II SA/Łd 81/26

Dnia 27 maja 2026 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Sieniuć (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Czyżewska Sędzia WSA Michał Zbrojewski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 maja 2026 roku sprawy ze skargi J. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 21 listopada 2025 roku nr SKO.4150.515.2025 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi na rzecz skarżącego J. M. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. ał

Zaskarżonym postanowieniem z dnia 21 listopada 2025 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, na podstawie art. 134 w związku z art. 111 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm.) – powoływanej dalej jako: "k.p.a.", stwierdziło niedopuszczalność odwołania J. M. od decyzji Prezydenta Miasta Zgierza z dnia 30 czerwca 2025 r. nr 114/2025 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwunastu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z infrastrukturą techniczną, przewidzianej do realizacji w Z. przy ul. [...] (dz. nr ewid. [...] obr. [...]). Z akt sprawy wynika, że w dniu 19 marca 2025 r. do Prezydenta Miasta Zgierza wpłynął wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwunastu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z infrastrukturą techniczną, przewidzianej do realizacji w Z. przy ul. [...] (dz. nr ewid. [...] obr. [...]). Decyzją nr 114/2025 z dnia 30 czerwca 2025 r. Prezydent Miasta Zgierza ustalił warunki zabudowy dla powyższej inwestycji. Pismem z dnia 29 lipca 2025 r. (data wpływu do organu I instancji 1 sierpnia 2025 r.) E. M. wniosła o uzupełnienie w trybie art. 111 § 1 k.p.a. ww. decyzji Prezydenta Miasta Zgierza. Odwołanie od powyższej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi wniósł w dniu 30 lipca 2025 r. J. M., reprezentowany przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego. Następnie postanowieniem z dnia 20 sierpnia 2025 r. na podstawie art. 65 § 1 w zw. z art. 111 § 1 k.p.a. Kolegium przekazało wniosek o uzupełnienie decyzji Prezydenta Miasta Zgierza nr 114/2025 z dnia 30 czerwca 2025 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji - zgodnie z właściwością Prezydentowi Miasta Zgierza. Postanowieniem z dnia 15 września 2025 r. Prezydent Miasta Zgierza odmówił uzupełnienia powyżej decyzji, pouczając o możliwości skorzystania ze środka zaskarżenia, jakim jest zażalenie na postanowienie, wszystkie strony postępowania. Wskazanym na wstępie postanowieniem z dnia 21 listopada 2025 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi stwierdziło niedopuszczalność odwołania J. M.. W uzasadnieniu postanowienia organ II instancji podkreślił, że w dniu 17 lipca 2025 r. skarżącemu doręczono decyzję organu I instancji, a zatem termin na wniesienie odwołania upływał w dniu 31 lipca 2025 r. Jednakże, pismem z dnia 29 lipca 2025 r. (data wpływu do organu I instancji 1 sierpnia 2025 r.) E. M. - strona postępowania, złożyła wniosek o uzupełnienie w trybie art. 111 § 1 k.p.a. decyzji Prezydenta Miasta Zgierza. Powyższy wniosek został wniesiony z zachowaniem terminu wynikającego z art. 111 § 1 k.p.a. Kolegium zwróciło przy tym uwagę, że w orzecznictwie przyjmuje się, iż przewidziane w art. 111 § 2 k.p.a. przesunięcie rozpoczęcia biegu terminu do wniesienia odwołania od dnia doręczenia postanowienia o uzupełnieniu lub odmowie uzupełnienia decyzji następuje tylko wówczas, gdy żądanie uzupełnienia decyzji zostało wniesione w terminie przewidzianym w art. 111 § 1 k.p.a., tj. w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji (zob. wyrok NSA z dnia 20 października 2015 r., sygn. akt II OSK 1222/15, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl, CBOSA). W ocenie organu odwoławczego, w przedmiotowej sprawie konieczne było uwzględnienie powyższego przesunięcia terminu na złożenie odwołania w związku ze skutecznie wniesionym żądaniem uzupełnienia decyzji. Kolegium wskazało następnie, że postanowienie Prezydenta Miasta Zgierza z dnia 15 września 2025 r. o odmowie uzupełnienia decyzji zostało doręczone skarżącemu w dniu 23 września 2025 r., a zatem od tej daty biegł termin na wniesienie odwołania i upływał w dniu 7 października 2025 r. Natomiast pismo z odwołaniem skarżący nadał w placówce pocztowej w dniu 30 lipca 2025 r. Zestawieniem tych dat prowadzi do wniosku, że odwołanie zostało wniesione przedwcześnie. Organ II instancji wyjaśnił, że w pierwszej kolejności obowiązkiem organu, do którego wpłynęło odwołanie, jest dokonanie wstępnej jego analizy, tj. czy jest ono dopuszczalne, czy zostało wniesione z zachowaniem ustawowego terminu. Organ odwoławczy badając dopuszczalność odwołania nie może wchodzić w ocenę zasadności odwołania, jak również rozstrzygać sprawy co do istoty. Treść przepisu art. 111 § 2 k.p.a. jest jasna i nie budzi wątpliwości. Regulacja ta jest wynikiem przyjęcia, że orzeczenie w przedmiocie uzupełnienia decyzji nie ma samodzielnego bytu prawnego, lecz pozostaje częścią aktu administracyjnego, którego uzupełnienie dotyczy. Stanowi dodatkowy składnik decyzji podstawowej, nie podlegając odrębnemu zaskarżeniu, a termin do wniesienia środka odwoławczego ponownie biegnie od dnia doręczenia uzupełnienia (zob. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 13 lipca 2016 r., sygn. akt II SA/Rz 1663/15 oraz powołane tam orzeczenia; wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 29 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Bd 252/13). W okolicznościach rozpoznawanej sprawy organ odwoławczy, stwierdzając niedopuszczalność odwołania skarżącego złożonego przed doręczeniem stronie postanowienia wydanego w trybie art. 111 § 1b k.p.a., uznał, że odwołanie zostało wniesione przedwcześnie. W razie złożenia wniosku o uzupełnienie lub sprostowanie decyzji w trybie art. 111 k.p.a., termin wynikający z art. 129 § 2 k.p.a., liczony od doręczenia decyzji stronom, traci znaczenie prawne. Odwołanie musi zostać wniesione w terminie liczonym od doręczenia postanowienia w przedmiocie sprostowania albo uzupełnienia decyzji, natomiast odwołanie wniesione w terminie liczonym od doręczenia decyzji I instancji staje się odwołaniem przedwczesnym, a przez to niedopuszczalnym. Kolegium wskazało również, że przesunięcie terminu do wniesienia odwołania dotyczy wszystkich stron postępowania i nie ma znaczenia, iż o uzupełnienie występowała tylko część odwołujących się stron. Kolegium podzieliło pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 sierpnia 2015 r., sygn. akt VIII SA/Wa 1184/14, że nie można przyjąć, aby mogły powstać dwie grupy podmiotów, które miałyby prawo i możliwość składania ewentualnych zarzutów, jedna w stosunku do samej decyzji, a druga do decyzji i postanowienia wydanego na podstawie art. 111 k.p.a. Termin do złożenia odwołania w przypadku wydania postanowienia w trybie art. 111 k.p.a. dotyczy bowiem wszystkich stron postępowania, a nie tylko strony wnioskującej o uzupełnienie decyzji. Skargę na powyższe postanowienie Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniósł J. M., reprezentowany przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, zarzucając naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 111 § 2 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że złożenie przez inną stronę postępowania wniosku o uzupełnienie decyzji sprawia, iż termin do wniesienia odwołania dla pozostałych stron zostaje "przesunięty", a wniesione przez nie środki zaskarżenia są niedopuszczalne jako złożone przedwcześnie, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu, zgodna z zasadami konstytucyjnymi i orzecznictwem sądów administracyjnych prowadzi do wniosku, że termin określony w art. 111 § 2 k.p.a. ma charakter terminu dodatkowego i nie niweczy skuteczności odwołań wniesionych w terminie podstawowym; 2. art. 134 w zw. z art. 129 § 2 oraz art. 15 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że odwołanie wniesione przez skarżącego w ustawowym terminie liczonym od dnia doręczenia decyzji organu I instancji jest niedopuszczalne jako przedwczesne, co doprowadziło do bezpodstawnego zamknięcia drogi do merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ II instancji i naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania; 3. art. 7, art. 8, art. 9 i art. 112 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej oraz naruszenie obowiązku należytego informowania stron, w szczególności poprzez przyjęcie, iż skarżący, pomimo zastosowania się do pouczenia zawartego w zaskarżonej decyzji, środek zaskarżenia złożył przedwcześnie, a tym samym został obciążony negatywnymi konsekwencjami wadliwej interpretacji pouczenia udzielonego przez organ. Z tych powodów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił argumentację na poparcie podniesionych zarzutów, odwołując się przy tym do poglądów orzecznictwa sądów administracyjnych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wniosło o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym i oddalenie skargi, podtrzymując przy tym stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2026 r. poz. 143) - powoływanej dalej jako: "p.p.s.a." - sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stwierdzenie, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istoty wpływ na wynika sprawy, obliguje sąd do uchylenia zaskarżonego postanowienia (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzygając daną sprawę sąd, co do zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, a ponadto może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). W pierwszej kolejności należy wskazać, że przedmiotem skargi jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi stwierdzające niedopuszczalność odwołania skarżącego od decyzji Prezydenta Miasta Zgierza z dnia 30 czerwca 2025 r. nr 114/2025 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla opisanej na wstępie inwestycji, a zatem stosownie do art. 119 pkt 3 w związku z art. 120 p.p.s.a. Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Dodać przy tym należy, że w przypadku skargi na postanowienie organu administracji publicznej skierowanie jej do rozpoznania w trybie uproszczonym nie zostało uzależnione od stosownego wniosku strony w tym zakresie. Stąd też sprawa niniejsza została skierowana do rozpoznania w tym trybie na podstawie zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II z dnia 15 kwietnia 2026 r. Dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia w powyższym trybie i granicach nakreślonej na wstępie kognicji sądów administracyjnych Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa w sposób określony w powoływanych przepisach, co uzasadnia jego uchylenie w całości. Podstawę materialnoprawną zaskarżonego postępowania stanowił przepis art.134 w związku z art. 111 § 1 k.p.a. Stosownie do wskazanego art. 134 k.p.a., organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Natomiast zgodnie z art. 111 § 1-2 k.p.a., strona może w terminie czternastu dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji zażądać jej uzupełnienia co do rozstrzygnięcia bądź co do prawa odwołania, wniesienia w stosunku do decyzji powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego albo sprostowania zamieszczonego w decyzji pouczenia w tych kwestiach. Organ administracji publicznej, który wydał decyzję, może ją uzupełnić lub sprostować z urzędu w zakresie, o którym mowa w § 1, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji (§1a). Uzupełnienie lub odmowa uzupełnienia decyzji następuje w formie postanowienia (§ 1b). W przypadku wydania postanowienia, o którym mowa w § 1b, termin dla strony do wniesienia odwołania, powództwa lub skargi biegnie od dnia jego doręczenia lub ogłoszenia (§ 2). Wychodząc z powyższych przesłanek należy podkreślić, że konstrukcja orzeczenia o uzupełnieniu lub odmowie uzupełniania decyzji nie ma samodzielnego bytu prawnego, ale pozostaje częścią aktu administracyjnego, którego uzupełnienia domaga się strona. W związku z tym dzieli ono losy również tego aktu w postępowaniu odwoławczym. Z tych też przyczyn na rozstrzygnięcie z art. 111 k.p.a. nie przysługuje zażalenie. Nie ulega wątpliwości, że jednym ze skutków procesowych zgłoszenia wniosku o jego wydanie jest przesunięcie początku terminu do wniesienia odwołania na dzień doręczenia postanowienia, o którym mowa w art.111 § 1b k.p.a. W okolicznościach niniejszej sprawy organ odwoławczy, wobec złożenia przez E. M. wniosku o uzupełnienie decyzji organu I instancji w trybie art. 111 k.p.a., stwierdził niedopuszczalność odwołania skarżącego złożonego przed doręczeniem stronie postanowienia wydanego w trybie art. 111 § 1b k.p.a. Organ odwoławczy uznał odwołanie skarżącego za przedwczesne, bowiem termin na wniesienia odwołania określony w art. 129 § 2 k.p.a., liczony od doręczenia decyzji stronom, traci znaczenie prawne. W tym względnie organ powołał się na pogląd prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym w sytuacji, gdy strona wnosi jednocześnie o uzupełnienie decyzji oraz odwołanie, to organ właściwy do jego rozpatrzenia stwierdza niedopuszczalność odwołania. Sąd orzekający w niniejszym składzie podziela odmienny pogląd dominujący obecnie w orzecznictwie sądowym, w świetle którego niedopuszczalna jest taka wykładnia art. 111 § 2 i art. 129 § 2 k.p.a., która polega na przyjęciu, że złożenie odwołania jest dopuszczalne wyłącznie w terminie, o którym mowa w pierwszym ze wskazanych wyżej przepisów. Strona, która wnosi bowiem środek zaskarżenia od decyzji organu I instancji, zgodnie z pouczeniem zawartym w doręczonej jej decyzji, ma prawo oczekiwać, że jej odwołaniu zostanie nadany bieg, a sprawa będzie podlegała całościowemu rozpoznaniu przez organ wyższej instancji. Wniesienie przez tę samą, bądź inną stronę postępowania, wniosku o uzupełnienie albo sprostowanie tej decyzji, nie niweczy zatem skutku prawnego w postaci zaskarżenia decyzji na mocy wniesionego skutecznie środka odwoławczego. Termin, o którym mowa w art. 111 § 2 k.p.a., jest zatem w istocie terminem dodatkowym, przedłużającym termin, o którym mowa w art. 129 § 2 k.p.a. Możliwość skorzystania z owego dodatkowego terminu zaskarżenia decyzji zyskuje znaczenie w szczególności, gdy dokonane przez organ I instancji uzupełnienie lub sprostowanie decyzji nadaje jej nowy kształt, odmienny od tego, który był przedmiotem wcześniejszego odwołania. Termin ten nie wyklucza więc ani nie zastępuje terminu wynikającego z art. 129 § 2 k.p.a., lecz go uzupełnia (zob. m.in. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 29 maja 29018 r. sygn. akt II SA/Bk 219/18, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 6 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Wr 649/17, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Po 867/17, czy wyrok WSA w Krakowie z dnia 22 listopada 2017r., sygn. akt II SA/Kr 764/17; dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"). Jednocześnie Sąd w pełni podziela pogląd zawarty w wyroku NSA z dnia 20 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 2971/18 (CBOSA), że nakładanie na stronę, która złożyła odwołanie w terminie i o czym prawidłowo ją pouczono w treści decyzji, obowiązku ponownego złożenia odwołania w trakcie biegu terminu z art. 111 § 2 k.p.a. jest przejawem nadmiernego formalizmu i nie znajduje uzasadnienia. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że skarżący w ustawowym terminie, o którym mowa w art. art. 129 § 2 k.p.a., złożył odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta Zgierza z dnia 30 czerwca 2025 r. nr 114/2025 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwunastu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z infrastrukturą techniczną, przewidzianej do realizacji w Z. przy ul. [...] (dz. nr ewid. [...] obr. [...]). W ocenie Sądu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi błędnie przyjęło, że jeśli strona wnosi o uzupełnienie decyzji i jednocześnie druga strona wnosi odwołanie od decyzji, to organ właściwy do jego rozpatrzenia stwierdza niedopuszczalność odwołania. Przedmiotowe odwołanie powinno być rozpatrzone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi po rozpoznaniu przez Prezydenta Miasta Łodzi wniosku o uzupełnienie decyzji I instancji. Brak jest konieczności składania przez skarżącego kolejnego odwołania. Stwierdzając niedopuszczalność odwołania skarżącego Kolegium naruszyło zatem art. 134 k.p.a. Wobec powyższego, przy ponownym rozpoznaniu sprawy Kolegium, stosownie do art. 153 p.p.s.a., przeprowadzi postępowanie odwoławcze zainicjowane odwołaniem skarżącego z uwzględnieniem wyrażonej w niniejszym wyroku oceny prawnej oraz wynikających z niej wskazań. Uwzględniając powyższe, z uwagi na fakt, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem wskazanych powyżej przepisów prawa Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie 2 sentencji wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2023r., poz. 1935 ze zm.). Zasądzona kwota obejmuje zwrot wpisu od skargi (100 zł), wynagrodzenie pełnomocnika będącego radcą prawnym (480 zł) oraz zwrot opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł). ds