II SA/Łd 974/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Zbrojewski, Sędziowie Sędzia WSA Robert Adamczewski (spr.), Asesor WSA Marcin Olejniczak, , Protokolant asystent sędziego Robert Latek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 marca 2024 r. sprawy ze skargi J.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 5 września 2023 r. znak: SKO.4115.194.2023 w przedmiocie zmiany decyzji w sprawie ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej oddala skargę.

II SA/Łd 974/23 Uzasadnienie Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wpłynęła skarga J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z 5 września 2023 roku (znak: SKO.4115.194.2023) utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Pabianice z 30 czerwca 2023 roku (znak: 5026.47.2.DPS.O.2022/2023/A.B) zmieniającą decyzję tego organu z 26 maja 2023 roku (znak: 5026.47.1.DPS.O.2022/2023/A.B) w ten sposób, że ustalono od 1 kwietnia 2023 roku odpłatność J. S. za pobyt w Domu Pomocy Społecznej w W. w wysokości 1.512,92 zł miesięcznie. Z akt sprawy wynika, że 23 listopada 2022 r. Prezydent Miasta Pabianic - Miejskie Centrum Pomocy Społecznej w Pabianicach wydał decyzję kierującą J. S. do Domu Pomocy Społecznej w W. oraz decyzję ustalającą odpłatność J. S. za pobyt w Domu Pomocy Społecznej w W.. Kwestionując decyzję dotyczącą ustalenia odpłatności skarżący złożył odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi. Kolegium decyzją z 16 maja 2023 r. (znak: SKO.4115.10.2023) uchyliło zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta Pabianie w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy organ I instancji wydał decyzję z 26 maja 2023 roku (znak: 5026.47.1.DPS.2022/2023/A.B) ustalającą odpłatność J. S. za pobyt w Domu Pomocy Społecznej w W. od 5 grudnia 2022 roku (od momentu umieszczenia strony w Domu Pomocy Społecznej w W.) do 31 grudnia 2022 roku w wysokości 1.179,00 zł, a od 1 stycznia 2023 roku w wysokości 1.353,67 zł miesięcznie. Powyższa decyzja została zaskarżona do Kolegium i decyzją z 25 lipca 2023 roku (znak: SKO.4115.152.2023 została utrzymana w mocy. Następnie decyzją z 30 czerwca 2023 roku (znak: 5026.47.2.DPS.2022/2023/A.B) Prezydent Miasta Pabianice zmienił decyzję własną z 26 maja 2023 roku w ten sposób, że ustalono od 1 kwietnia 2023 roku odpłatność skarżącego za pobyt w Domu Pomocy Społecznej w W. w wysokości 1.512,92 zł miesięcznie. W uzasadnieniu swej decyzji organ pierwszej instancji powołał się na art. 60 ust. 1 i art. 61 ust. 1 i art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, po czym dodał, że od marca 2023 r. skarżący utrzymuje się z: renty socjalnej w wysokości 1.445,48 zł, świadczenia uzupełniającego w wysokości 500 zł, zasiłku pielęgnacyjnego w wysokości 215,84 zł. Z uwagi na zmianę całkowitego dochodu strony z kwoty 1.933,82 zł na kwotę 2.161,32 zł, tj. ze względu na zmianę wysokości renty socjalnej z kwoty 1.217,98 zł na 1.445,48 zł należało ponownie naliczyć odpłatność tego mieszkańca za pobyt w domu pomocy społecznej, która od 1 kwietnia 2023 roku zmienia się z kwoty 1.353,67 zł na kwotę 1.512,92 zł miesięcznie, co stanowi 70 % dochodu skarżącego. J. S. - reprezentowany przez R. S. złożył odwołanie od powyższej decyzji. Strona wyraziła niezadowolenie z wydanej decyzji. Ponadto pełnomocnik strony wskazał, że decyzja nie jest zaskarżona z przyczyn merytorycznych, lecz co do zasady, uprzednio podnoszonej, iż syn w Domu Pomocy Społecznej nie powinien się znaleźć. Jak stwierdził, najpierw placówki medyczne w okresie 22 letniego leczenia syna pogorszyły stan zdrowia syna, jak sam podejrzewa, w sposób zamierzony, a następnie wystąpiły o umieszczenie w DPS bez wymaganej zgody. Kiedy syn zaczął oddłużać mieszkanie wskutek wszczętej licytacji sądowej, szybko zostało to udaremnione poprzez przetransportowanie syna do DPS, a tym samym pozbawienie środków na oddłużania. Gdybym zatem nie zaskarżył tej formalnej decyzji, zaakceptowałbym ten stan, a to jest niemożliwe. Wspomnianą na wstępie decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi utrzymano zakwestionowane rozstrzygnięcie w mocy. Powołując się na art. 61 ust. 1 oraz art. 61 ust. 2 pkt 1, art. 106 ust. 5, art. 8 ust. 3-4 ustawy o pomocy społecznej Kolegium zauważyło, że zasiłek pielęgnacyjny i świadczenie uzupełniające, które otrzymuje strona, podlegają wliczeniu do dochodu J. S.. Kolegium w uzasadnieniu wyjaśniło, że zaskarżona decyzja została wydana na podstawie następujących dokumentów: - decyzji ZUS z 1 marca 2023 r. (znak: SOC/15/053060765), z której wynika wysokość renty socjalnej od 1 marca 2023 r., tj. 1.588,44 zł ( - 142,96 zł składka na ubezpieczenie zdrowotne) co daje kwotę 1.445,48 zł; - świadczenie uzupełniające wysokości 500,00 zł miesięcznie; - zasiłek pielęgnacyjny w kwocie 215,84 zł miesięcznie od 1 lutego 2023 r. do 31 stycznia 2025 r. - decyzja Wójta Gminy [...] z 2 marca 2023 r. (znak: 000113/ZP/03/2023 przyznająca zasiłek pielęgnacyjny skarżącemu. Kolegium dokonało następujących wyliczeń: 500,00 zł + 1445,48 zł + 215,84 zł = 2.161,32 zł, a następnie : 2.161,32 zł x 70%= 1.512,92 zł. Ponadto Kolegium podniosło, że zaskarżoną decyzję wydano w oparciu o treść postanowienia Sądu Rejonowego w P., [...] Wydział Rodzinny i Nieletnich, sygn. akt [...] z 1 kwietnia 2021 r. o umieszczeniu J. S. w Domu Pomocy Społecznej bez jego zgody. Kolegium podkreśliło, iż prawomocne postanowienie sądu powszechnego wiąże nie tylko ten sąd, ale również organy administracji publicznej oraz stronę co konsekwentnie oznacza, iż rozważania strony, negujące fakt, umieszczenia w DPS nie mogą zostać uwzględnione przez organy administracji publicznej, bowiem byłoby to nic innego, jak zakwestionowanie prawomocnego orzeczenia sądu powszechnego na podstawie stwierdzenia osoby fizycznej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżący podtrzymał dotychczasowe stanowisko. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, iż stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2023 r., poz. 1634) [dalej: ustawa p.p.s.a.], sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 pkt 1 ustawy p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co do zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 ustawy p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 ustawy p.p.s.a.). Po rozpoznaniu sprawy w przedstawionych na wstępie aspektach, Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem sądowej kontroli w sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z 5 września 2023 r., wydana w sprawie zmiany odpłatności, jaką dotychczas skarżący uiszczał za pobyt w Domu Pomocy Społecznej w W. na podstawie decyzji z 26 maja 2023 r. W sprawie do niespornych okoliczności faktycznych należy to, że: - skarżący jest mieszkańcem Domu Pomocy Społecznej w W.; - na mocy wspomnianej decyzji z 26 maja 2023 r. zobowiązany był on uiszczać od 5 grudnia 2022 r. (od momentu umieszczenia w Domu Pomocy Społecznej) do dnia 31 grudnia 2022 r. opłatę za pobyt w DPS w kwocie 1.179 zł miesięcznie, natomiast od 1 stycznia 2023 r. zobowiązany był uiszczać opłatę w kwocie 1.353,67 zł; - od miesiąca marca 2023 r. nastąpiła zmiana dochodu skarżącego w stosunku do tego, jaki stanowił podstawę ustalenia w decyzji z 26 maja 2023 r., spowodowaną zmianą (podwyższeniem) świadczenia emerytalnego, a czego organ nie uwzględnił w decyzji z 26 maja 2023 r. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 106 ust. 5 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tj.: Dz.U. z 2023 r., poz. 901 ze zm.) [dalej: ustawa o pomocy społecznej] w myśl którego, decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku m.in. zmiany sytuacji dochodowej strony. Jak wynika z ustaleń faktycznych zawartych w decyzji organu pierwszej instancji i podtrzymanych następnie przez organ drugiej instancji, dochód strony jaki wzięto pod uwagę przy ustaleniu opłaty w kwocie wynikającej z decyzji z 26 maja 2023 r. wynosił 1.933,82 zł (renta socjalna w wysokości 1.217,98 zł, świadczenie uzupełniające w wysokości 500 zł i zasiłek pielęgnacyjny w wysokości 215,84 zł). Od marca 2023 r. dochód strony wynosił kwotę 2.161,32 zł (renta socjalna w wysokości 1.445,48 zł, świadczenie uzupełniające w wysokości 500 zł i zasiłek pielęgnacyjny w wysokości 215,84 zł). Ponieważ z wyliczeń organu pierwszej instancji, których nie zakwestionował organ drugiej instancji, wynikało, że nastąpił wzrost dochodu skarżącego, organ pierwszej instancji zastosował powołany wcześniej przepis art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej i dokonał zmiany decyzji własnej z 26 maja 2023 r. w ten sposób, że ustalił stronie od 1 kwietnia 2023 r. opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej w kwocie 1.512,92 zł miesięcznie. W procesie sądowej kontroli zaskarżonej decyzji Sąd nie stwierdził naruszenia prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Z niespornych okoliczności faktycznych wynika, że nastąpiła zmiana w wysokości świadczenia, jakie skarżący pobiera z ZUS (renta socjalna). Okoliczność tę, w myśl art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej organy obwiązane były uwzględnić z urzędu. Sąd nie stwierdził nieprawidłowości w przyjętych przez organy wyliczeniach w zakresie wysokości łącznego dochodu strony, jaki stanowił podstawę przyjęcia, że nastąpiła zmiana sytuacji dochodowej strony w porównaniu z tą, jaka była podstawą ustalenia opłaty w decyzji z 26 maja 2023 r. Kluczowa jest w tym zakresie treść art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej (definiującego pojęcie dochodu na gruncie ustawy o pomocy społecznej). Jak stanowi art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: 1) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych i koszty uzyskania przychodu; 2) składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach; 3) kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Sąd w składzie orzekającym podziela stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 listopada 2011 r., I OSK 1105/11, że obowiązująca na gruncie ustawy o pomocy społecznej definicja ustawowa "dochodu" została ujęta w jednostkach redakcyjnych art. 8 ustawy, z wyjściowym ujęciem jego elementów w ust. 3 tego przepisu. Systematyka tego przepisu wskazuje, że jest ona sformułowana dla określenia każdej podstawy wymiaru świadczenia, a więc także odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej i uzyskiwane tam usługi na gruncie art. 61 ust. 2 ustawy, który reguluje zakres podmiotowy obowiązku i wysokość opłaty, uzależnionej właśnie od uzyskiwanego dochodu. Reasumując, Sąd stwierdził, że w sprawie wystąpiły przesłanki faktyczne do zastosowania art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, co skutkowało zmianą wcześniejszej decyzji o ustaleniu stronie odpłatności za pobyt w DPS (decyzji z 26 maja 2023 r.) i ustaleniu stronie od 1 kwietnia 2023 r. opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej na poziomie kwoty 1.512,92. Kwota ta nie przekracza kwoty 70% uzyskiwanego przez stronę od marca 2021 r. dochodu (art. 61 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej – określający wysokość opłaty za pobyt w DPS wnoszonej przez mieszkańca DPS). Jedynie na marginesie wyjaśnić należy, iż zmiana wysokości opłaty zadziała w tym przypadku ze skutkiem ex tunc (z mocą wsteczną). Jest to działanie prawidłowe, albowiem w orzecznictwie sądowym podnoszona była już niejednokrotnie kwestia charakteru prawnego decyzji wydawanej na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej. Ustawodawca w redakcji art. 106 ust. 5 powoływanej ustawy konsekwentnie posługuje się pojęciami: "zmienia" i "uchyla" decyzję. Oznacza to, jak że zarówno zmiana decyzji pierwotnej przyznającej świadczenie z pomocy społecznej, jak i jej uchylenie mają charakter konstytutywny, bo tworzy, zmienia lub uchyla stosunki prawne, przy czym ta zmiana konkretnej sytuacji prawnej następuje z mocy samej decyzji. Jednak deklaratoryjność czy konstytutywność decyzji nie przesądza jeszcze o skutkach z niej wynikających. W doktrynie i judykaturze dominuje bowiem pogląd, że kwestia, jaki skutek - ex tunc (z mocą wsteczną) czy ex nunc (z mocą od daty wydania) - ma określone orzeczenie, związana jest nie z samym podziałem orzeczeń na konstytutywne oraz deklaratoryjne, ale zależy od właściwości stosunku materialnoprawnego oraz stanu faktycznego konkretnej sprawy (zob. M. Kamiński, Teoretyczne problemy podziału decyzji administracyjnych na deklaratoryjne i konstytutywne a zagadnienie ich skuteczności temporalnej, PPP nr 5 z 2008 r. str.47 i nast. oraz wyrok Sądu Najwyższego z 19 lutego 2009 r., III PO 7/08, OSNP 2010/17-18/222). Każdy akt stosowania prawa odnosi się do określonego stanu faktycznego i w związku z tym jego skutki prawne mogą być powiązane w czasie z zaistnieniem tego stanu faktycznego. Należy więc uznać, że akt konstytutywny, kreujący określone prawa i obowiązki pozostaje w związku z zaistnieniem przesłanek faktycznych stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych. W takiej sytuacji konstytutywna decyzja (akt) może działać zarówno z mocą na przyszłość, jak i z mocą wsteczną (wyrok NSA z 28 października 2009 r., II GSK 153/09; wyrok NSA z 3 stycznia 2013 r., I OSK 1129/12; i A. Mączyński, Skuteczność orzeczeń w postępowaniu cywilnym, Kraków 1974, s.151). Wobec powyższego przyjąć należy, że zmiana decyzji na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej może mieć skutek wsteczny (por. wyrok z 9 czerwca 2017 r., I OSK 2763/16). W stanie faktycznym sprawy, zmiana dochodu skarżącego nastąpiła począwszy od marca 2023 r. Prawidłowo zatem organy orzekające w sprawie zmieniły wysokość wnoszonej przez skarżącego opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, ustalając zwiększoną opłatę od 1 kwietnia 2023 r. Odnosząc się do podniesionego w skardze zarzutu, że orzeczenie Sądu Rejonowego w P. o zaistnieniu przesłanek do umieszczenia skarżącego w DPS jest dotknięte wada nieważności należy wyjaśnić, że granice sprawy zakreślone są granicami zaskarżonej decyzji. Zaskarżona decyzja dotyczy natomiast ustalenia miesięcznej opłaty, jaką skarżący zobowiązany jest uiszczać za pobyt w domu pomocy społecznej. Czym innym jest natomiast kwestia podważania przez skarżącego legalności wyroku sądu powszechnego stwierdzającego zaistnienie przesłanek do umieszczenia skarżącego w domu pomocy społecznej. Powyższe leży po za zakresem niniejszej sprawy i zakresem kompetencji sądu administracyjnego. Kierując się zaprezentowaną argumentacją, Sąd działając na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę w całości oddalił. ds