II SA/Łd 493/23

Dnia 20 września 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Sieniuć (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska, Asesor WSA Tomasz Porczyński, , Protokolant Specjalista Anna Łyżwa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 września 2023 roku sprawy ze skargi M. J. na uchwałę Rady Gminy Żarnów z dnia 6 października 2020 r. nr XXIII/155/2020 w sprawie wprowadzenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Żarnów postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na rzecz skarżącego M. J. kwotę 300 (trzysta) złotych, uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi, zaksięgowaną 1 czerwca 2023 roku, pod pozycją [...]. ał

W dniu 6 października 2020 r. Rada Gminy Żarnów, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 713), powoływanej dalej jako: "u.s.g.", oraz art. 4 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn.Dz. U. z 2019 r., poz. 2010 i poz. 2020, z 2020 r., poz. 150 i poz. 284), powoływanej dalej jako: "u.c.p.g.", podjęła uchwałę nr XXIII/155/2020 w sprawie wprowadzenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Żarnów. Regulamin stanowił załącznik do tej uchwały. Skargę na powyższą uchwałę wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi M. J., zaskarżając ją w części, tj. § 19 pkt 2. Skarżący wskazał, że zaskarżona uchwała, we wskazanym zakresie, narusza jego prawa i wolności oraz: 1. przepisy prawa materialnego - art. 10 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2020 r. poz. 638), powoływanej dalej jako: "u.o.z.", przez ustanowienie aktu prawa miejscowego z przekroczeniem delegacji ustawowej z art.10 ust. 3 o ochronie zwierząt, a co za tym idzie wydania przedmiotowego aktu z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a.), 2. przepisy prawa materialnego, tj. art. 7 w zw. art. 31 § 3 Konstytucji RP oraz art. 40 ust. 1 u.s.g., poprzez wydanie przedmiotowej uchwały poza zakresem upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego i w materii uregulowanej już ustawą, 3. przepisy prawa materialnego, tj. art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 u.s.g., poprzez wydanie zaskarżonej uchwały w sposób sprzeczny z obowiązującym prawem, co skutkowało wydaniem przedmiotowego aktu z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Skarżący wniósł o stwierdzenie wydania uchwały z rażącym naruszeniem prawa w części § 19 pkt 2 ww. Regulaminu, w zakresie w jakim powyższa regulacja przewiduje, że w miejscach publicznych psy wyprowadzane są na smyczy i w kagańcu z wyłączeniem przypadków, gdy ze względu na rasę, wiek, stan zdrowia, cechy anatomiczne zwierzęcia byłoby to nieuzasadnione. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że zaskarżona uchwała narusza jego osobiste prawa i swobody obywatelskie oraz narusza jego interes prawny i uprawnienia. Zdaniem skarżącego, uchwała doprowadziła do tego, że mimo iż jego psy mają chorobę skóry, która uniemożliwia zakładanie obroży i kagańca, to skarżący musi je zakładać psom, ponieważ naraża się na odpowiedzialność karną, chyba że przed każdym spacerem pójdzie do weterynarza po zaświadczenie o chorobie psów. Skarżący dodał, że przepisy nie nakazują posiadania takiego zaświadczenia. W dalszej kolejności skarżący podniósł, że jest w sporze z bratem. Wskazał, że został ukarany wyrokiem Sądu Rejonowego w O. z dnia [...] sierpnia 2022r., sygn. akt [...], wydanym na podstawie art. 77 § 1 kodeksu wykroczeń w zw. z § 19 ust. 2 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Żarnów z dnia 6 października 2020 r., załącznik do uchwały nr XXIII/155/2020 Rady Gminy Żarnów z dnia 6 października 2020 r. Zdaniem skarżącego, zaskarżona uchwała jest wprost sprzeczna z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP i art. 10 ust. 3 u.o.z., zgodnie z którą zabrania się puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Zdaniem skarżącego, dozwolone jest jednak puszczanie psa, nad którym sprawuje się kontrolę, a także który posiada oznakowanie umożliwiające identyfikację właściciela lub opiekuna. Skarżący podkreślił, że jest ciągle narażony na odpowiedzialność karną. Jednocześnie skarżący wyjaśnił, że posiada dwa owczarki niemieckie, które są oznakowane i wykazują niesamowite posłuszeństwo. Dodał przy tym, że mieszka w miejscowości [...] - jest to wieś na odludziu, gdzie mieszka tylko jego rodzina i [...], a zatem bardzo ciężko jest się natknąć na kogoś w czasie spaceru. W ocenie skarżącego, jego obecność gwarantuje odpowiednie zachowanie jego psów, więc przepisy Rady Gminy są dla niego bardzo krzywdzące. Skarżący podkreślił, że zaskarżona uchwała narusza jego interes i wystawia go na częste inwigilacje i nękanie przez brata i bratową, a w konsekwencji do wykorzystywania policji w sporze rodzinnym, a następnie próby nielegalnego ukarania w sądzie, do czego już doszło. Skarżący dodał, że odwołał się od wyroku. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Żarnów wniósł o jej oddalenie. Zdaniem organu, § 19 ust. 2 Regulaminu jest zgodny z prawem i brak jest podstaw do stwierdzenia jego nieważności z powodu naruszenia prawa skarżącego. Rada Gminy Żarnów była uprawniona do określenia w Regulaminie obowiązków utrzymujących zwierzęta domowe, w czasie gdy przebywają na terenach przeznaczonych do wspólnego użytku. W orzeczeniach sądów administracyjnych powszechny jest wniosek, że regulacja tego zagadnienia nie może prowadzić do nakazania bezwzględnego wyprowadzenia psów na smyczy i w kagańcu, gdyż należałoby to uznać za niehumanitarne. Stanowisko takie zostało wyrażone również w wyroku Sądu załączonym przez skarżącego do skargi. Jednocześnie organ podkreślił, że Rada Gminy Żarnów nakładając obowiązek wyprowadzania psów na terenach publicznych na smyczy i w kagańcu wprowadziła odstępstwo od powyższego nakazu przez wskazanie, że nie dotyczy to przypadków, gdy ze względu na rasę, wiek, stan zdrowia, cechy anatomiczne zwierzęcia byłoby to nieuzasadnione. W ocenie organu, w odniesieniu do skarżącego, który powołuje się na okoliczność, że jego psy ze względu na chorobę skóry nie mogą być wyprowadzane na smyczy i w kagańcu, zapisy Regulaminu pozwalają na niestosowanie powyższych zabezpieczeń. Nadto organ dodał, że wprawdzie na skutek skarg składanych przez brata skarżącego został wydany wyrok nakazowy, jednakże, jak nadmienia skarżący, wyrok powyższy zaskarżył. W ocenie organu, oznacza to, że jego skarga nie dotyczy postanowień Regulaminu, lecz dąży do wyeliminowania zapisu, dającego jego bratu możliwości toczenia sporów na tle rodzinnym oraz uniknięcia ewentualnych niedogodności związanych z koniecznością posiadania zaświadczenia lekarza weterynarii leczącego psy. Mając na uwadze powyższe organ stwierdził, że przepis Regulaminu narusza interes faktyczny, nie zaś prawny skarżącego i nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności § 19 ust. 2 Regulaminu. Na rozprawie w dniu 20 września 2023 r. skarżący poparł skargę, wniósł o zwrot kosztów związanych z wniesieniem skargi oraz oświadczył, że wyrok sądu drugiej instancji obniżył grzywnę nałożoną wyrokiem nakazowym z dnia [...] sierpnia 2022 r. do kwoty 100 zł. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Zgodnie z treścią art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) – powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 (akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej), nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest uchwała Rady Gminy Żarnów z dnia 6 października 2020 r. nr XXIII/155/2020 w sprawie wprowadzenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Żarnów, stanowiąca akt prawa miejscowego. Wnosząc tę skargę skarżący powołał się na art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 559 ze zm.), powoływanej w niniejszym uzasadnieniu także jako: "u.s.g.". Zgodnie z tym przepisem, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W świetle tego przepisu, legitymacja do wniesienia skargi na uchwałę organu gminy jest oparta na naruszeniu indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. W konsekwencji oznacza to, że skuteczne wniesienie skargi w trybie art.101 ust. 1 u.s.g., umożliwiające sądowi jej merytoryczne rozpoznanie, następuje jedynie w sytuacji, gdy skarżący wykaże naruszenie swego uprawnienia lub interesu prawnego unormowaniami kwestionowanej uchwały. Wyjaśnić przy tym należy, że skarga na akt prawa miejscowego, a taki niewątpliwie stanowi zaskarżona uchwała, nie ma charakteru skargi powszechnej. Dlatego też nawet sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli zaskarżona uchwała nie narusza chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. Istotą interesu prawnego wnoszącego skargę do sądu administracyjnego na uchwałę organu gminy jest bowiem związek z konkretną normą prawa materialnego kształtującą sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie wskazuje się jednocześnie, że interes prawny powinien być aktualny, obiektywnie istniejący w dacie wejścia w życie zaskarżonego aktu – bądź najpóźniej w dacie złożenia skargi – a także indywidualny i skonkretyzowany (zob. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2105/12; z dnia grudnia 2015 r. sygn. akt II FSK 817/14; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 18 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Gd 165/15 - dostępne http://orzeczenia.gov.pl, dalej: "CBOSA"). Dodatkowo naruszenie interesu prawnego powinno mieć charakter bezpośredni i realny, a nie przyszły i niepewny, oparty na przewidywaniach i przypuszczeniach (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r., sygn. akt II SA 2503/01). Zaskarżeniu w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. podlega zatem uchwała organu gminy godząca w sferę prawną skarżącego - wywołująca dla niego negatywne konsekwencje prawne, które już nastąpiły bądź niewątpliwie, a przynajmniej z dużym prawdopodobieństwem, nastąpią w przyszłości. Uchwała, czy konkretne jej postanowienie, musi więc rzeczywiście naruszać istniejący interes prawny skarżącego (zob. postanowienie WSA w Gdańsku z dnia 26 lipca 2022 r., sygn. akt II SA/Gd 588/22, CBOSA). W złożonej skardze skarżący w uzasadnieniu swej legitymacji skargowej w niniejszej sprawie wskazał na okoliczności dotyczące sporu z bratem leżące u podstaw wydania wyroku nakazowego z dnia [...] sierpnia 2022 r., załączonego do skargi, oraz niedogodności związane z koniecznością przedstawienia zaświadczenia lekarza weterynarii dotyczącego choroby psów (dwóch owczarków niemieckich) umożliwiającej skorzystanie ze zwolnienia od nakazu wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu. Wskazał również, że zaskarżona regulacja wystawia go na częste inwigilacje i nękanie przez brata i bratową, a w konsekwencji do wykorzystywania policji w sporze rodzinnym. Dodał, że brat i bratowa często bezpodstawnie wzywają policję, aby wykorzystać ją w walce z jego rodziną, w czym uchwała Rady Gminy bardzo im pomaga. Powołując się na powyższe okoliczności skarżący domagał się stwierdzenia nieważności uchwały w zakresie dotyczącym § 19 pkt 2 Regulaminu stanowiącego załącznik do tej uchwały. Przepis ten stanowi, że w miejscach publicznych psy wyprowadzane są na smyczy i w kagańcu z wyłączeniem przypadku gdy ze względu na rasę, wiek, stan zdrowia, cechy anatomiczne zwierzęcia byłoby to nieuzasadnione. Kwestionując powyższą regulację skarżący wskazał na naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 10 ust. 3 (w istocie art. 10a ust. 3 u.o.z.), art. 7 w zw. art. 31 § 3 Konstytucji RP i art. 40 ust. 1 oraz art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 u.s.g. Zdaniem Sądu, wprowadzona zaskarżoną uchwałą regulacja (§ 19 pkt 2 Regulaminu), ustanawiając powyższe zasady, nie przyznaje skarżącemu żadnych uprawnień, legitymujących do zaskarżenia uchwały. Skarżący nie wykazał również, że jego sytuacja prawna uległa pogorszeniu wobec podjęcia przez Radę Gminy Żarnów zaskarżonej uchwały, a dla skutecznego wniesienia skargi konieczne jest wykazanie, że wskutek podjęcia uchwały doszło do naruszenia konkretnego i aktualnego, prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę oraz wskazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Nie wykazał również, że jego sytuacja prawna uległa pogorszeniu wobec podjęcia przez Radę zaskarżonej uchwały. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że skarżący nie wykazał związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a naruszeniem jego indywidualnej sytuacji prawnej. Skarżący nie wskazał bowiem, w jaki sposób postanowienia zaskarżonej uchwały naruszają jego indywidualny i konkretny interes prawny. Brak jest bowiem podstaw do wywodzenia interesu prawnego skarżącego z treści samych postanowień zaskarżonej uchwały podjętej na podstawie art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Żarnów w dziale V określa obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe, mające na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do użytku publicznego. Powołane przez skarżącego okoliczności, w ocenie Sądu, dowodzą natomiast, że skarżący ma jedynie interes faktyczny we wniesieniu skargi na przedmiotową uchwałę, zmierzający do podważenia zasadności wyroku nakazowego z dnia [...] sierpnia 2022 r., sygn. akt [...], kwestionowany zaś przez niego przepis Regulaminu (§ 19 pkt 2) traktuje w kategoriach pretekstu dla sporów rodzinnych, inwigilacji i wciągania w spory rodzinne policji, który nie daje jednak podstaw do skutecznego wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. Podkreślić przy tym należy, że również wskazane przez skarżacego normy konstytucyjne - art. 7 i art. 31 ust. 1 Konstytucji RP nie dają takich podstaw w niniejszej sprawie. Normy konstytucyjne mogą stanowić podstawę do wykazania legitymacji skargowej, bowiem jedynie wówczas, gdy formułują one w sposób bezpośredni obowiązek bądź uprawnienie dla podmiotu, który skargę wnosi (zob. wyrok NSA z dnia 5 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1032/10, CBOSA). Wskazane wyżej normy konstytucyjne nie przyznają skarżącemu bezpośrednio żadnych uprawnień do niczym nieskrępowanego prawa do swobodnego wyprowadzania psa bez smyczy i kagańca oraz nieograniczonego korzystania z każdej przestrzeni publicznej. W tej sytuacji skargę należało odrzucić, o czym Sąd orzekł na podstawie art.58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. jak w postanowieniu. O zwrocie wpisu sądowego od skargi orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.