II SA/Łd 923/22

Dnia 9 marca 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Sieniuć (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Czerw Sędzia WSA Michał Zbrojewski Protokolant Asystent sędziego Izabela Lewandowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 marca 2023 roku sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na uchwałę Rady Gminy i Miasta w Warcie z dnia 28 grudnia 2012 roku nr XXX/150/2012 w sprawie wymagań jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na świadczenie usług w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie § 4 pkt 1 załącznika nr 1 do uchwały; 2. zasądza od Rady Miejskiej w Warcie na rzecz strony skarżącej A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. a.bł.

Rada Gminy i Miasta w Warcie w dniu 28 grudnia 2012 r., na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.; powoływanej dalej jako: "u.s.g."), art. 7 ust. 3a ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2012 r. poz. 391 ze zm.; powoływanej dalej jako: "ustawa") oraz rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 marca 2012 r. w sprawie szczegółowego sposobu określania wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych (Dz.U. z 2012 r. poz. 299; powoływanego dalej jako: "rozporządzenie Ministra Środowiska") podjęła uchwałę nr XXX/150/2012 w sprawie wymagań jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na świadczenie usług w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego z dnia 26 lutego 2013 r. pod pozycją 1080. W dniu 22 września 2022 r. A Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. (dalej jako: "Spółka"), reprezentowana przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na powyższą uchwałę, zaskarżając § 4 pkt 1 załącznika nr 1 do tej uchwały i wskazując na naruszenie: 1. przepisu § 1 ww. rozporządzenia Ministra Środowiska w związku z art. 8 ust. 2a i art. 7 ust. 3a ustawy w związku z art. 22 Konstytucji RP, polegające na zawarciu w zaskarżonym zakresie uchwały wymogu przekazywania nieczystości ciekłych "do punktu zlewnego Zakładu Wodociągów i Kanalizacji Gminy i Miasta Warta Sp. z o.o.", podczas gdy wskazany przepis rozporządzenia Ministra Środowiska nakazuje odpowiednim organom gmin określenie wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transport nieczystości ciekłych dotyczące miejsc przekazywania nieczystości ciekłych w sposób precyzyjny, zrozumiały, niedyskryminujący, nieograniczający konkurencji oraz nieutrudniający dostępu do rynku przedsiębiorców świadczących usługi w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych oraz zapewniający należytą ochronę zdrowia i życia ludzi oraz środowiska, co wyklucza ustalenie w uchwale rady miejskiej wyłącznie jednego podmiotu właściwego do przekazywania nieczystości ciekłych, jako ograniczające konkurencję oraz dostęp do rynku, co stanowiło przekroczenie przez Radę Miejską w Warcie upoważnienia zawartego w ustawie i w rozporządzeniu Ministra Środowiska oraz nieuprawnione ograniczenie wolności działalności gospodarczej; 2. przepisu § 115 i § 135 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 283; powoływanego dalej jako: "Z.t.p."), w związku z art. 7 Konstytucji RP przez odstąpienie od reguł techniki prawodawczej i zamieszczenie w zaskarżonej uchwale przepisu regulującego sprawy nieprzekazane do unormowania w przepisie upoważniającym, co godzi w zasadę legalizmu wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP. Mając na uwadze powyższe zarzuty pełnomocnik skarżącej Spółki wniosła o: 1. dopuszczenie dowodów z dokumentów załączonych do skargi na okoliczności odpowiednio wskazane w uzasadnieniu; 2. stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części; 3. zasądzenie na rzecz strony skarżącej od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wedle norm przepisanych. W motywach skargi pełnomocnik skarżącej Spółki wskazała, że zgodnie z § 4 pkt 1 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały, przedsiębiorca powinien spełniać wymagania w zakresie miejsc przekazywania nieczystości ciekłych, tj. przekazywać nieczystości ciekłe do punktu zlewnego Zakładu Wodociągów i Kanalizacji Gminy i Miasta Warta Sp. z. o.o. W ocenie pełnomocnika skarżącej, wskazana regulacja jest niezgodna z prawem powszechnie obowiązującym, tj. z § 1 rozporządzenia Ministra Środowiska i art. 8 ust. 2a w związku z art. 7 ust. 3a ustawy. Rozporządzenie określa wymogi, które powinien spełnić przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych, wskazując, że wymogi dotyczące m.in. miejsc przekazywania nieczystości ciekłych określa się w sposób precyzyjny, zrozumiały, niedyskryminujący, nieograniczający konkurencji oraz nieutrudniający dostępu do rynku przedsiębiorców świadczących usługi w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych oraz zapewniający należytą ochronę zdrowia i życia ludzi oraz środowiska. W ocenie Spółki, nie ulega wątpliwości, że § 4 pkt 1 załącznika do zaskarżonej uchwały określający konkretny podmiot, do którego ma następować przekazywanie nieczystości, narusza ww. zasady i jest działaniem ograniczającym działalność gospodarczą, utrudniającym dostęp do rynku przedsiębiorców świadczących usługi w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych oraz istotnie ogranicza konkurencję. Kwestionowany przepis § 4 pkt 1 załącznika do uchwały określa wymogi wykraczające poza zakres określonego w art. 7 ust. 3a ustawy upoważnienia i jako taki został wydany bez podstawy prawnej. Na poparcie zaprezentowanego stanowiska pełnomocnik skarżącej odwołała się do poglądów prezentowanych w orzecznictwie sądów administracyjnych i rozstrzygnięciach nadzorczych. Pełnomocnik wyjaśniła przy tym, że skarżąca wystąpiła o udzielenie jej zezwolenia na opróżnianie zbiorników bezodpływowych i transport nieczystości ciekłych z terenu miasta i gminy Warta, jednakże decyzją z dnia 31 marca 2022 r., nr 1/2022, Burmistrz Warty odmówił wydania zezwolenia na opróżnianie zbiorników bezodpływowych i transport nieczystości ciekłych na terenie gminy Warta, przyjmując, że wniosek Spółki nie spełnia wymagań określonych zaskarżoną uchwałą, bowiem wskazane miejsce odbioru nieczystości ciekłych znajduje się poza obszarem Miasta i Gminy Warta, co stanowi naruszenie § 4 pkt 1 załącznika do ww. uchwały. Tymczasem Spółka wraz z wnioskiem o udzielenie zezwolenia wykazała gotowość do odbioru nieczystości przez inne stacje zlewne, pomimo tego Burmistrz wydał decyzję odmowną. Zdaniem pełnomocnika skarżącej, powyższe okoliczności uzasadniają interes prawny Spółki w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały - jako przedsiębiorcy prowadzącego działalność gospodarczą m.in. w zakresie odprowadzania i oczyszczania ścieków, bowiem na podstawie przepisów tej uchwały została wydana dla niej odmowna decyzja. Decyzja ta została oparta na przepisach prawa miejscowego niezgodnych z prawem powszechnie obowiązującym, tj. § 1 rozporządzenia Ministra Środowiska w związku z art. 7 ust. 3a ustawy w związku z art. 22 Konstytucji RP, art. 8 ust. 2a w związku z art. 7 ust. 3a ustawy oraz § 115 i § 135 w zw. z § 143 Z.t.p. w związku z art. 7 Konstytucji RP. Gdyby uchwała w kwestionowanej części była zgodna z obowiązującymi przepisami, Spółka byłaby uprawniona do uzyskania zezwolenia na podstawie art. 7 ust. 6 powołanej ustawy. Następnie pełnomocnik skarżącej wskazała, że na mocy § 143 Z.t.p. do aktów prawa miejscowego odpowiednio należy stosować zasady wskazane w tym rozporządzeniu. Organ wydający akt powinien zatem działać w ściśle określonych przez przepisy ramach. Zgodnie z § 135 Z.t.p., w uchwale i zarządzeniu zamieszcza się przepisy prawne regulujące wyłącznie sprawy z zakresu przekazanego w przepisie, o którym mowa w § 134 pkt 1, oraz sprawy należące do zadań lub kompetencji podmiotu, o których mowa w § 134 pkt 2. Rada Miejska w Warcie nie była umocowana wprost w ustawie ani w rozporządzeniu do wydania zaskarżonych przepisów uchwały, co doprowadziło do naruszenia również przepisów Z.t.p. Z tego powodu, organ naruszył również art. 7 Konstytucji RP i zawartą w nim zasadę legalizmu. Organ podejmując uchwałę w zaskarżonym zakresie działał poza granicami wyznaczonymi przez prawo, co narusza zasadę wynikającą z art. 22 Konstytucji RP, a wskazującą, że ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Ograniczenie wolności działalności gospodarczej, z którym mamy do czynienia w sprawie, jako nieusprawiedliwione interesem publicznym, jak również nieumocowane w ustawie, jest oczywiście niezgodne z Konstytucją RP. Ponadto pełnomocnik skarżącej wyjaśniła, że do niniejszej skargi stosuje się przepisy u.s.g. w brzmieniu obowiązującym przed 1 czerwca 2017 r., bowiem zaskarżany akt prawa miejscowego został wydany przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935). Z tego powodu Spółka wezwała Radę Miejską w Warcie do usunięcia naruszenia prawa pismem z dnia 2 lipca 2022 r. Organ odniósł się do wezwania pismem z dnia 19 sierpnia 2022 r., które Spółka otrzymała w dniu 26 sierpnia 2022 r., jednakże do dnia dzisiejszego nie została podjęta stosowna uchwała korygująca opisane w skardze wadliwości uchwały. Spółka dochowała zatem trzydziestodniowego terminu do wniesienia skargi, która jest uzasadniona i konieczna. Jednocześnie pełnomocnik skarżącej, uzasadniając wniosek o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały we wskazanej części, zwróciła uwagę, że uchwała ma walor aktu prawa miejscowego, stąd Sąd nie jest ograniczony terminem rocznym określonym w art. 94 ust. 1 u.s.g. W odpowiedzi na skargę organ, reprezentowany przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej i zasądzenie od Spółki na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. W motywach stanowiska wyjaśniono, że kwestionowana uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g., art. 7a ust. 3 ustawy oraz rozporządzenia Ministra Środowiska. Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 2 wówczas obowiązującej ustawy, na prowadzenie przez przedsiębiorców działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i wywozu nieczystości ciekłych wymagane było uzyskanie zezwolenia. W art. 7 ust. 3a ustawy zawarto upoważnienie dla Rady Gminy do określenia w drodze uchwały, stanowiącej akt prawa miejscowego, wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie takiego zezwolenia, uwzględniając opis wyposażenia technicznego niezbędnego do realizacji zadań. Przepis art. 7 ust. 7 ustawy obejmował z kolei upoważnienie dla Ministra właściwego ds. środowiska do określenia w drodze rozporządzenia szczegółowego sposobu określania tych wymagań. Na podstawie tego upoważnienia w dniu 14 marca 2012 r. Minister Środowiska wydał ww. rozporządzenie. Zgodnie z § 1 tego rozporządzenia, wymagania, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transport nieczystości ciekłych, dotyczące: 1) opisu wyposażenia technicznego zawierającego wymagania odnośnie do pojazdów asenizacyjnych przeznaczonych do świadczenia usług oraz bazy transportowej, 2) zabiegów sanitarnych i porządkowych związanych ze świadczonymi usługami, 3) miejsc przekazywania nieczystości ciekłych - określa się w sposób precyzyjny, zrozumiały, niedyskryminujący, nieograniczający konkurencji oraz nieutrudniający dostępu do rynku przedsiębiorców świadczących usługi w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych oraz zapewniający należytą ochronę zdrowia i życia ludzi oraz środowiska. Jednocześnie organ podkreślił, że sformułowanie, którym posłużyła się Rada Gminy i Miasta w § 4 pkt 1 załącznika do uchwały, tj.: "Przedsiębiorca powinien spełniać następujące wymagania w zakresie miejsc przekazywania nieczystości ciekłych: przekazywać nieczystości ciekłe do punktu zlewnego Zakładu Wodociągów i Kanalizacji Gminy i Miasta Warta Sp. z o.o.", odpowiada prawu. Uchwała w przedmiocie wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych, ma stanowić, według złożeń ustawodawcy, niejako swego rodzaju ofertę skierowaną do przedsiębiorców, określającą i podającą do publicznej wiadomości wymagania - głównie techniczne - jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia. Skoro uchwała ma stanowić ofertę dla przedsiębiorców, to powinna być konkretna i precyzyjnie określać wszystkie istotne elementy, z których powinien wywiązać się potencjalny przedsiębiorca ubiegający się o prowadzenie działalności w przywołanym zakresie na terenie gminy. I tak też było w sprawie. Przewidziany nakaz przekazywania nieczystości ciekłych do punktu zlewnego Zakładu Wodociągów i Kanalizacji Gminy i Miasta Warta Sp. z o.o. korespondował z nakazem rozporządzenia w sposób precyzyjny, zrozumiały, niedyskryminujący, nieograniczający konkurencji oraz nieutrudniający dostępu do rynku przedsiębiorców świadczących usługi w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych. Docelowo bowiem, każdy z przedsiębiorców, który stosownie do brzmienia art. 8 ust. 2a ustawy legitymował się oświadczeniem punktu zlewnego Zakładu Wodociągów i Kanalizacji Gminy i Miasta Warta Sp. z o.o. o gotowości przyjęcia nieczystości, mógł ten rodzaj działalności prowadzić na terenie gminy Warta. Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie rozporządzenia. W ocenie organu, z uwagi na brzmienie § 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Środowiska, Rada była obowiązana do określenia w uchwale miejsca przekazywania nieczystości (konkretna oczyszczalnia ścieków). Tak konkretnie wskazana oczyszczalnia ścieków ustalona została w sposób precyzyjny, zrozumiały, niedyskryminujący, nieograniczający konkurencji, nieutrudniający dostępu do rynku przedsiębiorców świadczących usługi w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych oraz zapewniający należytą ochronę zdrowia i życia ludzi oraz środowiska. Pełnomocnik organu wskazała przy tym, że sporna uchwała nie była kwestionowana przez organ nadzoru co do jej legalności. W konkluzji pełnomocnik organu stwierdziła, że przywołane powyżej argumenty świadczą o bezzasadności skargi. Te same argumenty przemawiają za uznaniem za nieskuteczne zarzutów naruszenia reguł techniki prawodawczej, które również podniesiono w treści skargi. Ponadto pełnomocnik organu wyjaśniła, że w związku z wejściem w życie w dniu 9 sierpnia 2022 r. ustawy z dnia 7 lipca 2022 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne i niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r., poz. 1549), która zmieniła definicję nieczystości ciekłych, zgodnie z dyspozycją jej art. 14 ust. 3, Rada Miejska w Warcie podejmie nową uchwałę w przedmiocie wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na świadczenie usług w zakresie zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych, mocą której zostanie uchylona kwestionowana uchwała. Termin na dokonanie tych zmian wynosi 12 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej. Na rozprawie zdalnej w dniu 9 marca 2023 r. pełnomocnik skarżącej Spółki podtrzymała skargę w całości i oświadczyła, że wskazany w uchwale Zakład Wodociągów i Kanalizacji Gminy i Miasta Warta Sp. z o.o. (punkt zlewny) nie wyraził zgody na odbiór nieczystości ciekłych z mobilnych zbiorników bezodpływowych Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle zaś art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 259), dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne właściwe są w sprawach z zakresu kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Wskazać przy tym należy, że w myśl art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. W razie zaś nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art.151 p.p.s.a.). Sądowej kontroli legalności w trybie powołanego wyżej art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. została poddana w niniejszej sprawie uchwała Rady Gminy i Miasta w Warcie nr XXX/150/2012 w sprawie wymagań jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na świadczenie usług w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych. Wniesiona przez skarżącą Spółkę skarga została wywiedziona w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2016r., poz. 446 ze zm.), powoływanej w niniejszym uzasadnieniu także jako: "u.s.g.". Zgodnie z tym przepisem, w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 czerwca 2017 r., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W świetle powołanego przepisu, warunkiem formalnym dopuszczalności skargi wywiedzionej w powyższym trybie jest: po pierwsze - charakter sprawy objętej przedmiotem zaskarżenia, po drugie - skierowanie do organu przed wniesieniem skargi bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, po trzecie – zachowanie ustawowego terminu do wniesienia skargi przewidzianego w art. 53 § 2 p.p.s.a. (w zw. z art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw; Dz.U. z 2017 r., poz. 935) oraz po czwarte - wykazanie przez podmiot wnoszący skargę, że uchwała narusza przysługujący mu interes prawny bądź uprawnienie. Zdaniem Sądu, w realiach rozpoznawanej sprawy wymienione wyżej przesłanki zostały spełnione. Nie ulega bowiem wątpliwości, że sprawa ze skargi na uchwałę nr XXX/150/2012 w sprawie w sprawie wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na świadczenie usług w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych jest sprawą z zakresu administracji publicznej. Wszakże uchwała ta z woli ustawodawcy stanowi akt prawa miejscowego (art. 7 ust. 3a ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2012 r. poz. 391 ze zm.; powoływanej w niniejszym uzasadnieniu także jako: "ustawa")). Bezspornym jest także, że skarżąca Spółka dopełniła pozostałych warunków przesądzających o dopuszczalności skargi, a mianowicie wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa, a następnie z zachowaniem ustawowego terminu wniosła skargę do sądu administracyjnego. Dokonana w tym względzie analiza akt sprawy dowodzi, że wezwanie skarżącej Spółki do usunięcia naruszenia prawa datowane na 2 lipca 2022 r. wpłynęło do organu w dniu 11 lipca 2022 r. Organ udzielił odpowiedzi na to wezwanie pismem z dnia 19 sierpnia 2022 r., które wpłynęło do pełnomocnika skarżącej w dniu 26 sierpnia 2022 r. Przewidziany ustawą trzydziestodniowy termin na wniesienie skargi mijał z dniem 26 września 2022 r. (z uwagi na fakt, że 25 września 2022 r. to była niedziela), w tym też dniu skarga została nadana na adres organu. Wątpliwości Sądu nie budzi również spełnienie przez skarżącą Spółkę ostatniej, czwartej, wskazanej wyżej przesłanki, choć tu wyjaśnić należy, że świetle powołanej regulacji, aby skutecznie wnieść skargę na przedmiotową uchwałę, trzeba wykazać nie tylko posiadanie interesu prawnego, ale i jego naruszenie. O powodzeniu takiej skargi, jak stwierdza się w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych, przesądza wykazanie przez stronę skarżącą naruszenia przez organ konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na jej sytuację prawną. Przy czym interes ten powinien być bezpośredni i realny, aktualny, a nie przyszły, hipotetyczny lub ewentualny. Kryterium interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., musi być oceniane w płaszczyźnie materialnoprawnej i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków strony skarżącej a zaskarżonym aktem (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 1 października 2013 r. sygn. akt I OSK 1209/13, 10 lutego 2015 r. sygn. akt I OSK 2349/14, 7 marca 2013 r. sygn. akt II GSK 1183/11, 24 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 2400/12, dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA"). Innymi słowy, strona skarżąca musi wykazać, że zaskarżona uchwała naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jej sferę prawnomaterialną, pozbawia ją pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Wychodząc z powyższych przesłanek należy wskazać, że sekwencja działań sądu administracyjnego w sprawie ze skargi na uchwałę rady gminy, w tym uchwałę stanowiącą akt prawa miejscowego, jest uregulowana przez ustawodawcę jednoznacznie. W pierwszym etapie sąd, poza wskazanymi wyżej przesłankami dopuszczalności skargi w postaci spełnienia wymogu wezwania do usunięcia naruszenia prawa i zachowania terminu do wniesienia skargi, bada legitymację skargową podmiotu ją wnoszącego i dopiero wówczas, gdy stwierdzi, że interes prawny strony skarżącej został naruszony zaskarżoną uchwałą, może przejść do drugiego etapu – oceny zasadności zarzucanych naruszeń prawa zaskarżoną uchwałą. Zgodnie bowiem z art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Tym zaś przepisem szczególnym w niniejszej sprawie jest powołany wyżej art. 101 ust. 1 u.s.g. W kontrolowanej sprawie Sąd, kierując się powyższymi względami, podzielił stanowisko skarżącej Spółki w kwestii naruszenia owego interesu prawnego zaskarżoną uchwałą, co uzasadnia dokonanie jej kontroli z punktu widzenia podniesionych w skardze naruszeń prawa. Podkreślić w tym względzie należy, że wykazane przez Spółkę okoliczności towarzyszące wydaniu dla niej odmownej decyzji w przedmiocie zezwolenia na opróżnianie zbiorników bezodpływowych i transport nieczystości ciekłych na terenie gminy Warta, uzasadniają interes prawny Spółki - jako przedsiębiorcy prowadzącego działalność gospodarczą m.in. w zakresie odprowadzania i oczyszczania ścieków w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały. Zauważyć przy tym należy, że wskazany w zaskarżonej uchwale Zakład Wodociągów i Kanalizacji Gminy i Miasta Warta Sp. z o.o. (punkt zlewny) nie wyraził skarżącej zgody na odbiór nieczystości ciekłych z mobilnych zbiorników bezodpływowych. Przechodząc w dalszej kolejności do oceny legalności zaskarżonej uchwały zauważyć należy, że w skardze Spółka zakwestionowała § 4 pkt 1 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały, zarzucając naruszenie przepisu § 1 ww. rozporządzenia Ministra Środowiska w związku z art. 8 ust. 2a i art. 7 ust. 3a ustawy w związku z art. 22 Konstytucji RP, polegające na zawarciu w zaskarżonym zakresie uchwały wymogu przekazywania nieczystości ciekłych "do punktu zlewnego Zakładu Wodociągów i Kanalizacji Gminy i Miasta Warta Sp. z o.o.", podczas gdy wskazany przepis rozporządzenia nakazuje odpowiednim organom gmin określenie wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transport nieczystości ciekłych dotyczące miejsc przekazywania nieczystości ciekłych w sposób precyzyjny, zrozumiały, niedyskryminujący, nieograniczający konkurencji oraz nieutrudniający dostępu do rynku przedsiębiorców świadczących usługi w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych oraz zapewniający należytą ochronę zdrowia i życia ludzi oraz środowiska, co wyklucza ustalenie w uchwale rady miejskiej wyłącznie jednego podmiotu właściwego do przekazywania nieczystości ciekłych, jako ograniczające konkurencję oraz dostęp do rynku, co stanowiło przekroczenie przez Radę upoważnienia zawartego w ustawie i w rozporządzeniu Ministra Środowiska oraz nieuprawnione ograniczenie wolności działalności gospodarczej. Jednocześnie Spółka zarzuciła naruszenie przepisu § 115 i § 135 w związku z § 143 Z.t.p. w związku z art. 7 Konstytucji RP przez odstąpienie od reguł techniki prawodawczej i zamieszczenie w zaskarżonej uchwale przepisu regulującego sprawy nieprzekazane do unormowania w przepisie upoważniającym, co godzi w zasadę legalizmu wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP. Z tym stanowiskiem skarżącej Spółki nie zgodził się organ, podnosząc w odpowiedzi na skargę, że sformułowanie, którym posłużyła się Rada Gminy i Miasta w § 4 pkt 1 załącznika do uchwały, tj.: "Przedsiębiorca powinien spełniać następujące wymagania w zakresie miejsc przekazywania nieczystości ciekłych: przekazywać nieczystości ciekłe do punktu zlewnego Zakładu Wodociągów i Kanalizacji Gminy i Miasta Warta Sp. z o.o.", odpowiada prawu. Jego zdaniem, przewidziany nakaz przekazywania nieczystości ciekłych do punktu zlewnego Zakładu Wodociągów i Kanalizacji Gminy i Miasta Warta Sp. z o.o. korespondował z nakazem rozporządzenia w sposób precyzyjny, zrozumiały, niedyskryminujący, nieograniczający konkurencji oraz nieutrudniający dostępu do rynku przedsiębiorców świadczących usługi w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych. Docelowo bowiem, każdy z przedsiębiorców, który stosownie do brzmienia art. 8 ust. 2a ustawy legitymował się oświadczeniem punktu zlewnego Zakładu Wodociągów i Kanalizacji Gminy i Miasta Warta Sp. z o.o. o gotowości przyjęcia nieczystości, mógł ten rodzaj działalności prowadzić na terenie gminy Warta. Organ podkreślił przy tym, że z uwagi na brzmienie § 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Środowiska, Rada była obowiązana do określenia w uchwale miejsca przekazywania nieczystości (konkretna oczyszczalnia ścieków). Tak konkretnie wskazana oczyszczalnia ścieków ustalona została w sposób precyzyjny, zrozumiały, niedyskryminujący, nieograniczający konkurencji, nieutrudniający dostępu do rynku przedsiębiorców świadczących usługi w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych oraz zapewniający należytą ochronę zdrowia i życia ludzi oraz środowiska. Biorąc pod uwagę tak rysujący się spór prawny w sprawie stwierdzić należy, że jego rozstrzygnięcie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie: czy określenie miejsc przekazywania nieczystości ciekłych w uchwale rady gminy może zostać sformułowane poprzez ustalenie wyłącznie jednego miejsca przekazywania nieczystości ciekłych, wyszczególnionego w takiej uchwale nazwą indywidualną i konkretną, jak w § 4 pkt 1 załącznika do zaskarżonej uchwały, gdzie wskazano jedno miejsce przekazywania nieczystości ciekłych pod "punktu zlewnego Zakładu Wodociągów i Kanalizacji Gminy i Miasta Warta Sp. z o.o.". Zdaniem Sądu, określenie wyłącznie jednego miejsca przekazywania nieczystości ciekłych, jak uregulowano w § 4 pkt 1 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały, narusza prawo w sposób istotny. W tym względzie Sąd podkreśla, że zaskarżona uchwała została podjęta w oparciu o upoważnienie zawarte w art. 7 ust. 3a ustawy oraz rozporzadzenie Ministra Środowiska, w szczególności § 1. Stosownie do przywołanego art. 7 ust. 3a ustawy, rada gminy określi, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, wymagania, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia, o którym mowa w art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy, uwzględniając opis wyposażenia technicznego niezbędnego do realizacji zadań. Wzmiankowanym zezwoleniem jest zezwolenie na prowadzenie przez przedsiębiorców działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych. Uszczegółowienie sposobu określania tych wymagań, zgodnie z art. 7 ust. 7 ustawy, nastąpiło rozporządzeniem Ministra Środowiska. Z § 1 tego aktu wynika, że wymagania, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych mają dotyczyć: 1) opisu wyposażenia technicznego zawierającego wymagania odnośnie do: a) pojazdów asenizacyjnych przeznaczonych do świadczenia usług, b) bazy transportowej, 2) zabiegów sanitarnych i porządkowych związanych ze świadczonymi usługami, 3) miejsc przekazywania nieczystości ciekłych, określonych w sposób precyzyjny, zrozumiały, niedyskryminujący, nieograniczający konkurencji oraz nieutrudniający dostępu do rynku przedsiębiorców świadczących usługi w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych oraz zapewniający należytą ochronę zdrowia i życia ludzi oraz środowiska. Wyjaśnić przy tym należy, że działalność gospodarcza w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych jest reglamentowana i wymaga uzyskania zezwolenia wójta, burmistrza lub prezydenta miasta właściwego ze względu na miejsce świadczenia usług, stosownie do art. 7 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 6 ustawy. W myśl art. 9 ust. 1aa tej ustawy zezwolenie na opróżnianie zbiorników bezodpływowych i transport nieczystości ciekłych powinno określać również stacje zlewne. Przenosząc powyższe ustalenia na grunt rozpoznawanej sprawy w świetle sformułowanych przez skarżącą zarzutów, Sąd doszedł do przekonania, że § 4 pkt 1 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały narusza art. 22 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Pierwszy z przywołanych powyżej przepisów konstytucyjnych wskazuje, że ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny, natomiast zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. W tej sytuacji, zdaniem Sądu, należało stwierdzić, że kwestionowane postanowienie uchwały (§ 4 pkt 1 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały), wskazujące wprost na konkretny podmiot, który świadczyć ma usługę odbioru nieczystości godzą w zasady ochrony konkurencji i swobodnego dostępu do rynku poprzez ustalenie zindywidualizowanego podmiotu i wskazania konkretnego miejsca przekazywania nieczystości ciekłych bez stosownej podstawy prawnej do regulacji na poziomie zaskarżonego aktu prawa miejscowego. Nie ulega przy tym wątpliwości, że ograniczenia wolności działalności gospodarczej mogą wynikać wyłącznie z ustawy, a brak jest przepisu o randze ustawowej zezwalającego na tak dalekie ograniczenie w uchwale rady gminy działalności gospodarczej w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych. Analogiczne stanowisko w rozważanej materii wyraził wcześniej WSA w Bydgoszczy w wyroku z dnia 5 listopada 2019 r., sygn.. akt II SA/Bd 588/19, i podobnie WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 20 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Po 106/21 oraz WSA w Krakowie w wyroku z dnia 14 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 120/20 (dostępne w: CBOSA). Na gruncie niniejszej sprawy Sąd w pełni podziela to stanowisko, dając temu wyraz w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Jednocześnie należy podkreślić, że wymóg zawarty w rozporządzeniu Ministra Środowska, aby określenie takich miejsc przekazywania nieczystości ciekłych nastąpiło w sposób niedyskryminujący, nieograniczający konkurencję oraz nieutrudniający dostępu do rynku przedsiębiorców świadczących usługi w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych, jest spójny treściowo z regulacjami konstytucyjnymi. Zapewnia on utrzymanie konstytucyjnie zagwarantowanych reguł swobodnego prowadzenia działalności gospodarczej przez podmiot trudniący się odbiorem nieczystości płynnych, która nie została ograniczona przez regulację ustawową motywowaną np. względami ochrony środowiska. Toteż obowiązek przekazania nieczystości ciekłych do konkretnej oczyszczalni ścieków z § 4 pkt 1 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały wprowadził ograniczenie dla podmiotów trudniących się zawodowo odbiorem nieczystości płynnych, jak skarżąca Spółka, a więc w konsekwencji narusza również § 1 wskazanego rozporządzenia. Zauważyć przy tym należy, że zestawienie treści § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Środowiska z treścią przytoczonego art. 9 ust. 1aa ustawy dowodzi, że określenie konkretnych stacji zlewnych, do których przekazywane będą nieczystości ciekłe, powinno nastąpić dopiero na etapie decyzji zezwalającej, a nie w uchwale określającej wymagania, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych. Należy mieć to na uwadze również przy dokonywaniu wykładni § 1 pkt 3 analizowanego rozporządzenia, w którym dopuszczono określanie w uchwale jedynie wymogów dotyczących miejsc przekazywania nieczystości ciekłych, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych, a nie konkretnych miejsc do przekazywania takich nieczystości ciekłych. To ujęcie systemowe uwidacznia, że treść podlegającego kontroli sądowej § 4 pkt 1 załącznika do zaskarżonej uchwały nie określa wspomnianych wymogów dla miejsc przekazywania nieczystości ciekłych, zatem jest zbyt konkretna i stanowi przedwczesne, bo już na gruncie uchwały rady gminy, a nie w konsekwencji wydania zezwolenia w indywidualnej sprawie administracyjnej, ustalenie położenia (miejsca) stacji zlewnej. Taka konkretyzacja nie realizuje obowiązku wskazania wymogów, przez co wykracza poza sferę poddanej do regulacji w uchwale rady gminy (por. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w: Warszawie z dnia 3 listopada 2020 r., IV SA/Wa 159/20; w Łodzi z dnia 19 października 2011, II SA/Łd 819/11 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 2012 r., II OSK 251/12, CBOSA). Sąd w pełni podziela to stanowisko w kontrolowanej sprawie. Ponadto stwierdzić należy, że zakwestionowany § 4 pkt 1 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały narusza § 115 i § 135 w związku z § 143 Z.t.p., gdyż Rada przekroczyła granice upoważnienia ustawowego, co w konsekwencji skutkuje naruszeniem zasady legalizmu wyrażonej w art. 7 Kontytucji RP. W zaskarżonej uchwale należało bowiem wskazać jedynie wymagania dotyczące miejsc przekazywania nieczystości ciekłych, a nie konkretne miejsca (punkt zlewny) przekazywania nieczystości ciekłych. Z powyższych względów, za zasadne Sąd uznał zarzuty skargi w zakresie naruszenia art. 22 oraz § 1 rozporządzenia Ministra Środowiska w związku z art. 7 ust. 3a oraz art. 7 ust. 7 ustawy polegającego na podjęciu zaskarżonej uchwały we wskazanej części z wykroczeniem poza zakres umocowania wynikający z wyżej powołanych przepisów, a skutkującego ograniczeniami rynkowymi, na którym funkcjonuje przedsiębiorca taki jak skarżąca. Określenie przez radę gminy, że przedsiębiorca powinien przekazywać nieczystości ciekłe tylko do wskazanego w uchwale punktu zlewnego stanowi naruszenie norm konstytucyjnych oraz przekroczenie ustawowych kompetencji rady gminy w zakresie określenia wymagań dotyczących miejsc przekazywania nieczystości ciekłych, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych, co czyni kwestionowaną regulację istotnie naruszającą prawo. Kontrolowany przepis nie spełnia wymogów w zakresie nieograniczającym konkurencję oraz nieutrudniania dostępu do rynku przedsiębiorców świadczących usługi w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych. Tym samym Sąd podzielił stanowisko skarżącej Spółki, że zakwestionowana w skardze regulacja obarczona jest wadliwością pod postacią istotnego naruszenia prawa, co przesądziło o jej wyeliminowaniu poprzez stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonym zakresie. Ponadto Sąd uznał za zasadne wyjaśnić, że w niniejszej sprawie odstąpił od przeprowadzenia wnioskowanych w skardze dowodów na okoliczności w niej wskazane. Kwestie te nie budziły wątpliwości Sądu, o których mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., czemu dał wyraz w powyższych rozważaniach. Podkreślić przy tym należy, że stosownie do art. 133 p.p.s.a. sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, a postępowanie dowodowe w postępowaniu sądowoadministracyjnym ma jedynie uzupełniający, wyjątkowy, charakter, podyktowany łącznym spełnieniem przesłanek z art. 106 § 3 p.p.s.a., czyli: 1) jeśli przeprowadzenie dowodu jest niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie i 2) nie spowoduje to nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Sąd wyjaśnia także, iż przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie kreują podstaw do przyznania w postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym, a zatem sądem administracyjnym pierwszej instancji, zwrotu kosztów postępowania od skarżącego na rzecz organu, którego działanie bądź bezczynność stanowi przedmiot skargi, nawet w sytuacji oddalenia skargi. Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie § 4 pkt 1 załącznika nr 1 do tej uchwały - na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.). Zasądzona kwota kosztów obejmuje: zwrot wpisu od skargi (300 zł), wynagrodzenie radcy prawnego (480 zł) oraz opłatę skarbową od dokumentu pełnomocnictwa (17 zł). ał