II SA/Łd 839/18

Dnia 10 stycznia 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Magdalena Sieniuć Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Adamczyk Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Magdalena Rząsa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2019 roku sprawy ze skargi G. Ż. i K. Ż. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę 1. oddala skargę; 2. przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi radcy prawnemu M. W. prowadzącemu Kancelarię Radcy Prawnego w Ł. przy ulicy [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, powiększoną o należny podatek od towarów i usług, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącym z urzędu. A. P.

Postanowieniem z [...], nr [...], Wojewoda [...], na podstawie art. 134 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. 2017 r., poz. 1257 ze zm.) - zwanej dalej: "k.p.a." - stwierdził, że odwołanie G. i K.Ż. od decyzji Starosty [...] z [...], nr [...], zostało wniesione z uchybieniem terminu przewidzianego do jego wniesienia i w związku z tym pozostawił je bez rozpatrzenia. Organ II instancji wyjaśnił, że ww. decyzją Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla M.R. i A.R. obejmujące budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z wewnętrzną instalacją gazu i szczelnym bezodpływowym zbiornikiem na nieczystości ciekłe zlokalizowanego na działce nr ewid. 878/9 obręb [...], gmina W.. Dalej Wojewoda wskazał, że z akt sprawy wynika, że G. i K. Ż. 4 czerwca 2018 r. złożyli do Starostwa Powiatowego w W. wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie legalności wydanego pozwolenia na budowę obiektu mieszkalnego oraz o natychmiastowe wstrzymanie budowy rozpoczętej 2 czerwca 2018 r. podnosząc, że nie zostali zawiadomieni, jako właściciele działki sąsiedniej o pozwoleniu na budowę inwestycji niezgodnej z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Wnioskujący podnieśli również, że mający powstać obiekt będzie powodować zaciemnianie ich działki z pogorszeniem warunków życiowych oraz wartości użytkowej działki. Jednocześnie G. i K. Ż. pismem z 2 czerwca 2018 r. złożyli do Powiatowego Inspektora Budowlanego w W. skargę na Starostwo Powiatowe w W. o naruszenie przepisów Prawa Budowlanego w zakresie wydania pozwolenia na budowę obiektu mieszkalnego na działce nr 4-878/4 w D., wraz z wnioskiem o natychmiastowe wstrzymanie budowy. Starosta [...], w myśl art. 65 § 1 k.p.a., przekazał, zgodnie z właściwością, do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. wniosek skarżących o wszczęcie postępowania w sprawie legalności wydanego pozwolenia na budowę. Jednocześnie Starosta [...] pismem z 6 czerwca 2018 r. udzielił skarżącym informacji w zakresie zgodności przedmiotowej inwestycji z przepisami techniczno-budowlanymi oraz z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w W. nr [...] z [...] o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego pomiędzy ul. A., B. i K. w mieście i gminie W.. Pismem z 6 czerwca 2018 r. na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. PINB w W. przekazał do organu administracji architektoniczno-budowlanej pierwszej instancji skargę G. i K. Ż. na Starostwo Powiatowe w W. o naruszenie przepisów Prawa Budowlanego w zakresie wydanego pozwolenia na budowę. Starosta [...] pismem z 11 czerwca 2018 r. poinformował skarżących, że wyjaśnienia dotyczące budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego zostały zawarte w jego piśmie z 6 czerwca 2018 r. oraz poinformował skarżących o przysługującym prawie złożenia wniosku o wznowienie postępowania, zgodnie z art. 145 k.p.a. lub złożenia wniosku o uchylenie lub stwierdzenie nieważności decyzji, zgodnie z art. 154 - 157 k.p.a. Skarżący wystąpili do Starostwa pismem z 9 czerwca 2018 r. o wydanie postanowienia w myśl art. 123 § 1 i 2 w związku z art. 124 § 1 k.p.a. z jednoczesnym wyłączeniem, zgodnie z art. 24 § 1 k.p.a., pracownika precyzującego sporne pisma. Starosta [...] pismem z 12 czerwca 2018 r. podtrzymał swoje stanowisko zawarte w poprzednich pismach. G. i K. Ż., za pośrednictwem Starosty [...] złożyli odwołanie od decyzji nr [...] z [...] o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego na działce nr ewid. 878/9 obręb [...]. W następstwie powyższego, na podstawie art. 133 k.p.a. Starosta [...] przekazał ww. odwołanie Wojewodzie [...]. Jednocześnie do Wojewody [...] wpłynął o tożsamej treści wniosek G. i K. Ż., który organ wojewódzki odrębnym rozstrzygnięciem rozpatrzy w trybie nadzwyczajnym w zakresie stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Następnie Wojewoda wyjaśnił, że w myśl art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Natomiast artykuł 127 § 1 k.p.a. daje uprawnienie do złożenia odwołania od rozstrzygnięcia podjętego przez organ administracji publicznej pierwszej instancji tylko stronie postępowania. Organ odwoławczy jest zatem zobowiązany do zbadania, czy odwołanie pochodzi od strony postępowania. Odwołanie jest czynnością procesową, której skuteczność zależy od jej dokonania w terminie, a w przypadku niedochowania terminu art. 134 k.p.a. nakazuje organowi wydanie postanowienia o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. Ustalenie, czy został zachowany termin do wniesienia odwołania, ma bardzo istotne znaczenie, ponieważ rozpatrzenie odwołania wniesionego po terminie prowadzi do kontroli ostatecznej decyzji administracyjnej, a tym samym do naruszenia zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych (art. 16 k.p.a.). W związku z powyższym organ odwoławczy, rozpatrując odwołanie G. i K.Ż., w pierwszej kolejności zbadał, czy odwołanie zostało wniesione w ustawowym terminie. Na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę Starosta [...] ustalił, krąg stron postępowania. Jak wynika z projektu budowlanego zatwierdzonego zaskarżoną decyzją, obszar oddziaływania obiektu, obejmuje działkę inwestorów oraz działkę ewid. nr 879/2. Wobec powyższego, skarżący, którzy są właścicielami działki ewid. nr 877/9, nie brali udziału na prawach strony w postępowaniu organu administracji architektoniczno-budowlanej, ani nie otrzymali zaskarżonej decyzji. Wojewoda zaznaczył, że ustanowiony w art. 129 § 2 k.p.a. termin do wniesienia odwołania dotyczy tylko osób, którym decyzja została doręczona. Natomiast termin ten nie dotyczy strony, która nie brała udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji i której decyzja wydana w tym postępowaniu nie została doręczona. W takim przypadku w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że osoba, której nie doręczono decyzji, może wnieść odwołanie dopóki nie upłynął termin do jego wniesienia dla ostatniej z osób, którym organ doręczył decyzję. Organ II instancji dodał, że w myśl art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a., termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało nadane w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe. W badanej przez organ odwoławczy sprawie, termin do wniesienia odwołania upłynął 12 lutego 2018 r. Z akt sprawy wynika, iż decyzja Starosty [...] nr [...] z [...] jest decyzją ostateczną i podlega wykonaniu od dnia 13 lutego 2018 r. Skarżącym, nie przysługiwał status strony w postępowaniu przed organem pierwszej instancji w przedmiotowej sprawie. Ponadto G. i K. Ż. nie wnieśli odwołania od decyzji kończącej postępowanie w terminie otwartym dla innej strony postępowania biorącej udział w rozumieniu ww. przepisów. Oznacza to, iż w świetle przytoczonych wyżej przepisów prawa, gdy odwołanie wnoszone jest przez podmiot, któremu nie przysługiwał status strony w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, i która nie wniosła odwołania od decyzji kończącej postępowanie w terminie otwartym dla innej strony postępowania biorącej w nim udział, organ odwoławczy winien stwierdzić niedopuszczalność w trybie art. 134 k.p.a. bowiem odwołanie dotyczy decyzji ostatecznej. Na ostateczne postanowienie Wojewody [...] skargę do sądu administracyjnego wnieśli G. i K. Ż., zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy w postaci obrazy art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz w zw. z art. 78 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie ich skargi - wniosku dowodowego. W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnili, że 4 czerwca 2018 r. złożyli do Starostwa Powiatowego wniosek o wszczęcie postępowania wyjaśniającego z uwagi na rozpoczęcie 2 czerwca 2018 r. na działce sąsiedniej o nr 878/9 budowy budynku mieszkalnego. Starostwo jako niewłaściwe do rozpoznania przekazało sprawę do Powiatowego Nadzoru Budowlanego, do którego również z datą 4 czerwca 2018 r. skarżący wnieśli wniosek - skargę z wyszczególnieniem wszystkich zarzutów dla ww. inwestycji. Starostwo Powiatowe nie przekazało w myśl obowiązujących przepisów sprawy do organu nadrzędnego lecz samo przesyłanymi zawiadomieniami wyjaśniało sprawę. Dopiero po przesłaniu skargi do Wojewody [...] 18 czerwca 2018 r., Starostwo Powiatowe pismem z 20 czerwca 2018 r. przekazało sprawę do Wojewody [...]. W ocenie skarżących postanowienie Wojewody jest przedwczesne i nie zawiera zbadania w całości sprawy, a zatem ich odwołanie jest zasadne i w związku z tym skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Wojewodę [...] w celu uwzględnienia skarżących jako strony w postępowaniu. Pismem z 28 listopada 2018 r. pełnomocnik skarżących z urzędu podniósł, że Wojewoda stwierdził, że skarżący uchybili terminowi do wniesienia odwołania, w związku z czym pozostawił je bez rozpatrzenia. Jednocześnie z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że organ stwierdził także niedopuszczalność odwołania, gdyż skarżący nie mają statusu strony z uwagi na fakt, że działka nr 877/9, należąca do skarżących nie jest objęta obszarem oddziaływania obiektu, którego dotyczy decyzja Starosty [...] o pozwoleniu na budowę nr [...] z [...] Pełnomocnik skarżących stwierdził, że w ich ocenie, stanowisko organu jest wewnętrznie sprzeczne. Przepis art. 134 k.p.a. nakłada na organy administracji obowiązek przeprowadzenia kontroli wniesionego środka odwoławczego pod względem formalnym, tj. sprawdzenia, czy środek zaskarżenia jest dopuszczalny i czy został złożony w przepisanym prawem terminie. Wniesienie odwołania, w sytuacji gdy złożyła go osoba niebędąca stroną postępowania skutkuje wydaniem postanowienia o niedopuszczalności odwołania. Natomiast stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż środek zaskarżenia został wniesiony przez stronę, ale z uchybieniem terminu, powoduje bezskuteczność odwołania czego następstwem jest ostateczność decyzji wykluczająca merytoryczną kognicję organu odwoławczego. Zdaniem skarżących, wydanie postanowienia przez Wojewodę [...] stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania przy jednoczesnym przyjęciu, że nie zostało wniesione przez stronę, narusza art. 134 k.p.a. Ponadto pełnomocnik skarżących podkreślił, że stwierdzenie wniesienia odwołania z uchybieniem terminu jest możliwe w przypadku prawidłowego doręczenia. Tymczasem decyzja Starosty [...] nie została skarżącym w ogóle doręczona. Brak doręczenia decyzji powoduje natomiast, że termin do wniesienia odwołania w ogóle nie rozpoczyna biegu. Wobec powyższego pełnomocnik skarżących wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącym z urzędu, przy czym oświadczam, że koszty te nie zostały uiszczone w całości. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i w związku z tym wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 2188.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Stosownie do art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) – powoływanej dalej jako: "p.p.s.a." – sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania aktu z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. W razie nieuwzględnienia skargi sad skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.). Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, brak było podstaw do wyeliminowania zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego, bowiem rozstrzygnięcie to odpowiada prawu. Stosownie do art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. W niniejszej sprawie nie ulega żadnej wątpliwości, że odwołanie skarżących od decyzji organu I instancji zostało złożone po terminie. Bezsprzeczne jest również to, że skarżący nie brali udziału w postępowaniu przed organem I instancji, a zaskarżona przez nich decyzja nie była im doręczona. W takiej sytuacji należy przyjąć, że do organu odwoławczego należy wówczas ocena, czy osoba, która nie brała udziału w postępowaniu przed organem I instancji, ma przymiot strony w tym postępowaniu i czy złożone odwołanie wpłynęło w terminie przewidzianym na złożenie odwołania dla pozostałych stron. W zależności od poczynionych ustaleń, organ II instancji, jeżeli stwierdzi, że wnoszący odwołanie nie ma przymiotu stronu postępowania, powinien stwierdzić niedopuszczalność odwołania. Jeżeli jednak organ odwoławczy uzna, że odwołanie wniosła osoba, która powinna być uznana za stronę postępowania, wówczas ocenia, czy odwołanie zostało wniesione w terminie przewidzianym dla pozostałych stron. Jeżeli termin do złożenia odwołania dla pozostałych stron postępowania już upłynął, organ II instancji powinien stwierdzić uchybienie terminu do jego wniesienia. Pamiętać bowiem należy, że rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Oznacza bowiem weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, a zatem decyzji, która korzysta z ochrony trwałości (art. 16 § 1 k.p.a.). Poza tym sam fakt złożenia odwołania przez podmiot mający przekonanie o posiadaniu przymiotu strony po upływie terminu dla stron postępowania nie powoduje, że decyzja objęta odwołaniem "odzyskuje" przymiot nieostateczności. Złożenie zatem odwołania od decyzji ostatecznej jest czynnością bezskuteczną (por. wyrok NSA z 16 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 183/09 – orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Skoro zatem organ odwoławczy stwierdził w zaskarżonym rozstrzygnięciu, że odwołanie G. i K.Ż. od decyzji Starosty [...] z [...], nr [...], zostało wniesione z uchybieniem terminu przewidzianego do jego wniesienia, to należy jednocześnie przyjąć, że organ II instancji uznał, że skarżącym przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla spornej inwestycji. Co prawda rację należy przyznać pełnomocnikowi skarżących, że skoro organ odwoławczy uznał wniesione odwołanie po terminie, to nie powinien był w uzasadnieniu wypowiadać się na temat jego dopuszczalności z uwagi na brak udziału skarżących w postępowaniu przed organem I instancji, bowiem takie rozważania mogą jedynie skutkować sprzecznością między rozstrzygnięciem, a jego uzasadnieniem. Nie mniej jednak zarówno rozstrzygnięcie o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania, jak i rozstrzygnięcie o stwierdzeniu jego niedopuszczalności, wydawane są w oparciu o tę samą podstawę prawną, tj. art. 134 k.p.a., a więc mimo pewnych nieścisłości zawartych w zaskarżonym postanowieniu należy uznać, że nie narusza ono przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na marginesie wskazać natomiast wypada, że w ocenie sądu, zaskarżone postanowienie nie zamyka skarżącym drogi do wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę dla spornej inwestycji, tym bardziej, że treść pism skarżących, poprzedzających wniesienie odwołania (pismo z 2 czerwca 2018 r.) sugeruje, że taka właśnie intencja przyświecała skarżącym. W tym stanie rzeczy sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1 wyroku. O kosztach pomocy prawnej udzielonej skarżącym z urzędu orzeczono w pkt 2 wyroku na podstawie art. 250 p.p.s.a. w zw. z § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz. U. z 2019 r., poz. 68). MR