II SA/Lu 1054/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja Asesor sądowy Anna Ostrowska (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi [...] w B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z dnia 13 września 2023 r., znak: SKO.GN/40/71/2023 w przedmiocie zaopiniowania wstępnego projektu podziału nieruchomości I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Burmistrza Miasta Biłgoraja z 1 sierpnia 2023 r., znak: PTR.6831.39.2021.14; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu na rzecz skarżącej [...] w B. 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Postanowieniem z 1 sierpnia 2023 r., znak: PTR.6831.39.2021.14, wydanym na podstawie art. 93 ust. 1, ust. 2 i ust. 5 oraz art. 97 ust. 1 i ust. 1a ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r. poz. 344 ze zm., dalej: u.g.n.), § 2 i § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz. U. Nr 268, poz. 2663) oraz art. 123 i art. 126 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., dalej: k.p.a.) w oparciu o ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta B. - etap II, zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Miasta B. z dnia 27 czerwca 2019 r. (Dz. Urz. Woj. Lub. z 30 lipca 2019 r. poz. 4555), po rozpatrzeniu wniosku Starosty [...] reprezentującego Skarb Państwa, Burmistrz Miasta B. pozytywnie zaopiniował wstępny projekt podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,3147 ha, położonej przy ul. [...] w B., stanowiącej własność Skarbu Państwa, będącej w trwałym zarządzie P. w B., dla której Sąd Rejonowy w B. V Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą Nr [...], na działki o numerach [...] i [...], przedstawiony na mapie stanowiącej załącznik do postanowienia. W uzasadnieniu postanowienia organ pierwszej instancji wskazał, co następuje. Wnioskiem z 5 lipca 2021 r. Starosta B. reprezentujący Skarb Państwa wystąpił o podział nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], położonej w B. przy ul. [...]. Przedmiotowa nieruchomość pozostaje w trwałym zarządzie P. w B. (dalej również jako [...] albo Szkoła M.) i posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej ul. [...] (urządzony zjazd). Następnie pismem z dnia 5 sierpnia 2021 r. do wniosku dołączono informację, że na działce oznaczonej na mapie ze wstępnym projektem podziału nieruchomości nr [...] zostanie ustanowiona na czas nieoznaczony nieodpłatna służebność gruntowa przejazdu i przechodu na rzecz każdoczesnego właściciela nieruchomości oznaczonej na mapie ze wstępnym projektem podziału nieruchomości nr [...], na której to znajduje się obecnie budynek P. w B.. W dniu 24 sierpnia 2021 r. do organu wpłynęło pismo P. w B. z dołączoną kserokopią petycji. W przedmiotowym piśmie [...] zwrócił uwagę na fakt, że podział nieruchomości będzie krzywdzący i nieracjonalny, a Regionalne C. E. Z. (dalej: [...] ma możliwość wykonania dojazdu na własnych działkach i ten fakt przemilcza we wniosku o podział nieruchomości. [...] stwierdziła, że w istniejącym stanie faktycznym można obciążyć część działki nr [...] służebnością przejazdu na rzecz [...] Pismem z 24 sierpnia 2021 r. wnioskodawca poinformował organ, że podział nieruchomości jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i będzie dokonywany w celu wydzielenia istniejącej drogi, służącej jako dojazd do budynków, w których realizowane są zadania dydaktyczne [...]. Zawiadomieniem z 18 sierpnia 2021 r. Burmistrz przedłużył termin wydania postanowienia opiniującego wstępny projekt podziału nieruchomości do 30 września 2021 r., a następnie kolejnym zawiadomieniem z 17 września 2021 r., ponownie wydłużono termin załatwienia przedmiotowej sprawy, tym razem do 31 października 2021 r. ze względu na jej skomplikowany charakter oraz ze względu na znaczny napływ spraw do rozpatrzenia. Organ wskazał, że na terenie przedmiotowej nieruchomości obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przywołany w podstawie prawnej niniejszego postanowienia. Przedmiotowa nieruchomość znajduje się na terenie oznaczonym symbolem A.UO 04 - usługi oświaty, opieki społecznej. Postanowieniem z 25 października 2021 r., PTR.6831.39.2021.6 Burmistrz negatywnie zaopiniował wstępny projekt podziału nieruchomości. Na powyższe postanowienie wpłynęło zażalenie Starosty [...]. Postanowieniem wydanym na podstawie art. 132 w zw. z art. 144 k.p.a. Burmistrz uchylił postanowienie własne z 25 października 2021 r., częściowo uznając zarzuty podniesione w zażaleniu. Od tego postanowienia zażalenie wniosła P. w B.. Postanowieniem z 1 lutego 2022 r., znak: SKO.1951/21 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Stosując się do wytycznych Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu zawartych w postanowieniu z 1 lutego 2022 r., Burmistrz Miasta B. wystąpił z pytaniem do Szkoły [...], czy wyraża zgodę na uchylenie lub zmianę postanowienia z 25 października 2021 r. W odpowiedzi na powyższe Szkoła pismem z dnia 27 kwietnia 2022 r. oświadczyła, że nie wyraża zgody na zmianę lub uchylenie postanowienia Burmistrza z dnia 25 października 2021 r., PTR.6831.39.2021.6. Postanowieniem z 19 sierpnia 2022 r., znak: SKO.1019/22, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu, po rozpatrzeniu zażalenia Skarbu Państwa reprezentowanego przez Starostę Biłgorajskiego, uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Postanowieniem z 16 grudnia 2022 r., znak: PTR.6831.39.2021.12 Burmistrz ponownie negatywnie zaopiniował wstępny projekt podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. Na to postanowienie w dniu 4 stycznia 2023 r. zażalenie złożył Skarb Państwa reprezentowany przez Starostę Biłgorajskiego. Postanowieniem z 17 maja 2023 r., znak: SKO.GN/40/1/2023 Kolegium uchyliło postanowienie Burmistrza z 16 grudnia 2022 r. W ocenie organu pierwszej instancji przedstawiony wstępny projekt podziału jest zgodny z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zażalenie na postanowienie Burmistrza wniosła P. w B.. Postanowieniem z 13 września 2023 r., znak: SKO.GN740/71/2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu utrzymało w mocy wskazane na wstępie postanowienie Burmistrza Miasta Biłgoraj z 1 sierpnia 2023 r., znak: PTR.6831.39.2021.14. W uzasadnieniu postanowienia, po zwięzłym przedstawieniu stanu faktycznego sprawy i przywołaniu treści art. 93 ust. 1, 2 i 4 u.g.n., Kolegium wskazało, co następuje. "W rozpatrywanej sprawie organ I instancji pozytywnie zaopiniował projekt podziału nieruchomości przedstawiony przez wnioskodawcę. Stwierdził, iż jest on zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżący zarzuca zaś, że jest on sprzeczny z zasadami logiki, ekonomii i pragmatyzmu oraz rażąco narusza interes społeczny. Kolegium nie dopatrzyło się naruszenia powyższych zasad w niniejszej sprawie. Ustanowienie na wydzielonej działce, mającej pełnie funkcję drogi dojazdowej zarówno do [...], jak [...], nieodpłatnej służebności na czas nieoznaczony, w żaden sposób nie świadczy o tym, że opiekunowie uczniów dowożących ich do szkoły będą mieli utrudnienia w korzystaniu ze szkolnych parkingów. Parkingi w dalszym ciągu znajdą się w trwałym zarządzie [...] i na skutek podziału nieruchomości korzystanie z nich nie zostanie w jakikolwiek sposób utrudnione. Poza tym organ opiniujący podział nieruchomości ocenia złożony wniosek wyłącznie pod kątem jego zgodności z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie jest władny do wypowiadania się w kwestii zasadności, celowości ani też skutków planowanego podziału". Skargę na postanowienie Kolegium wniosła P. w B., zarzucając: 1) naruszenie art. 93 ust. 1, 2 i 4 u.g.n. poprzez jego: - błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przez "ustalenia planu miejscowego" nie należy rozumieć warunków wynikających z § 5 ust. 9 lit. c/ planu; - błędne zastosowanie polegające na utrzymaniu w mocy postanowienia Burmistrza, mimo że jest ono niezgodne z przepisami prawa materialnego; 2) niezbadanie istoty sprawy z uwagi na pominięcie oceny, czy nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej. W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Kolegium do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. Skarżąca podniosła, że celem spornego podziału ma być w przyszłości odłączenie z KW działki nr [...] i przekazanie jej Powiatowi Biłgorajskiemu, a dalej szkole powiatowej, której powiat ten jest organem prowadzącym. Skutkowałoby to pozbawieniem Szkoły [...] drogi dojazdowej w sytuacji, gdy taką drogę posiada szkoła powiatowa niezależnie od przejazdu działką [...], a także gdy ma możliwość urządzenia innych dojazdów gruntami poza wydzielaną działką nr [...]. Tymczasem Szkoła [...] nie ma możliwości urządzenia innego dojazdu niż przez działkę nr [...]. Według skarżącej, błędne jest stanowisko organów, że przez "ustalenia planu miejscowego" nie należy rozumieć warunków wynikających z § 5 ust. 9 lit. c/ planu. Zgodność z ustaleniami planu dotyczy bowiem zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu, na co wpływa przecież dostęp do drogi publicznej. Zdaniem skarżącej, błędna wykładnia tego przepisu spowodowała, że nie przeanalizowano zgodności podziału działki nr [...] z § 5 ust. 9 lit. c/ planu miejscowego, a tym samym nie wyjaśniono okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Sprawa została rozpoznana w postepowaniu uproszczonym w oparciu o art. 119 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Zaskarżone postanowienie i utrzymane nim w mocy postanowienie organu pierwszej instancji w sposób istotny naruszają prawo. Przedmiotem sporu jest pozytywne zaopiniowanie wstępnego projektu podziału działki nr [...] położonej przy ul. [...] w B., stanowiącej własność Skarbu Państwa, będącej w trwałym zarządzie P. w B.. Wniosek Starosty [...] reprezentującego Skarb Państwa przewidywał podział działki nr [...] na dwie działki o numerach [...] i [...] w celu wydzielenia istniejącej drogi, służącej jako dojazd do budynków, w których realizowane są zadania dydaktyczne [...]. Do wniosku załączono mapę wstępnego projektu podziału działki. Zasady podziału nieruchomości regulują przepisy Działu III, Rozdział 1 (art. 92-100) u.g.n. Zgodnie z art. 93 ust. 1 zd. 1 u.g.n., podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Zgodność z ustaleniami planu, w myśl ust. 1, dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu (ust. 2). Z art. 93 ust. 4 u.g.n. wynika natomiast, że zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego, z wyjątkiem podziałów, o których mowa w art. 95, opiniuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Opinię tę wyraża się w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie (art. 93 ust. 5 u.g.n.). Wskazanie w art. 93 ust. 2 u.g.n., że zgodność z ustaleniami planu miejscowego dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu, w zasadzie określa treść i znaczenie kryterium podziału polegające na badaniu zgodności z planem miejscowym. Oznacza bowiem, że przy zatwierdzaniu projektu podziału organ musi przede wszystkim uwzględnić przeznaczenie terenu, a także ocenić, czy podział służy temu przeznaczeniu. Dodatkowym kryterium dopuszczalności zatwierdzenia podziału z punktu widzenia jego zgodności z planem jest konieczność badania możliwości przyszłego zagospodarowania nowo utworzonych działek zgodnie z celem i przeznaczeniem nieruchomości w planie miejscowym. Są to więc wyznaczniki oceny zgodności w ustaleniami planu - czy proponowany projekt podziału służy realizacji celu i przeznaczenia określonego w planie, a więc czy projekt podziału stwarza hipotetyczną możliwość realizacji celu i przeznaczenia terenu określonego w planie miejscowym po zatwierdzeniu podziału nieruchomości. Ocena ta powinna dotyczyć całości nieruchomości, to jest każdej z działek, która miałaby powstać na skutek podziału (por. G. Bieniek i in., Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2007, wyd. 2, s. 354 i nast.). W niniejszej sprawie organy obu instancji tej oceny nie dokonały, co stanowi istotne naruszenie przepisów procedury administracyjnej, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., a w konsekwencji również naruszenie prawa materialnego, tj. art. 93 ust. 1 i 2 u.g.n. Sąd celowo we wstępnej części uzasadnienia przytoczył argumentację organów obu instancji w sposób dosłowny, by wykazać, że żaden z organów nie przeanalizował przedstawionego do zaopiniowania projektu podziału działki nr [...] w kontekście konkretnych norm planu miejscowego, dotyczących zarówno przeznaczenia tego terenu w planie, jak i dopuszczalnego sposobu jego zagospodarowania. Jest to uchybienie tym bardziej istotne, że uprzednio dwukrotnie organ pierwszej instancji negatywnie zaopiniował wstępny projekt podziału działki nr [...]. W uzasadnieniu postanowienia z 1 sierpnia 2023 r., znak: [...] Burmistrz zrelacjonował przebieg postępowania w niniejszej sprawie, a następnie wskazał, że "przedstawiony wstępny projekt podziału jest zgodny z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego". Ta konkluzja jest całkowicie arbitralna, nie poparta żadnymi argumentami, żadną, choćby pobieżną, analizą. Organ nie wskazał stosownych przepisów planu miejscowego mających zastosowanie na obszarze działki nr [...], dotyczących nie tylko przeznaczenia działki, ale także dopuszczalnych sposobów jej zagospodarowania i nie zbadał, czy proponowany we wniosku podział działki tych norm nie narusza. Analogicznego uchybienia dopuścił się organ odwoławczy, który ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że "nie dopatrzył się naruszenia zasad logiki, ekonomii i pragmatyzmu oraz rażącego naruszenia interesu społecznego. Ustanowienie na wydzielonej działce, mającej pełnić funkcję drogi dojazdowej zarówno do [...], jak [...], nieodpłatnej służebności na czas nieoznaczony, w żaden sposób nie świadczy o tym, że opiekunowie uczniów dowożących ich do szkoły będą mieli utrudnienia w korzystaniu ze szkolnych parkingów. Parkingi w dalszym ciągu znajdą się w trwałym zarządzie [...] i na skutek podziału nieruchomości korzystanie z nich nie zostanie w jakikolwiek sposób utrudnione". Bezspornie powyższe stwierdzenie nie stanowi wymaganej przez normę art. 93 ust. 1 i 2 u.g.n. analizy zgodności projektu podziału działki z planem miejscowym. Organ odwoławczy, wbrew deklaracji, że "nie jest władny do wypowiadania się w kwestii zasadności, celowości ani też skutków planowanego podziału", ocenił ten podział wyłącznie z punktu widzenia celowości i skutków. Mając na uwadze powyższe, Sąd uchylił postanowienia organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ p.p.s.a. w związku z art. 135 tej ustawy. Wprawdzie skarżąca żądała jedynie uchylenia zaskarżonego postanowienia, jednak uchybienia Burmistrza i Kolegium w tej sprawie w zakresie zbadania kluczowej przesłanki pozytywnego zaopiniowania projektu podziału nieruchomości są tak daleko idące, że wyeliminowanie z obrotu prawnego jedynie zaskarżonego postanowienia mogłoby pozbawić stronę możliwości realizacji zasady dwuinstancyjności postępowania (pozbawiałoby ją możliwości ewentualnego wniesienia w przyszłości zażalenia na postanowienie pierwszoinstancyjne). W konsekwencji powyższego sprawa zostanie ponownie rozpoznana przez organ pierwszej instancji, który oceni zgodność wstępnego projektu podziału działki nr [...] z ustaleniami planu miejscowego zarówno co do przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu, zgodnie z kodeksowymi regułami dotyczącymi postępowania wyjaśniającego oraz konstruowania uzasadnienia rozstrzygnięcia. Organ ustali i wskaże konkretne uregulowania planu miejscowego obowiązujące na obszarze działki nr [...], a następnie zbada możliwości przyszłego zagospodarowania nowo projektowanych działek zgodnie z celem i przeznaczeniem nieruchomości w planie miejscowym, tj. oceni, czy projekt podziału stwarza hipotetyczną możliwość realizacji celu i przeznaczenia terenu określonego w planie miejscowym, po zatwierdzeniu podziału nieruchomości. Rozstrzygnięcie w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania obejmujące wpis od skargi w kwocie 100 zł zostało wydane na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a.