II SA/Lu 1009/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Asesor sądowy Jakub Polanowski (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi Z. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 21 września 2023 r., znak: SKO.41/5109/OS/2023, w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy Niedźwiada z 10 sierpnia 2023 r., znak: OPS.4602.14.2023.

Decyzją z 21 września 2023 r., znak: SKO.41/5109/OS/2023, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie (dalej: organ odwoławczy, Kolegium), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.; dalej: k.p.a.) oraz art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 390 ze zm.; dalej: u.ś.r.), utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy N. z 10 sierpnia 2023 r., znak: OPS.4602.14.2023 (organ pierwszej instancji, Wójt) o odmowie przyznania Z. B. (dalej: skarżący, strona) świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym bratem A. B.. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wyjaśniło, że jako podstawę odmowy przyznania świadczenia organ pierwszej instancji wskazał to, że niepełnosprawność osoby wymagającej opieki nie powstała nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia, jak tego wymaga art. 17 ust. 1b u.ś.r. Utrzymując w mocy tę decyzję, Kolegium stwierdziło, że decyzja pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Wprawdzie art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie dawał podstaw do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego (co wynika z wyroku TK z 21 października 2014 r., sygn. K 38/13), jednakże rozstrzygnięcie to uzasadniają inne powody. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego (wywiadu środowiskowego) wynika, że A. B. ma syna. Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. z tytułu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną stronie – osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., jest legitymowanie się przez syna A. B. orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a pkt 2 u.ś.r.). Ustawodawca nie przewidział uznaniowości w zakresie spełnienia tego warunku. Wobec tego, że w trakcie postępowania, w wyniku przeprowadzonego wywiadu środowiskowego nie zostało wykazane, aby syn osoby wymagającej opieki legitymował się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, brak było podstaw do przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego w tej sprawie. Ponadto Kolegium stwierdziło, że rozpoznając niniejszą sprawę miało obowiązek ustalić, czy istnieje związek między niepodejmowaniem pracy (rezygnacją z zatrudnienia) przez skarżącego a koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Zaprzestanie aktywności zawodowej przez opiekuna musi być spowodowane koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie zaś innymi przyczynami, leżącymi po stronie osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Akta sprawy zawierają wywiad środowiskowy, jednakże z jego treści nie wynika związek pomiędzy rezygnacją z pracy bądź niepodejmowaniem pracy przez skarżącego, a opieką nad osobą niepełnosprawną. Zgodnie bowiem z ustaleniami wywiadu środowiskowego wnioskodawca od kilku lat jest osobą bezrobotną. W skardze do Sądu skarżący zarzucił Kolegium naruszenie art. 7 w zw. z art 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie w toku postępowania czynności w zakresie ustalenia, czy istnieje możliwości sprawowania opieki nad A. B. przez jego syna P. B., podczas gdy P. B. od urodzenia nie utrzymuje żadnego kontaktu ze swoim ojcem, gdyż wychowywał się wyłącznie przy matce. Skarżący podkreślił, że sam fakt pokrewieństwa w pierwszym stopniu syna z ojcem nie przesądza o możliwości sprawowania opieki nad ojcem i zdolności do jej wykonywania. Brat skarżącego nigdy nie sprawował opieki nad synem, ograniczał się do płacenia zasądzonych alimentów i nigdy nie utrzymywał z synem kontaktów. Nie wie też, gdzie mieszka syn, nie ma również wiedzy, czy jest osobą niepełnosprawną, czy przebywa na terytorium Polski. P. B. nigdy nie mieszkał z ojcem ani nie był zameldowany z nim pod jednym adresem, nie wykazywał zainteresowania losami ojca. Nie można więc uznać, aby mógł on sprawować nad ojcem właściwą opiekę. Brat strony jest osoba niepełnosprawną, niezdolną do jakiejkolwiek pracy i do samodzielnej egzystencji. Jest osobą całkowicie ubezwłasnowolnioną, której – od śmierci matki – to skarżący jest opiekunem prawnym i faktycznie sprawuje tę opiekę. W związku z tym, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów dotyczących jego sytuacji oraz sytuacji jego brata na okoliczność stwierdzenia, że zachodzą przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W odpowiedzi na skargę Kolegium, popierając stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, wniosło o oddalenie skargi i rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej: p.p.s.a.), albowiem Kolegium wniosło o rozpoznanie sprawy w tym trybie w odpowiedzi na skargę, a skarżący w terminie 14 dni od dnia zawiadomienia o tym wniosku nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. Skarga jest zasadna, o ile zmierza do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji jako wydanej z naruszeniem prawa. Sąd uwzględnił skargę z przyczyn innych aniżeli zostały w niej podniesione (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. z 2020 r. poz. 1359 ze zm.; dalej: k.r.o.) ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W myśl zaś art. 17 ust. 1a u.ś.r., osobom, o których mowa w powołanym wyżej art. 17 ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Podkreślić trzeba, że powyższe przepisy zawierają ściśle określony katalog osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. Krąg ten obejmuje osoby wskazane w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., inne niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, w przypadku gdy nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są one małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Kluczowe znaczenie w sprawie ma zatem ustalenie, czy skarżący, jako brat osoby niepełnosprawnej (a więc spokrewniony z osobą wymagającą opieki w drugim stopniu w linii bocznej), może skutecznie ubiegać się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w sytuacji, gdy żyje pełnoletni syn osoby niepełnosprawnej (spokrewniony z osobą wymagającą opieki w pierwszym stopniu w linii prostej). Z art. 128 k.r.o. wynika, że obowiązek alimentacyjny obciąża zaś krewnych w linii prostej, a w linii bocznej wyłącznie rodzeństwo. Obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem, jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych - obciąża bliższych stopniem przed dalszymi (art. 129 § 1 k.r.o.). Mając powyższe na uwadze ponownie podkreślić należy, że art. 17 ust. 1a pkt 2 u.ś.r. jednoznacznie wskazuje, w jakich sytuacjach świadczenie pielęgnacyjne może przejść na osobę zobowiązaną do alimentacji w dalszej kolejności. Nie ma zatem z tego powodu wpływu na wynik sprawy argumentacja podniesiona w skardze. Niezależnie od wysokiej oceny moralnej postawy skarżącego, fakt, że sprawuje on opiekę nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym bratem i został ustanowiony jego opiekunem prawnym, nie pozwala na przyznanie mu wnioskowanego świadczenia, chyba że syn brata jest niepełnosprawny w stopniu znacznym. Na odmienną ocenę nie pozwalają też podniesione w skardze okoliczności wskazujące na relacje jakie łączyły A. B. z synem, to jest m.in. to, że brat skarżącego nigdy nie sprawował opieki nad swym synem, ograniczał się do płacenia alimentów, nie utrzymywał z synem kontaktów, nie mieszkał z synem, nie wie gdzie mieszka aktualnie syn ani czy jest osobą niepełnosprawną, czy przebywa na terytorium Polski, a także fakt, iż syn brata strony nie wykazywał zainteresowania losami ojca. W związku z ustaleniem, że istnieje podmiot zobowiązany do alimentacji względem osoby z niepełnosprawnością przed skarżącym, na organach administracji, z mocy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., spoczywał obowiązek wyjaśnienia w sposób niebudzący wątpliwości, a zatem wszechstronny, uwzględniający wszelkie dostępne środki dowodowe, czy P. B. legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jeżeli bowiem okazałoby się, że syn brata skarżącego posiada takie orzeczenie, to fakt ten otwierałby przed skarżącym możliwość pobierania świadczenia pielęgnacyjnego. W toku postępowania ustalono, że brat skarżącego jest osobą dorosłą i rozwiedzioną, jego rodzice nie żyją, natomiast "posiada dorosłego syna, z którym od lat nie utrzymuje kontaktu, nie wie nawet jak wygląda i gdzie mieszka" (s. 3 kwestionariusza rodzinnego wywiadu środowiskowego, część IX; k. 20 akt adm. I inst.). Niewątpliwie zaś, jak wynika z powołanych przepisów kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, obowiązek alimentacyjny syna osoby podlegającej opiece - jako zstępnego - wyprzedza obowiązek brata tej osoby – skarżącego. Podkreślenia wymaga, że organy obu instancji orzekające w sprawie nie ustaliły, czy syn (zstępny) osoby wymagającej opieki legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, czyli czy zachodzi przesłanka określona w art. 17 ust. 1a pkt 2 u.ś.r. Organ odwoławczy jedynie stwierdził: "Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a konkretnie z wywiadu środowiskowego wynika, że A. B. ma syna (k. 20 akt). Jednakże nie zostało wykazane, że nie może sprawować opieki z uwagi na legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności". Powyższe twierdzenie Kolegium, że "nie zostało wykazane", aby syn brata skarżącego legitymował się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności w żadnym razie nie może świadczyć o tym, że organy ustaliły w sposób wyczerpujący tę kluczową dla sprawy okoliczność. W toku postępowania administracyjnego ustalono jedynie, jak wspomniano wyżej, że brat skarżącego nie utrzymuje kontaktu z dorosłym synem, "nie wie nawet jak wygląda i gdzie mieszka". W trakcie tego postępowania organy obu instancji nie podjęły z urzędu jakiejkolwiek próby wyjaśnienia powyższej kwestii – czy syn A. B. legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Należy zatem stwierdzić, że okoliczność ta nie została wyjaśniona, zgodnie z wymogami wynikającymi z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Wskazać trzeba zaś, że w myśl art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten wyraża jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, zasadę prawdy obiektywnej. Zasada ta oznacza, że na organ administracji publicznej nałożony jest obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą w celu ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością. Stosownie do art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Zebranie całego materiału dowodowego to zebranie dowodów dotyczących wszystkich mających znaczenie prawne dla sprawy faktów. Określenia faktów mających znaczenie dla sprawy dokonuje organ administracji publicznej w oparciu o przepis prawa materialnego, będący podstawą prawną rozstrzygnięcia sprawy. Organ administracji publicznej obowiązany jest z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Organ administracji publicznej jest więc na podstawie tych przepisów zobowiązany do podjęcia wszelkich niezbędnych czynności proceduralnych w celu zebrania pełnego materiału dowodowego, dopiero bowiem wówczas może ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Obowiązki te ciążą zarówno na organie pierwszej, jak i drugiej instancji. Stosownie do przepisu art.136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi pierwszej instancji, jest on bowiem obowiązany ponownie rozpatrzyć sprawę administracyjną. W rozpoznawanej sprawie, jak wskazano wyżej, organy administracji nie dążyły do należytego wyjaśnienia wszystkich okoliczności i ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością, naruszając tym samym powołane przepisy art. 7, 77 § 1, 80 i 136 k.p.a., co w ocenie Sądu mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na względzie powyższe, organ pierwszej instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy powinien precyzyjnie ustalić czy syn A. B. legitymuje się orzeczeniami o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jest to kwestia kluczowa dla niniejszej sprawy, gdyż potwierdzenie, że posiada on to orzeczenie pozwalałoby skarżącemu (jako bratu osoby wymagającej opieki) ubiegać się skutecznie (co do zasady) o świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad tą osobą sprawowaną. Zauważyć należy, że choć osoba wymagająca opieki nie utrzymuje kontaktu ze swoim synem, nie zna jego aktualnego miejsca zamieszkania ani sytuacji życiowej, to ustalenie tych okoliczności jest możliwe. W tym celu organy powinny wykorzystać dostępne środki dowodowe określone zarówno w kodeksie postępowania administracyjnego, jak i w ustawie o świadczeniach rodzinnych, w tym przesłuchanie świadków, dowody z dokumentów, wywiad środowiskowy, ustalenie danych z rejestru PESEL (zob. prawomocny wyrok WSA w Lublinie z 22 sierpnia 2023 r., II SA/Lu 463/23). Podnieść trzeba, że gdyby w toku ponownego rozpoznania sprawy organ – zgodnie z powyżej wskazanymi wytycznymi – ustalił, że skarżący może skutecznie ubiegać się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, wówczas jego obowiązkiem będzie odnieść się prawidłowo do kwestii pominiętej w decyzji organu pierwszej instancji, a która przedwcześnie została oceniona w zaskarżonej decyzji jako dodatkowo uzasadniająca odmowę przyznania świadczenia. Mianowicie Kolegium stwierdziło, że skarżący od kilku lat jest osobą bezrobotną, co prowadzi do wniosku o braku związku pomiędzy rezygnacją z pracy bądź niepodejmowaniem przez niego pracy a opieką nad osobą niepełnosprawną. Jednakże organ ten nie odniósł się w żaden sposób do tej specyficznej okoliczności w sprawie, że przez ostatnie lata to matka skarżącego opiekowała się swoim niepełnosprawnym synem, zaś dopiero po jej śmierci, kilka miesięcy przed sporządzeniem rodzinnego wywiadu środowiskowego, skarżący przejął opiekę nad bratem. Sama zatem okoliczność, że w okresie poprzedzającym podjęcie opieki nad bratem skarżący był osobą niezatrudnioną nie wyłącza a priori stwierdzenia, że wobec zmiany sytuacji faktycznej i ujawnienia się konieczności zajęcia się bratem, nie zachodziła opisana przez Kolegium okoliczność, uniemożliwiająca przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Z uwagi na powyższe, Sąd uwzględnił skargę i uchylił decyzje organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a. Sąd nie uwzględnił wniosku dowodowego zawartego w skardze. Wyjaśnić bowiem należy, że sąd administracyjny może przeprowadzać uzupełniające postępowanie dowodowe z dokumentów, na zasadach określonych w art. 106 § 3 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, tylko wówczas, gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Podkreślenia wymaga, że zaoferowane przez skarżącego dokumenty niemal w całości znajdują się w aktach administracyjnych organu pierwszej instancji (na kartach 7-22) i były przedmiotem oceny organów. Jedynym "nowym" dowodem dołączonym do skargi jest wyrok sądu powszechnego orzekającego rozwiązanie małżeństwa brata skarżącego. Z uwagi jednak na brak spełnienia przesłanek określonych w art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd nie dopatrzył się podstaw, by dopuścić dowód z tego dokumentu. Rozpoznając ponownie sprawę, zgodnie z art. 153 p.p.s.a., organy uwzględnią dokonaną przez Sąd wykładnię przepisów prawa oraz wskazania co do dalszego postępowania zawarte w uzasadnieniu wyroku. Obowiązkiem organów będzie wyczerpujące wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz dokonania wnikliwej oceny całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w celu zakończenia prowadzonego w sprawie postępowania administracyjnego w sposób prawem przewidziany. Uzasadnienie decyzji organów obu instancji powinno spełniać wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a., który stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Należy podkreślić, że obowiązkiem organów jest odniesienie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez skarżącego w toku postępowania. Z tych wszystkich względów Sąd orzekł jak w sentencji.