ust. 5 u.ś.r.). Bezsporne jest przy tym, że wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego został złożony przez stronę z zachowaniem terminu 3 miesięcy od wydania orzeczenia o niepełnosprawności, to jest w terminie 3 miesięcy od uprawomocnienia się wyroku Sądu Rejonowego w Zamościu IV Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z 3 kwietnia 2023 r., sygn. akt IV U 34/22. Zdaniem Sądu, w tej sytuacji, skoro skarżąca spełnia wszelkie przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, nie może zostać pozbawiona prawa do tego świadczenia za okres, w jakim przyznano jej uprzednio świadczenie rodzicielskie. Niewątpliwie bowiem strona dokonała wyboru świadczenia pielęgnacyjnego jako świadczenia korzystniejszego, zgodnie z art. 27 ust. 5 u.ś.r., dochowała terminu, o którym mowa w art. 24 ust. 2a u.ś.r., a ponadto spełniła pozostałe przesłanki przyznania tego świadczenia. Ponownie należy zatem stwierdzić, opierając się na stanowisku wyrażonym przez NSA w wyroku z 9 grudnia 2021 r., I OSK 775/21, że decyzja, mocą której nastąpi skrócenie okresu, na który przyznano świadczenie rodzicielskie, wydana na skutek dokonania wyboru, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r. może zostać wydana z mocą wsteczną, co umożliwi przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego – zgodnie z brzmieniem art. 24 ust. 2a u.ś.r. – od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności. Fakt uzyskiwania przez stronę świadczenia rodzicielskiego nie może być bowiem przeszkodą do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego, w przypadku gdy dokonała wyboru świadczenia pielęgnacyjnego jako świadczenia korzystniejszego. Nie ulega zarazem wątpliwości, że kwestie dotyczące rozliczenia wypłaconego już świadczenia rodzicielskiego i przyznania za ten sam okres świadczenia pielęgnacyjnego należą do sfery wykonania decyzji i wzajemnej kompensacji świadczeń. Obowiązkiem organu I instancji będzie zatem dokonanie wzajemnej kompensacji świadczeń za wskazany wyżej okres. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 p.p.s.a., Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji w części, w której utrzymuje w mocy punkt 2 decyzji organu I instancji oraz orzekł o uchyleniu tej decyzji Wójta w części dotyczącej punktu 2. Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji, stosownie do art. 153 p.p.s.a., uwzględni ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w niniejszym wyroku Sądu. Z tych wszystkich względów, Sąd orzekł, jak w sentencji.