II SA/Łd 63/26

Dnia 15 kwietnia 2026 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Sieniuć, Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Porczyński, Sędzia WSA Michał Zbrojewski (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 kwietnia 2026 roku sprawy ze skargi M. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 14 października 2025 roku nr SKO.4100.92.2025 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia w sprawie stwierdzenia ostateczności aktu własności ziemi oddala skargę. MR

Zaskarżonym postanowieniem z 14 października 2025 r., znak: SKO.4100.92.2025 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi po rozpatrzeniu zażalenia M.P. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. art. 1 pkt 4, art. 144, art. 217, art. 218, art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm.), powoływanej dalej jako: "k.p.a." oraz art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 roku o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 570), utrzymał w mocy postanowienie Burmistrza Aleksandrowa Łódzkiego z 5 sierpnia 2025 r., znak: GG.680.32.2025.AB wydane na podstawie art. 219 k.p.a. o odmowie wydania zaświadczenia o żądanej treści potwierdzającej ostateczność Aktu Własności Ziemi nr [...] z dnia [...] wydanego przez Naczelnika Miasta Gminy Aleksandrów Łódzki, powoływanego dalej jako: "AWZ". Z akt sprawy wynika, że 31 maja 2024 r. do organu wpłynęło zawiadomienie Starostwa Powiatowego w Zgierzu, Wydział Gospodarki Nieruchomościami o przekazaniu zgodnie z właściwością wniosku M.P. z 22 kwietnia 2024 r. W treści pisma skarżąca wniosła o wydanie zaświadczenia stwierdzającego, że AWZ jest ostateczny. Na podstawie dokumentów, którymi dysponuje organ, pismem z 5 czerwca 2024 r. Naczelnik Wydziału Geodezji i Gospodarki Przestrzennej Urzędu Miejskiego w Aleksandrowie Łódzkim udzielił skarżącej informacji. Uznając powyższą informację za postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia, skarżąca wniosła zażalenie do SKO w Łodzi, które postanowieniem z 23 lipca 2024 r. stwierdziło niedopuszczalność zażalenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 6 marca 2025 r., sygn. II SA/Łd 775/24, oddalił skargę na ww. postanowienie. 23 czerwca 2025 r. skarżąca wniosła ponaglenie na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza Aleksandrowa Łódzkiego w sprawie wydania zaświadczenia. SKO w Łodzi postanowieniem z 15 lipca 2025 r. stwierdziło bezzasadność ponaglenia. Mając na względzie uzasadnienie ww. wyroku organ I instancji w oparciu o dostępne rejestry i dokumentację stwierdził, że jest w posiadaniu Aktu Własności Ziemi nr [...] z [...], jednakże nie jest on opatrzony klauzulą ostateczności. W aktach sprawy brak jest również potwierdzenia otrzymania niniejszego AWZ przez nabywców nieruchomości. Przywołanym na wstępie postanowieniem organ I instancji odmówił wydania urzędowego zaświadczenia o żądanej przez skarżącą treści wskazując, że nie dysponuje ostatecznym AWZ. Zażalenie na ww. postanowienie złożyła M.P. wskazując, że zostało wydane z naruszeniem art. 217, art. 218 § 1 i § 2 w zw. z art. 7, art. 7b, art. 8 § 1 i § 2, art. 9 k.p.a. przez brak wydania zaświadczenia oraz brak przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym dla załatwienia sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi po rozpoznaniu powyższego zażalenia utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ, po przywołaniu treści art. 1 pkt 1, pkt 4, art. 217 § 1, § 2, art. 218 § 1, § 2, art. 219 k.p.a. wyjaśnił, że postępowanie o wydanie zaświadczenia jest ze swej istoty postępowaniem uproszczonym, postępowaniem odrębnym i nie jest z przyczyn oczywistych postępowaniem administracyjnym. W doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, że nie jest dopuszczalnym przenoszenie zasad wynikających z postępowania administracyjnego, postępowania ogólnego, a więc postępowania zdefiniowanego przez art. 1 pkt 1 k.p.a. na grunt postępowania w sprawach wydawania zaświadczeń. Następnie Kolegium wyjaśniło, że organ I instancji przeprowadził w koniecznym zakresie postępowanie, które wykazało, że nie może wydać zaświadczenia stwierdzającego ostateczność AWZ wydanego na S.P. i S.M. P. z d. Z., bowiem w posiadanych aktach, akt te nie jest opatrzony żadnymi klauzulami, nie ma zwrotnych potwierdzeń odbioru, nie ma danych kto i czy odebrał akt. W ocenie Kolegium organ I instancji prawidłowo odmówił wydania zaświadczenia w żądanym zakresie, bowiem skoro nie dysponuje żadnymi dowodami w prowadzonych przez siebie ewidencjach czy też rejestrach lub w innych danych (dokumentach), to nie może wydać zaświadczenia stwierdzającego prawomocność, ostateczność, wykonalność AWZ. Burmistrz, jako organ administracji (organ podatkowy), prowadzi ewidencję podatkową w zakresie podatku rolnego, podatku od nieruchomości i może dysponując tymi danymi potwierdzić określone fakty, w tym może również potwierdzić określone dane innymi dokumentami, które posiada (dysponuje), a te jednoznacznie wskazują, że nie ma podstaw do wydania zaświadczenia o żądanej treści. Zarzuty zawarte w zażaleniu są bezzasadne i nie mają wpływu na prawidłowość podjętego rozstrzygnięcia, bowiem istota zagadnienia nie sprowadza się do ustalenia jakie dokumenty przedstawia (czy też przedstawi) skarżąca (np. wypis z ewidencji gruntów), jak również, co stanowiło podstawę do wpisania określonych danych w ewidencji gruntów, która to notabene nie jest przecież prowadzona przez organ I instancji, a przez właściwego starostę, lecz czy organ I instancji dysponuje dokumentami wskazującymi, że AWZ stał się aktem prawomocnym. Takich dokumentów organ nie ma i na to wprost wskazują posiadane przez ten organ akta sprawy składające się zresztą z dwóch oryginalnych dokumentów – akt i protokół. Jeżeli więc organ nie dysponuje takimi danymi czy też takimi dokumentami nie dysponuje, nie ma ich, to nie może wydać zaświadczenia o żądanej treści, co skutkowało wydaniem, postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia. Zdaniem Kolegium nie ma miejsca naruszenie art. 7, art. 7b, art. 8 i art. 9 k.p.a., bowiem normy te kształtują zasady ogólnego postępowania administracyjnego, a nie zaś postępowania o wydanie zaświadczenia. Nawet gdyby hipotetycznie przyjąć, że mają one zastosowanie, trudno twierdzić o ich naruszeniu, gdy organ I instancji nie dysponuje danymi umożliwiającymi mu wydanie zaświadczenia o żądanej treści. Zasada określona przez ustawodawcę w art. 7b k.p.a. nie ma zastosowania w postępowaniu o wydanie zaświadczeń, bowiem jej zastosowanie stanowiłoby o zaprzeczeniu istoty zdefiniowanej przez ustawodawcę w art. 218 k.p.a., prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Postępowanie o wydanie zaświadczenia przez konkretny organ nie ma na celu "poszukiwania" koniecznych danych będących ewentualnie w posiadaniu innego organu (lub np. ewentualnie u innych nieokreślonych organów) czy też będący w posiadaniu danej strony. Organ dodał, że w postępowaniu o wydanie zaświadczenia nie zachodzi konieczność przeprowadzania obszernego postępowania dowodowego, materiał dowodowy został oceniony w sposób prawidłowy, jest on pełny, dokonana ocena w świetle tego materiału jest prawidłowa i nie zachodzi konieczność jego uzupełniania np. o wypis z ewidencji gruntów i dane w nim zawarte, aby potwierdzić, że akt jest ostateczny, prawomocny, opatrzony stosowną klauzulą, bowiem został on należycie oceniony przez organ i nie można stwierdzić prawomocności AWZ, gdy organ nie dysponuje - sam nie dysponuje - danymi dającymi mu podstawę do takiego stwierdzenia którego nie ma w obrocie prawnym. Fakt, że dana strona składa wniosek o wydanie zaświadczenia (czy też żąda wydania zaświadczenia) określonej treści nie nakłada na organ administracji automatycznie obowiązku wydania zaświadczenia o określonej treści, zwłaszcza, gdy posiadane dane uniemożliwiają wydania takiego zaświadczenia. Natomiast zaświadczenia nie wydaje się w oparciu o oświadczenia danej strony lub dowody przedłożone przez tę stronę lub w oparciu o przedstawienie ciągu wydarzeń, lecz w oparciu o posiadane przez organ administracji dane. Konkludując Kolegium stwierdziło, że organ prawidłowo odmówił wydania o żądanej treści, bowiem skoro dokumenty będące w jego posiadaniu nie wskazują, aby akt własności ziemi będący przedmiotem jej żądania był aktem prawomocnym, ostatecznym, wykonalnym, to nie mógł skutecznie wydać takiego zaświadczenia. Wydanie zaświadczenia o żądanej treści stanowiłoby, w ocenie organu, o poświadczeniu nieprawdy. Poza oceną organu jest natomiast kwestia, co stanowiło podstawę do dokonania przez właściwego starostę takich a nie innych wpisów w ewidencji gruntów, gdyż nie stanowi to przedmiotu prowadzonego postępowania. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi M.P., reprezentowana przez pełnomocnika w osobie adwokata, zaskarżyła w całości postanowienie organu II instancji zarzucając naruszenie: 1. art. 142 w zw. z art. 65 § 1 k.p.a poprzez brak odpowiedniej kontroli i uchylenia postanowienia Starosty Powiatu Zgierskiego z 22 maja 2024 r. w przedmiocie przekazania według właściwości wniosku strony do załatwienia przez Urząd Miejski w Aleksandrowie Łódzkim, z uwagi na nieprawidłowości zastosowania podstawy prawnej stanowiącej postawę przekazania wniosku do innego organu w niniejszym postępowaniu, pomimo stwierdzenia wprost w uzasadnieniu postanowienia przez organ SKO, że przekazanie było wadliwe, a strona w zażaleniu podniosła wskazany zarzut nieprawidłowej właściwości wnosząc o kontrolę tego postanowienia w toku odwołania, którego nie mogła zaskarżyć zażaleniem w toku postępowania; 2. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 oraz art. 218 § 1 i § 2 k.p.a poprzez ich błędne zastosowanie, polegające na: a. przyjęciu, że organ administracji rozpoznający wniosek o wydanie zaświadczenia może odmówić jego wydania wyłącznie z tego powodu, że w jego aktach administracyjnych brak jest dokumentu potwierdzającego doręczenie decyzji administracyjnej sprzed kilkudziesięciu lat, pomimo że istnieje domniemanie doręczenia, wynikające z innych okoliczności faktycznych w tym skutecznego wpisu w rejestrze ewidencji gruntów danych opartych na tym dokumencie, jako dokumencie ze stwierdzoną ostatecznością, a wypis ten załączony był do akt administracyjnych prowadzonych przez organ kilkukrotnie; b. pominięciu znaczenia danych wynikających z urzędowych rejestrów publicznych, w szczególności ewidencji gruntów i budynków oraz przepisów prawa z nim związanych, z których wynika, że podstawą ujawnienia prawa własności może być wyłącznie ostateczny akt administracyjny, od którego nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy; c. zaakceptowaniu przez organ odwoławczy odmowy wydania zaświadczenia mimo istnienia w obrocie prawnym danych urzędowych pozwalających na potwierdzenie żądanego stanu prawnego, po przeprowadzeniu stosownego postępowania wyjaśniającego; 3. art. 218 § 2 w zw. z art 7b i art. 16 § 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, polegające na zaniechaniu przeprowadzenia, choćby w minimalnym, koniecznym zakresie, postępowania wyjaśniającego, w sytuacji gdy: a. skarżąca wskazała konkretne źródło danych urzędowych (ewidencja gruntów), które organ winien uwzględnić; b. złożony do akt administracyjnych wypis z rejestru gruntów jednoznacznie wskazywał, że podstawą wpisu do ewidencji gruntów w świetle prawa był wyłącznie ostateczny AWZ jako niezaskarżalna decyzja organu administracji; c. organ administracji w świetle art. 7b i art. 16 § 1 k.p.a. w toku postępowania (nie tylko administracyjnego) zobowiązany jest współdziałać z innymi organami w zakresie niezbędnym do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz sprawność postępowania, przy pomocy środków adekwatnych do charakteru, okoliczności i stopnia złożoności sprawy oraz jest związany decyzjami ostatecznymi, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, którą w tym przypadku był AWZ, stanowiący podstawę ujawnienia w ewidencji gruntów informacji o danych właścicieli; 4. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego postanowienia w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną i sądową, tj.: a. bez odniesienia się do kluczowego argumentu dotyczącego domniemania doręczenia i ostateczności wskazanego Aktu wynikającego z wpisu w ewidencji gruntów i przywołanych do nich przepisów obowiązującego prawa; b. bez dokonania jakiejkolwiek oceny dowodowej dokumentu urzędowego w postaci wypisu z rejestru gruntów i danych wynikających z rejestru urzędowego; c. z ograniczeniem uzasadnienia wyłącznie do rozważań polemicznych i abstrakcyjnych o charakterze doktrynalnym, niemających przełożenia na realia i meritum niniejszej sprawy. Skarżąca wniosła o uchylenie postanowień organów obu instancji o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego przez pełnomocnika w postępowaniu sądowym. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny bada więc co do zasady, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dając podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Ponadto należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję sądów administracyjnych i przyczyny wzruszenia aktów organów administracji publicznej Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienia odpowiadają prawu, co uzasadnia oddalenie skargi. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że przedmiotem skargi w kontrolowanej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi utrzymujące w mocy postanowienie Burmistrza Aleksandrowa Łódzkiego o odmowie wydania zaświadczenia o żądanej treści potwierdzającej ostateczność Aktu Własności Ziemi nr [...] z dnia [...] wydanego przez Naczelnika Miasta Gminy Aleksandrów Łódzki, powoływanego dalej jako: "AWZ". Wobec tak zakreślonego przedmiotu stwierdzić należy, że przedmiotem analizy jest prawidłowość dokonanej przez organy obu instancji odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści. W kontrolowanej sprawie organ I instancji odmówił wydania zaświadczenia wskazując w oparciu o dostępne rejestry i dokumentację, że nie dysponuje ostatecznym AWZ wobec czego nie może wydać urzędowego zaświadczenia o żądanej treści. Wyjaśnił, że AWZ nie jest opatrzony klauzulą ostateczności, a w aktach sprawy brak jest potwierdzenia jego otrzymania przez nabywców nieruchomości. Organ II instancji podtrzymał ww. stanowisko dodając, że organ nie może wydać zaświadczenia stwierdzającego ostateczność AWZ, bowiem w posiadanych aktach, akt ten nie jest opatrzony żadnymi klauzulami, nie ma zwrotnych potwierdzeń odbioru, nie ma danych kto i czy odebrał akt. Z kolei w ocenie skarżącej w obrocie prawnym istnieją dane pozwalające na potwierdzenie żądanego stanu prawnego po przeprowadzeniu stosownego postępowania wyjaśniającego. Jej zdaniem organ powinien współdziałać z innymi organami w zakresie niezbędnym do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz sprawność postępowania, przy pomocy środków adekwatnych do charakteru, okoliczności i stopnia złożoności sprawy. Problematyka wydawania zaświadczeń przez organy administracyjne unormowana została przez ustawodawcę w przepisach Działu VII ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 572 ze zm.), powoływanej dalej jako: "k.p.a.". Zgodnie z art. 217 § 1 i 2 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Zaświadczenie wydaje się, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa; osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. W myśl art. 218 § 1 i 2 k.p.a. w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Zgodnie z art. 219 k.p.a. odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Z powyższych unormowań wynika, że ustawodawca rozróżnia dwa rodzaje zaświadczeń: zaświadczenie wydawane, gdy wymaga tego przepis prawa (art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a.) oraz zaświadczenie wydawane na żądanie strony mającej interes prawny (art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a.). Art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a. ma zastosowanie, gdy przepis prawa wymaga potwierdzenia pewnego stanu rzeczy zaświadczeniem. Wówczas organ ma obowiązek jego wystawienia bez wnikania w prawny interes osoby ubiegającej się o zaświadczenie, albowiem jest on z góry ustalony przez przepis prawa. Natomiast art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. ma zastosowanie w wypadku, gdy podmiot ubiega się o wydanie zaświadczenia powołując się na swój interes prawny. Przed wydaniem zaświadczenia organ musi ustalić, czy osoba ubiegająca się o jego wydanie rzeczywiście ma interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Następnie godzi się wyjaśnić, że postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia ma charakter odformalizowany i uproszczony. Nie znajdują w nim zastosowania przepisy ogólnego postępowania administracyjnego. W postępowaniu o wydanie zaświadczenia nie prowadzi się postępowania dowodowego. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego, nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego (por.: wyroki NSA: z 22 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 377/09; z 14 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 1225/17; z 25 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1126/21, dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej jako: "CBOSA"). Nie jest dopuszczalne dokonywanie, w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Wydawanie zaświadczeń co do zasady jest oparte na danych, posiadanych przez organ. Natomiast dopuszczalność prowadzenia przez organ postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art. 218 § 2 k.p.a. - tylko w koniecznym zakresie oznacza, że może ono odnosić się do zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca. Postępowanie wyjaśniające spełnia jedynie pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia, a jego przedmiotem winno być ustalenie, jakiego rodzaju ewidencje, rejestry i inne zbiory danych mogą zawierać żądane przez wnioskodawcę okoliczności i ustalenie ich dysponentów. Postępowanie to ma na celu usunięcie wątpliwości co do znanych bo istniejących już faktów lub stanu prawnego (por.: wyroki NSA: z 8 września 2009 r., sygn. akt I OSK 104/09; z 26 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 1778/11; z 28 sierpnia 2013 r., sygn. akt I OSK 605/12, CBOSA). Nie jest dopuszczalne tworzenie i pozyskiwanie na użytek konkretnego postępowania, materiałów dowodowych mających służyć wydaniu zaświadczenia określonej treści (por.: wyrok NSA z 6 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 2858/19, CBOSA). Zaświadczenie ma być zatem oparte na dokumentach, zatem to, co ma potwierdzać, musi być oczywiste i wynikające w sposób bezsporny z dokumentów. Wydaje je się wówczas, gdy fakt powstania skutków prawnych nie budzi wątpliwości i organ nie musi niczego rozstrzygać. Przedmiotem postępowania wyjaśniającego mogą być wyłącznie okoliczności wynikające z istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych lub wyjaśnienie, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów oraz stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja lub rejestry mogą zawierać żądane dane i ustalenia ewentualnych ich dysponentów. Postępowanie to służy więc wyłącznie usunięciu wątpliwości co do znanych, istniejących już faktów lub stanu prawnego. Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy należy wskazać, że M.P. domagała się od organu wydania zaświadczenia potwierdzającego ostateczność Aktu Własności Ziemi nr [...] z [...]. wydanego przez Naczelnika Miasta Gminy Aleksandrów Łódzki. W ocenie Sądu organy, nie naruszając przepisów obowiązującego prawa, prawidłowo orzekły o odmowie wydania zaświadczenia o żądanej przez skarżącą treści. Z dokumentów archiwalnych będących w dyspozycji organu wynika, że Aktem Własności Ziemi z [...], znak: [...] Naczelnik Miasta i Gminy w Aleksandrowie Łódzkim stwierdził, że S.P. i S.M.P. stali się z mocy prawa właścicielami nieruchomości (działek) oznaczonych w ewidencji gruntów pod poz. rej. 4 wsi [...] nr [...], [...], [...], [...], [...] o powierzchni 5,21 ha, położonych w [...], woj. m. łódzkie. Akt Własności Ziemi stanowi decyzję administracyjną, a stwierdzenie jej ostateczności wymaga jednoznacznego ustalenia, że decyzja ta została doręczona stronom i że upłynął ustawowy termin do wniesienia od niej zwyczajnego środka zaskarżenia. Jak bezspornie wynika z akt sprawy, posiadany przez organ egzemplarz AWZ nie jest opatrzony klauzulą ostateczności. Co więcej, w dokumentacji brak jest jakichkolwiek zwrotnych potwierdzeń odbioru tego dokumentu przez nabywców nieruchomości (lub innych dowodów jego doręczenia). Brak dowodu i daty doręczenia decyzji uniemożliwia organowi matematyczne i prawne wyliczenie terminu, od którego rozpoczął bieg czas na wniesienie odwołania, a w konsekwencji uniemożliwia ustalenie daty, w której decyzja ta mogłaby stać się ostateczna. Należy w tym miejscu stwierdzić, że w toku postępowania w przedmiocie wydania zaświadczenia nie jest rzeczą organów badanie przyczyn takiego stanu rzeczy. W rozważanym postępowaniu organy nie są uprawnione, ani tym bardziej zobowiązane do prowadzenia klasycznego postępowania administracyjnego, w toku którego zostanie ustalone czy AWZ z 1979 r. jest ostateczny. W kontrolowanym postępowaniu, które ma charakter uproszczony organ, w oparciu o dokumenty, rejestry bądź ewidencje, którymi dysponuje może potwierdzić wyłącznie to co z nich wynika. Skoro więc z dokumentów, rejestrów, ewidencji nie wynika, że AWZ jest ostateczny, nie został on opatrzony taką klauzulą oraz brak jest potwierdzenia jego otrzymania przez nabywców nieruchomości, to nie jest możliwe wydanie zaświadczenia o żądanej przez skarżącą treści. Organ nie mógł zatem uczynić inaczej, jak odmówić wydania spornego zaświadczenia. Skoro z "danych znajdujących się w posiadaniu organu" (art. 218 § 1 k.p.a.) nie wynika przymiot ostateczności AWZ, organ nie miał możliwości prawnych, aby taki stan poświadczyć w drodze zaświadczenia. Organ nie może domniemywać ostateczności decyzji, opierając się jedynie na upływie czasu od jej wydania, ani też nie może w ramach uproszczonego postępowania z art. 218 § 2 k.p.a. prowadzić szerokich ustaleń dowodowych zmierzających do odtworzenia faktu doręczenia decyzji stronom. Organy prawidłowo zatem uznały, że nie mogą poświadczyć, że ww. akt własności ziemi jest decyzją ostateczną. Fakt ten nie wynika z prowadzonej przez organ pierwszej instancji ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Faktu tego nie potwierdzają także inne dane uzyskane w ramach postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego w koniecznym zakresie (tj. dane wynikające z dokumentacji archiwalnej obejmującej akta uwłaszczeniowe dotyczące ww. aktu własności ziemi). Podstawą wydania zaświadczenia nie mogą być dane dostarczone przez osobę ubiegającą się o zaświadczenie w celu potwierdzenia faktów z tych danych wynikających. Ponownie podkreślić należy, że brak możliwości potwierdzenia, że ww. akt własności ziemi jest ostateczny nie obligował Wójta do prowadzenia postępowania wyjaśniającego zmierzającego do ustalenia tego faktu lub stanu prawnego. Nakładanie na organ obowiązku potwierdzenia danych, którymi on nie dysponuje powodowałoby, że jego działania należałoby uznać za niedopuszczalne, gdyż wkraczałyby one w kompetencje innych organów (por. wyroki: NSA z 8 sierpnia 2007 r., sygn. akt I OSK 1280/06 oraz WSA w Łodzi z 24 sierpnia 2023 r., sygn. akt II SA/Łd 554/23, CBOSA). Za niezasadny należy w konsekwencji uznać zarzut naruszenia art. 7b oraz art. 16 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie współdziałania z innymi organami w celu dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz rzekome podważenie zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Skarżąca, formułując ten zarzut, po raz kolejny pomija specyfikę i ograniczone ramy prawne postępowania w przedmiocie wydawania zaświadczeń. W pierwszej kolejności wskazać należy, że przepisy Działu II Kodeksu postępowania administracyjnego (w tym zasady ogólne) mają w postępowaniu o wydanie zaświadczenia (Dział VII k.p.a.) zastosowanie jedynie odpowiednie i to w bardzo ograniczonym zakresie. Jak wynika z przywoływanego już art. 218 § 1 k.p.a., zaświadczenie wydaje się na podstawie danych "znajdujących się w posiadaniu" organu. Dopuszczalne na mocy art. 218 § 2 k.p.a. postępowanie wyjaśniające pełni rolę wyłącznie pomocniczą. Jego celem może być usunięcie drobnych wątpliwości, uporządkowanie dokumentacji czy też zbadanie, czy żądane przez stronę fakty rzeczywiście wynikają z prowadzonych rejestrów i zbiorów dokumentów. Postępowanie to w żadnym wypadku nie może polegać na poszukiwaniu nowych dowodów na zewnątrz, w tym na ich żądaniu od innych organów. Gdyby przyjąć wykładnię proponowaną przez skarżącą, organ w trybie wydawania zaświadczeń prowadziłby pełne postępowanie dowodowe, co stanowiłoby obejście przepisów i wypaczenie istoty samego zaświadczenia. Brak danych w rejestrach lub aktach własnych organu stanowi obligatoryjną przesłankę do odmowy wydania zaświadczenia, a nie impuls do wszczynania odrębnego postępowania w celu odnalezienia lub odtworzenia dokumentów. Dodatkowo należy wskazać, że zasada wyrażona w art. 16 § 1 k.p.a. chroni wyłącznie te decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, a więc decyzje, które skutecznie nabyły przymiot ostateczności. Tymczasem istotą niniejszego sporu nie jest to, czy organ kwestionuje ważność i trwałość AWZ, lecz to, że w aktach sprawy po prostu brak jest dowodów na to, że decyzja ta stała się ostateczna. Nie można zarzucić organowi naruszenia zasady trwałości decyzji ostatecznej w sytuacji, gdy na gruncie akt sprawy uwłaszczeniowej nie można w ogóle dowieść jej ostateczności. Odnosząc się zaś do zarzutu skarżącej wskazujących na pominięcie znaczenia danych wynikających z urzędowych rejestrów publicznych, w tym wpisu w rejestrze gruntów i wywodzenia z faktu ujawnienia w niej prawa własności domniemania ostateczności AWZ, Sąd uznaje go za całkowicie chybiony. Skarżąca opiera swoją argumentację na założeniu, że skoro przepisy prawa przewidują, że podstawą wpisu w ewidencji może być wyłącznie ostateczna decyzja administracyjna, to sam fakt figurowania wpisu bezspornie dowodzi ostateczności aktu stanowiącego jego podstawę. Jak już wcześniej wskazano, zaświadczenie wydawane w trybie art. 217 i nast. k.p.a. jest wyłącznie aktem wiedzy organu, opartym na bezpośrednim odczytaniu danych znajdujących się w jego posiadaniu (w tym przypadku – w aktach sprawy uwłaszczeniowej). Istotą tego postępowania jest urzędowe potwierdzenie stanu jednoznacznie wynikającego z dokumentacji, a nie rekonstruowanie tego stanu w oparciu o procesy myślowe, domniemania faktyczne czy prawne, ani też wywodzenie skutków prawnych z funkcjonowania innych rejestrów państwowych. Organ wydający zaświadczenie o ostateczności konkretnej decyzji jest związany wyłącznie stanem akt tej właśnie sprawy. Skoro w aktach sprawy brak jest klauzuli ostateczności oraz dowodów doręczenia decyzji stronom, organ nie może poświadczyć nieprawdy lub stanu niepewnego. Nie może również zastąpić brakujących dowodów doręczenia wnioskowaniem opartym na fakcie dokonania wpisu w ewidencji gruntów i budynków. Ewidencja gruntów i budynków ma charakter deklaratoryjny i rejestrowy, co oznacza, że odzwierciedla ona jedynie stan wynikający z dokumentów będących podstawą wpisu, ale wpis ten sam w sobie nie konwaliduje braków tych dokumentów. Tym samym organ w sposób prawidłowy nie oparł się na danych z ewidencji gruntów i budynków w celu potwierdzenia ostateczności decyzji uwłaszczeniowej, trafnie uznając, że jedynym miarodajnym źródłem dla wydania żądanego zaświadczenia są akta, w których wydano AWZ. Sąd nie podzielił również zarzutu naruszenia art. 142 w zw. z art. 65 § 1 k.p.a., polegającego, zdaniem skarżącej, na braku odpowiedniej kontroli i nieuchyleniu zawiadomienia Starosty Zgierskiego z 22 maja 2024 r. o przekazaniu wniosku według właściwości do Burmistrza Aleksandrowa Łódzkiego. W realiach niniejszej sprawy przekazanie wniosku przez Starostę Zgierskiego nie miało żadnego wpływu na merytoryczną treść rozstrzygnięcia, czyli na odmowę wydania zaświadczenia. Z akt sprawy wynika bowiem, że skarżąca złożyła dwa tożsame wnioski – jeden do Starostwa Powiatowego (pismo z 22 kwietnia 2024 r.), a drugi bezpośrednio do Urzędu Miejskiego w Aleksandrowie Łódzkim (pismo z 11 marca 2024 r.). Organ gminny i tak miał zatem obowiązek rozpoznać wniosek złożony bezpośrednio do niego. Fakt wpłynięcia do organu gminnego drugiego, przekazanego przez Starostę (nawet jeśli wadliwie) egzemplarza tożsamego wniosku nie zmienił w żaden sposób obiektywnego stanu akt sprawy uwłaszczeniowej. Zarzut skargi w tym zakresie jawi się zatem jako nieskuteczny, gdyż wskazywane naruszenie procedury nie miało, a wręcz nie mogło mieć, istotnego wpływu na wynik sprawy. Wobec powyższych ustaleń Sąd stwierdza zatem, że zaskarżone rozstrzygnięcie zostało oparte na prawidłowej analizie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, który pozwolił na wyczerpujące ustalenie istotnych okoliczności sprawy. Organ I instancji prawidłowo postanowił o odmowie wydania skarżącej zaświadczenia o żądanej treści, a Kolegium poprawnie, nie naruszając przepisów art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. i art. 219 k.p.a., utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W związku z tym nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty podniesione w skardze, w tym te dotyczące naruszenia art. 7b, art. 16 § 1, art. 107 § 3, art. 218 § 1, § 2 k.p.a. Natomiast sam fakt, że zaskarżone postanowienie jest niezgodne z oczekiwaniami i przekonaniami skarżącej, nie oznacza automatycznie jego wadliwości. Skoro zatem w toku postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie zaskarżonego postanowienia nie doszło do naruszenia norm prawa procesowego w stopniu istotnie rzutującym na wynik sprawy, a zarzuty skargi okazały się niezasadne, Sąd nie stwierdziwszy podstaw do uchylenia wydanych w sprawie postanowień, zobowiązany był oddalić skargę. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. MR