II SA/Łd 854/23

Dnia 11 października 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Czerw po rozpoznaniu w dniu 11 października 2023 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi P S na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia 17 lipca 2023 roku znak: SKO.4140.16.23 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wniosku o zwolnienie z opłat za pobyt w domu pomocy społecznej postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi – na rzecz skarżącego P S kwotę 100 (sto) złotych, uiszczoną tytułem wpisu od skargi, zaksięgowaną 28 sierpnia 2023 roku, pod pozycją [...]. ał

P. S. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z 17 lipca 2023 r., znak: SKO.4140.16.23, w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wniosku o zwolnienie z opłat za pobyt w domu pomocy społecznej. Pełnomocnik P. S. zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 64 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 901 ze zm.) w związku z nowelizacją ustawy o pomocy społecznej poprzez jego błędną wykładnię, tj. uznanie, że zwolnienie z odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej jest możliwe dopiero po ostatecznym zakończeniu postępowania w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej (uznanie, że wniosek o zwolnienie z opłaty nie może być rozpatrzony w przedmiotowym postępowaniu i musi dojść wcześniej do uprawomocnienia się i uzyskania waloru ostateczności decyzji o ustaleniu opłaty), pomimo tego, że w aktualnym stanie prawnym rozstrzygnięcie o zwolnieniu z opłaty (lub o niezwolnieniu) może być wydane w toku postępowania o ustalenie zobowiązanych do ponoszenia opłaty i o ustalenie wysokości tej opłaty, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. oraz niezastosowanie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., tj. zamiast utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji wadliwe uchylenie przez Kolegium decyzji z dnia 2 stycznia 2023 r. i umorzenie postępowania. Wskazując na powyższe zarzuty, P. S. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, obejmujących koszty zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu wniosło o odrzucenie skargi. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu strona skarżąca nie jest podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi - organ pierwszej instancji (P. S.) nie może skarżyć decyzji organu odwoławczego (Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu). W tym przypadku przymiot strony przysługiwał wyłącznie B. K. - rozstrzygnięcie dotyczyło jej praw i obowiązków. Kolegium wyjaśniło, że legitymacji skargowej nie mają organy, które orzekały w sprawie i to niezależnie od tego, w której instancji. Przedmiot sprawy administracyjnej rozstrzyganej decyzją nie dotyczy bowiem interesu prawnego tego organu, gdyż nie działa on jako nosiciel tegoż interesu w rozumieniu art. 28 k.p.a. i art. 50 p.p.s.a., lecz jako podmiot wykonujący przyznane mu kompetencje (por. postanowienie NSA z dnia 26 października 2011 r., sygn. akt II GSK 1070/10). W piśmie z 18 września 2023 r. pełnomocnik P. S. oświadczył, że cofa opisaną na wstępie skargę i wnosi o zwrot uiszczonego wpisu sądowego od skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga P. S. podlega odrzuceniu jako wniesiona przez podmiot do tego nieuprawniony. Postępowanie sądowoadministracyjne może być prowadzone jedynie na podstawie skargi wniesionej przez podmiot do tego legitymowany. Brak legitymacji do wniesienia skargi stanowi podstawę do jej odrzucenia jako niedopuszczalnej na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.) (dalej: p.p.s.a.). Zgodnie z art. 50 § 1 i 2 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Oznacza to, że dwie kategorie podmiotów mają prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Pierwszą stanowią te, którym to uprawnienie przysługuje dla ochrony ich interesu prawnego. Druga kategoria natomiast to podmioty instytucjonalne, którym zostało przyznane prawo do wniesienia skargi w cudzej sprawie, ze względu na konieczność ochrony również obiektywnego porządku prawnego (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2010, s. 142-143, uw. 3). W kontrolowanej sprawie P. S. nie występował w charakterze strony, ale organu wyposażonego w kompetencje do władczego rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, czego przejawem było wydanie przez niego decyzji z 2 stycznia 2023 r., nr 1/DPS-KP/ODM/23. W uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03, ONSA 2003/4/115, przyjęto, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej - w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę, jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego bądź sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego, nie ma w takim postępowaniu legitymacji procesowej strony, nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżania decyzji administracyjnych do sądu administracyjnego ani legitymowanym do wystąpienia z powództwem do sądu powszechnego. Włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej (art. 5 § 2 pkt 3 i 6 k.p.a.), prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie, znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. W zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Innymi słowy w postępowaniu administracyjnym jednostka samorządu terytorialnego może występować albo w charakterze strony broniąc swojego interesu prawnego w myśl przepisu art. 28 k.p.a., albo jako organ administracji publicznej, w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. Wówczas będzie ona reprezentowała interes jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Wyposażenie jednostki samorządu terytorialnego, z mocy ustawy, w kompetencje organu administracji publicznej, powołanego do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego zarówno w trybie postępowania administracyjnego, jak i sądowoadministracyjnego Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez organ gminy w odniesieniu do niej jako osoby prawnej następuje zatem kosztem jej uprawnień procesowych. Nie do przyjęcia jest bowiem stanowisko, że gmina może zajmować różną pozycję (raz organu wydającego decyzję, innym razem strony postępowania) w zależności od etapu załatwiania sprawy z zakresu administracji publicznej. Reasumując gmina nie może na ogólnych zasadach skarżyć do sądu administracyjnego decyzji organu odwoławczego, kwestionujących w ramach postępowania administracyjnego decyzje administracyjne lub postanowienia prezydenta, burmistrza albo wójta, nawet jeżeli te rozstrzygnięcia dotyczą jej interesów prawnych. W postępowaniu administracyjnym prezydent (burmistrz, wójt) działa w interesie państwa, jako organ państwa, a nie jako organ gminy reprezentujący jej interesy. Stąd nie ma interesu prawnego w zaskarżeniu do sądu administracyjnego rozstrzygnięcia podjętego w tym postępowaniu. Nie może zmienić swojej roli z organu administracji publicznej w organ osoby prawnej, broniący jej interesów. W postępowaniu sądowoadministracyjnym chodzi wyłącznie o skontrolowanie legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia, a nie o prowadzenie sporu, w którym organ pierwszej instancji broni swego stanowiska (por. uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 października 2000 r., sygn. akt OPK 14/00 oraz z 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03; wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 kwietnia 2006 r., sygn. akt II OSK 780/05 oraz z 16 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1017/04; postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 października 2017 r., sygn. akt I OSK 2182/17; z 2 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 1498/14; z 20 stycznia 2011 r., sygn. akt II FSK 2515/10; z 22 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 157/09; z 6 stycznia 2010 r., sygn. akt II GSK 263/09; z 28 grudnia 2010 r., sygn. akt II FSK 2404/10; z 25 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 1551/09; z 2 marca 2006 r., sygn. akt II GSK 387/05; z 16 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 2352/11 - orzeczenia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy także zwrócić uwagę stanowisko Trybunału Konstytucyjnego wyrażone w wyroku z 29 października 2009 r., sygn. akt K 32/08, (OTK-A 2009, nr 9, poz. 139), w którym Trybunał Konstytucyjny uznał, że interpretacja art. 50 § 1 p.p.s.a. odmawiająca jednostkom samorządu terytorialnego prawa do uczestniczenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym oraz prawa do wnoszenia skarg do sądów administracyjnych w sytuacji, w której organ danej jednostki rozpatrywał sprawę administracyjną i wydał decyzję administracyjną w pierwszej instancji jest zgodna z Konstytucją RP. W niniejszej sprawie P. S., wydając decyzję w pierwszej instancji, nie działał jako podmiot, którego własnego interesu prawnego (uprawnienia lub obowiązku) dotyczy sprawa, lecz jako organ administracji publicznej na mocy przyznanych mu ustawowo kompetencji, bez względu na przedmiot sprawy i jego rzeczywisty związek z interesem prawnym gminy. Z tego wniosek, że P. S., w świetle art. 50 § 1 i 2 p.p.s.a., nie posiada uprawnienia do zaskarżenia decyzji organu drugiej instancji, zatem skargę tę należało uznać za niedopuszczalną. Na marginesie wskazać należy, że oświadczenie pełnomocnika skarżącego o cofnięciu skargi nie może odnieść zamierzonego skutku, bowiem merytoryczne rozpatrzenie takiego wniosku byłoby możliwe tylko wówczas, gdyby skarga byłaby dopuszczalna. Jeżeli natomiast skarga jest niedopuszczalna, sąd skargę odrzuca. Zgodnie z art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy. Postanowienie w przedmiocie zwrotu wpisu może być wydane na posiedzeniu niejawnym (art. 232 § 2 p.p.s.a.). Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1 postanowienia, zaś w pkt 2 orzekł o zwrocie wpisu sądowego na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 i § 2 p.p.s.a. ał