II SA/Łd 432/26

Dnia 10 września 2026 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędziowie Sędzia WSA Robert Adamczewski Sędzia WSA Jarosław Czerw (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Nina Krzemieniewska-Oleszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 września 2026 roku sprawy ze skargi Z. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. na postanowienie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 9 kwietnia 2026 roku nr 59/II/2026 znak: WOP.7722.32.2026.DM w przedmiocie uchylenia postanowienia wstrzymującego roboty budowlane 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kutnie z dnia 15 grudnia 2025 roku, nr 54/2025 znak: PINB.5141.6.3.2025.MZ; 2. zasądza od Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi na rzecz strony skarżącej Z. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. MR

Zaskarżonym do tutejszego Sądu postanowieniem z dnia 9 kwietnia 2026 r. nr 59/II/2026 znak: WOP.7722.32.2026.DM Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi (dalej także: ŁWINB w Łodzi) uchylił w całości postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kutnie (dalej także: PINB w Kutnie) z dnia 15 grudnia 2025 r. nr 54/2025 znak: PINB.5141.6.3.2025.MZ, którym wstrzymano inwestorowi roboty budowlane realizowane bez wymaganej prawem decyzji o pozwoleniu na budowę. Jak wynika z akt sprawy postanowieniem z dnia 15 grudnia 2025 r., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2025 r., poz. 418, dalej jako: P.b.), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kutnie wstrzymał E.Sp.. z o.o w B. roboty budowlane realizowane bez wymaganej prawem decyzji o pozwoleniu na budowę, polegające na przebudowie instalacji odnawialnego źródła energii, w której energia elektryczna wytwarzana jest z biogazu, zlokalizowanej na terenie działki nr [...] w miejscowości F. , gm. K. . Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła E.Sp.. z o.o w B.. Skarżąca zarzuciła, że organ błędnie przyjął, iż zostały wykonane roboty budowlane polegające na przebudowie. Doszło jedynie do czasowego zastąpienia jednego zespołu technicznego (silnika 716 kW) innym (378 kW) na czas niezbędnego remontu. Jest to czynność związana z bieżącą konserwacją urządzenia. Wymiana agregatu wewnątrz istniejącej infrastruktury OZE nie stanowi robót budowlanych. Skarżąca podniosła ponadto, że organ wstrzymał prowadzenie robót budowlanych, podczas gdy żadne roboty budowlane już się nie toczą. Wspomnianym na wstępie postanowieniem z dnia 9 kwietnia 2026 r. Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi uchylił w całości postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że podstawą prawną wydanego rozstrzygnięcia stanowił art. 50 ust. 1 pkt 1 P.b., zgodnie z którym w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49f organ nadzoru budowlanego wstrzymuje prowadzenie robót budowlanych wykonywanych bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo zgłoszenia. W art. 50-51 P.b. unormowano postępowanie naprawcze, a nie legalizacyjne, które uregulowane jest w art. 48 P.b. Do zastosowania trybu naprawczego konieczne jest ustalenie, że roboty budowlane zostały wykonano w sposób określony w art. 50 ust. 1 pkt 1-4 u.p.b. Spośród tych punktów tylko pkt 1 dotyczy robót budowlanych wykonywanych bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo zgłoszenia, pozostałe zaś punkty dotyczą robót budowlanych również wykonanych czy to na podstawie uzyskanego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, czy też w sytuacji, gdy uzyskanie pozwolenia na budowę bądź dokonanie zgłoszenia nie było wymagane. Fakt, że roboty budowlane nie zostały zrealizowane samowolnie nie wyklucza zatem możliwości zastosowania trybu z art. 50-51 P.b. Organ podkreślił, że w rozpatrywanej sprawie PINB w Kutnie podjął czynności wyjaśniające z urzędu w związku z pismem Z. Sp. z o.o. w K. z dnia 25 sierpnia 2025 r., w którym poinformowano, że E. Sp.. z o.o w B. wykonała we wrześniu 2023 r. na działce nr [...] w miejscowości F. , gm. K. , stanowiącej własność .p. z o.o., nowy obiekt kontenerowy wyposażony w nowy silnik kogeneracyjny oraz generator prądu o innych parametrach niż wcześniejsze urządzenie, a także instalację do odzysku ciepła, której pierwotnie nie było, przy czym prace te zostały wykonane bez zgody właściciela nieruchomości. W dniu 1 października 2025 r. organ powiatowy przeprowadził oględziny i ustalił, że znajduje się na niej składowisko odpadów komunalnych. Na terenie działki jest płyta fundamentowa o wymiarach 12,2 m x 3,00 m, na której posadowiony jest kontenerowy zespół kogeneracyjny o takich samych wymiarach w rzucie poziomym jak płyta fundamentowa i wysokości 3,15 m. Powyższy zespół kogeneracyjny - zgodnie z oświadczeniem inwestorki - został ustawiony w 2023 r. w ramach wymiany kontenera kogeneracyjnego wybudowanego w 2009 r. Na podstawie tabliczki znamionowej znajdującej się na zespole kogeneracyjnym stwierdzono, że posiada on moc 378 kW, natomiast poprzedni zespół kogeneracyjny - zgodnie z oświadczeniami stron - posiadał moc 716 kW. W odległości 8 m od zespołu kogeneracyjnego, w kierunku południowym, zlokalizowany jest drugi kontener metalowy o wymiarach 12,00m x 3,8m, ustawiony na płytach drogowych. Pomiędzy zespołem kogeneracyjnym a drugim kontenerem znajduje się rurociąg wychodzący z drugiego kontenera, który jednak nie jest przyłączony do kontenerowego zespołu kogeneracyjnego. Według inwestora powyższy kontener pełni obecnie funkcję gospodarczą. Został on ustawiony w latach 2014-2015 w celu przeprowadzenia prób odzysku ciepła ze spalin wytwarzanych przez istniejący do 2023 r. kontenerowy zespół kogeneracyjny. Próby odzysku ciepła przeprowadzono w okresie jednego tygodnia. Podczas kontroli inwestorka nie przedstawiła dokumentów, na podstawie których dokonano wymiany kontenerowego zespołu kogeneracyjnego, jak również dokumentów stanowiących podstawę budowy drugiego kontenera metalowego, pełniącego obecnie funkcję gospodarczą. Dodatkowo w piśmie z dnia 13 listopada 2025 r. Starostwo Powiatowe w Kutnie potwierdziło, że w latach 2012-2015 nie wydano pozwolenia na budowę ani nie rozpatrywano zgłoszenia wykonania robót budowlanych polegających na przebudowie instalacji odnawialnego źródła energii na działce nr [...], obręb [...], gdzie inwestorem była E .Sp. z o.o w B.. W ocenie PINB w Kutnie powyższe ustalenia uzasadniają wszczęcie dwóch odrębnych postępowań administracyjnych. Pierwsze z nich dotyczy samowolnej budowy kontenerowego obiektu gospodarczego natomiast drugie - samowolnej przebudowy instalacji-odnawialnego źródła energii, w której energia elektryczna wytwarzana jest z biogazu. Zdaniem organu w rozpatrywanej sprawie istotne znaczenie ma okoliczność, że decyzją z dnia 10 marca 2008 r. nr 116/2008, Starosta Kutnowski udzielił skarżącej pozwolenia na budowę instalacji do odgazowania i gospodarczego wykorzystania biogazu na wysypisku odpadów komunalnych na działce nr [...] w miejscowości F. , gm. K. . Następnie decyzją z dnia 31 marca 2009 r. nr 156/2009, udzielono pozwolenia na rozbudowę elektrowni biogazowej (kontenerowa stacja transformatorowa i generatory gazowe na fundamencie żelbetowym) na tym samym terenie. W dokumentacji projektowej nie określono mocy kontenerowego modułu kogeneracyjnego, który miał zostać posadowiony na projektowanym fundamencie. Wskazane inwestycje zostały oddane do użytkowania na podstawie zawiadomień o zakończeniu budowy z dnia 16 lipca 2009 r., które zostały przyjęte przez organ bez sprzeciwu. Natomiast istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia dwóch zasadniczych kwestii: po pierwsze, czy wymiana modułu kogeneracyjnego o mocy 716 kW na moduł o mocy 378 kW stanowiła przebudowę instalacji odnawialnego źródła energii, a po drugie - w przypadku udzielenia odpowiedzi twierdzącej - czy tego rodzaju roboty wymagały uzyskania pozwolenia na budowę bądź dokonania zgłoszenia. W pierwszej kolejności organ wskazał, że trafnie organ powiatowy przyjął, iż dla oceny charakteru wykonanych prac konieczne jest odwołanie się do definicji instalacji odnawialnego źródła energii. Przedmiotowy moduł kogeneracyjny stanowi bowiem element elektrowni biogazowej zlokalizowanej na terenie składowiska odpadów komunalnych w miejscowości F. , gm. K. , a jego wymiana pozostaje w bezpośrednim związku z funkcjonowaniem tej instalacji jako całości techniczno-użytkowej. Zgodnie z definicją legalną zawartą w art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (Dz.U. z 2026 r., poz. 68, dalej: u.o.z.e.), instalacja odnawialnego źródła energii stanowi instalację stanowiącą wyodrębniony zespół: urządzeń służących do wytwarzania energii elektrycznej lub ciepła lub chłodu opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia elektryczna lub ciepło lub chłód są wytwarzane z odnawialnych źródeł energii, lub obiektów budowlanych i urządzeń, stanowiących całość techniczno-użytkową służącą do wytwarzania biogazu, biogazu rolniczego, biometanu lub wodoru odnawialnego, a także połączony z tym zespołem magazyn energii elektrycznej, magazyn biogazu lub instalacja magazynowa w rozumieniu art. 3 pkt 10a ustawy - Prawo energetyczne wykorzystywana do magazynowania biogazu rolniczego, biometanu lub wodoru odnawialnego. Definicja ta akcentuje funkcjonalne powiązanie poszczególnych elementów instalacji oraz ich podporządkowanie wspólnemu celowi, jakim jest wytwarzanie energii. Jednocześnie, mając na uwadze aktualną moc zainstalowaną urządzeń .(378 kW), organ stwierdził, że przedmiotowa instalacja stanowi tzw. małą instalację w rozumieniu art. 2 pkt 18 u.o.z.e., tj. instalację odnawialnego źródła energii o łącznej mocy zainstalowanej elektrycznej większej niż 50 kW i nie większej niż 1 MW. Organ I instancji uznał, że inwestor dokonał przebudowy instalacji odnawialnego źródła energii, wskazując, iż doszło do wymiany urządzenia technicznego - zespołu kogeneracyjnego - na urządzenie o odmiennych parametrach technicznych. Organ odwołał się do definicji przebudowy zawartej w art. 3 pkt 7a P.b., zgodnie z którą przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. Ponadto, w ocenie organu I instancji wykonane roboty wymagały uprzedniego uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, albowiem w art. 29 P.b. nie zwalnia z uzyskania pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia przebudowy instalacji odnawialnego źródła energii, w której energia elektryczna wytwarzana jest z biogazu. Zdaniem organu odwoławczego stanowisko to nie zasługuje jednak na aprobatę. Kluczowe znaczenie ma bowiem uprzednie ustalenie, czy w ogóle doszło do wykonywania robót budowlanych w rozumieniu ustawy Prawo budowlane. W ocenie organu odwoławczego sama zmiana parametrów technicznych urządzenia nie jest wystarczająca do przyjęcia, że mamy do czynienia z przebudową, jeżeli czynność ta polega jedynie na wymianie elementu wyposażenia technicznego, bez ingerencji w substancję obiektu budowlanego. W jego ocenie zasadnie skarżąca podnosi, że sporny moduł kogeneracyjny należy kwalifikować jako urządzenie budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 9 P.b. Jest to bowiem urządzenie techniczne funkcjonalnie związane z instalacją odnawialnego źródła energii, zapewniające możliwość jej użytkowania zgodnie z przeznaczeniem, tj. wytwarzania energii elektrycznej z biogazu. Zdaniem organu agregat prądotwórczy nie kwalifikuje się jako "wolnostojące urządzenie techniczne" w rozumieniu art. 3 pkt 3 P.b., a więc nie stanowi budowli. Wymiana modułu kogeneracyjnego miała charakter czysto eksploatacyjny i polegała na zastąpieniu jednego urządzenia innym, spełniającym tę samą funkcję w ramach istniejącej instalacji. Nie wykazano przy tym, aby czynności te wiązały się z ingerencją w elementy konstrukcyjne obiektu budowlanego, zmianą jego parametrów charakterystycznych czy też przebudową instalacji w znaczeniu budowlanym. Mając powyższe na uwadze, zdaniem organu należy uznać, że wymiana modułu kogeneracyjnego o mocy 716 kW na moduł o mocy 378 kW nie stanowiła wykonywania robót budowlanych, a tym samym nie wymagała ani uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, ani dokonania zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. W konsekwencji w niniejszej sprawie nie zaistniały przesłanki do zastosowania art. 50 ust. 1 pkt 1 P.b. i wstrzymania robót budowlanych. Niezależnie od powyższego organ zauważył, że organ powiatowy nie wykazał, aby w dacie wydania zaskarżonego postanowienia roboty budowlane były w toku. Okoliczność ta ma istotne znaczenie, gdyż wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 P.b. może nastąpić jedynie w sytuacji, gdy są one wykonywane w dacie wydania postanowienia. Jeśli zaś roboty już zostały zrealizowane, to zastosowanie znajdzie art. 51 ust. 7 P.b. W takiej sytuacji nie wydaje się postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych. Organ podkreślił, że art. 50 ust. 1 P.b. stanowi o wstrzymaniu postanowieniem prowadzenia robót budowlanych "wykonywanych". Przepis ten ma zastosowanie w sytuacjach określonych w ust. 1 pkt 1-4 jednakże tylko wtedy, gdy roboty budowlane są aktualnie wykonywane (realizowane). W sytuacji zaś kiedy roboty budowlane nie były wykonywane, bezprzedmiotowe jest wydanie postanowienia na podstawie art. 50 ust. 1 P.b. o wstrzymaniu robót budowlanych. Z przepisu art. 51 ust. 7 P.b. wynika, że jeżeli postępowanie dotyczy robót budowlanych już zakończonych, a wykonanych w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 P.b. wtedy organy nie wydają postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 P.b. lecz rozstrzygają sprawę na podstawie art. 51 ust. 1 P.b., stosując jednocześnie art. 51 ust. 7 P.b. Wobec braku podstaw do wszczęcia i prowadzenia postępowania naprawczego w trybie art. 50-51 P.b., zasadne stało się uchylenie zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 K.p.a. Jednocześnie organ zaznaczył, że w realiach niniejszej sprawy uchylenie zaskarżonego postanowienia bez jednoczesnego orzekania co do istoty sprawy jest w pełni uzasadnione, bowiem skoro brak było materialnoprawnych podstaw do zastosowania trybu z art. 50 ust. 1 P.b., to dalsze prowadzenie postępowania w tym zakresie jest bezprzedmiotowe. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniósł Z. Sp. z o.o. w K., reprezentowany przez adw. M.K.. Strona wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, rozpoznanie sprawy na rozprawie, dopuszczenie i przeprowadzenie na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., uzupełniającego dowodu z dokumentów załączonych do skargi, tj. wiadomości e-mail z dnia 8 grudnia 2022 r. skierowanej przez A.O., działającego za E. Sp. z o.o. do Z. Sp. z o.o. - na okoliczność tego, że sama inwestorka opisywała planowane działania jako remont i modernizację funkcjonującej elektrowni biogazowej, obejmujące modernizację systemu odgazowania, wymianę agregatu prądotwórczego na mniejszy oraz działania mające zwiększyć sprawność i produkcję energii elektrycznej, co przeczy późniejszej kwalifikacji tych działań jako wyłącznie eksploatacyjnej wymiany urządzenia; wiadomości e-mail z dnia 22 września 2023 r. skierowanej przez T.S. działającego za E. Sp. z o.o. do Prezesa Zarządu ZUK P.M. - na okoliczność przyznania przez inwestorkę, że dotychczasowy moduł MWM o mocy 716 kW był urządzeniem za dużym, nieekonomicznym i niepozwalającym na dalszą pracę w ruchu ciągłym, a planowanym rozwiązaniem było przejście na moduł P. o innych parametrach technicznych; dokumentacji fotograficznej kontenerowego zespołu kogeneracyjnego, płyty fundamentowej, przyłączy, rurociągu oraz infrastruktury instalacji OZE - na okoliczność skali urządzeń, ich posadowienia, funkcjonalnego powiązania z instalacją odnawialnego źródła energii oraz potrzeby pogłębionej oceny technicznej i prawnej zakresu wykonanych prac. Dowody strona powołała na okoliczność wykazania, że materiał zgromadzony przez organ był niepełny, a charakter i zakres wykonanych prac wymagał pogłębionych ustaleń technicznych i prawnych przed przyjęciem bezprzedmiotowości postępowania oraz przed definitywnym wykluczeniem stosowania przepisów ustawy Prawo budowlane. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono: 1) naruszenie art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie w sposób wyczerpujący stanu faktycznego sprawy, brak zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny zgromadzonego materiału, polegające na przedwczesnym przyjęciu, że wymiana modułu kogeneracyjnego o mocy 716 kW na moduł o mocy 378 kW miała charakter wyłącznie eksploatacyjny, mimo że organ nie ustalił rzeczywistego zakresu wykonanych prac, wpływu tej zmiany na parametry techniczne i użytkowe instalacji OZE jako całości techniczno-użytkowej, funkcji drugiego kontenera, charakteru rurociągu oraz zakresu ingerencji w układ technologiczny instalacji; 2) naruszenie art. 10 § 1 K.p.a. poprzez pozbawienie skarżącej realnej możliwości czynnego udziału w postępowaniu przed organem II instancji, w szczególności możliwości odniesienia się do twierdzeń inwestora zawartych w zażaleniu, przedstawienia własnego stanowiska i zgłoszenia dowodów dotyczących rzeczywistego zakresu prac, mimo że strona jest właścicielem nieruchomości, na której znajduje się instalacja, a postępowanie zostało zainicjowane na skutek jej zawiadomienia; 3) naruszenie art. 107 § 3 w zw. z art. 126 oraz art. 144 K.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego postanowienia w sposób niewystarczający, wewnętrznie niespójny i niepozwalający na kontrolę prawidłowości rozumowania organu, w szczególności poprzez brak wyjaśnienia, dlaczego zmiana kluczowego modułu kogeneracyjnego o odmiennej mocy, posadowionego w ramach instalacji OZE jako całości techniczno-użytkowej, nie została uznana za zmianę parametrów technicznych lub użytkowych tej instalacji; 4) naruszenie art. 136 w zw. z art. 144 K.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie uzupełniającego postępowania wyjaśniającego przez organ II instancji, mimo że stan sprawy wymagał dodatkowych ustaleń technicznych, w szczególności co do zakresu wykonanych prac, funkcji poszczególnych elementów instalacji, wpływu wymiany modułu kogeneracyjnego na parametry instalacji OZE oraz znaczenia braku dokumentacji technicznej i formalnej; 5) naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 K.p.a. poprzez uchylenie w całości postanowienia organu I instancji, mimo że w sprawie zachodziła co najmniej potrzeba przeprowadzenia pogłębionego postępowania wyjaśniającego, a organ II instancji nie miał podstaw do definitywnego wykluczenia stosowania reżimu Prawa budowlanego; 6) naruszenie art. 3 pkt 7a ustawy - Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że do przebudowy może dojść jedynie w przypadku ingerencji w elementy konstrukcyjne lub substancję obiektu budowlanego, podczas gdy przepis ten odnosi się do zmiany parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, a nie wyłącznie do ingerencji konstrukcyjnej; 7) naruszenie art. 3 pkt 7 oraz art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane poprzez przedwczesne wykluczenie, że wykonane czynności mogły stanowić roboty budowlane polegające na przebudowie instalacji odnawialnego źródła energii, mimo że materiał sprawy wskazywał na zmianę kluczowego elementu instalacji, zmianę mocy, zmianę konfiguracji technicznej oraz występowanie dodatkowych elementów infrastruktury technologicznej; 8) naruszenie art. 3 pkt 9 ustawy Prawo budowlane poprzez błędne przyjęcie, że zakwalifikowanie modułu kogeneracyjnego jako urządzenia budowlanego automatycznie wyłącza możliwość uznania czynności związanych z jego wymianą za roboty budowlane lub przebudowę instalacji, podczas gdy urządzenie budowlane pozostaje funkcjonalnie związane z obiektem budowlanym i jego zmiana może wpływać na parametry techniczne lub użytkowe całości; 9) naruszenie art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że w sprawie nie zaistniały przesłanki do wstrzymania robót budowlanych, mimo że zgromadzony materiał nie pozwalał na definitywne wykluczenie wykonania robót budowlanych bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę lub zgłoszenia; 10) naruszenie art. 50 ust. 3 ustawy Prawo budowlane poprzez pominięcie funkcji tego przepisu i przedwczesne wyeliminowanie postanowienia organu I instancji, mimo że przy braku dokumentacji dotyczącej wykonanych prac istniała potrzeba uzyskania inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych, odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz; 11) naruszenie art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane poprzez pominięcie, że nawet w przypadku przyjęcia, iż roboty zostały już zakończone, organ powinien rozważyć właściwy tryb postępowania naprawczego wobec robót wykonanych w sposób określony w art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, a nie definitywnie wykluczać stosowanie reżimu Prawa budowlanego. W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że stanowisko organu jest przedwczesne, arbitralne i zostało oparte na niepełnym materiale dowodowym. Skoro bowiem organ przyjął, że instalacja OZE stanowi funkcjonalnie powiązany zespół urządzeń służących wspólnemu celowi, jakim jest wytwarzanie energii, to nie mógł następnie oceniać wymiany modułu kogeneracyjnego w oderwaniu od tej całości. Organ redukuje bowiem wymianę kluczowego modułu instalacji do zwykłej wymiany elementu wyposażenia technicznego, pomijając, że ten element determinuje moc, parametry pracy oraz funkcję całej instalacji. Wymiana modułu kogeneracyjnego o mocy 716 kW na moduł o mocy 378 kW dotyczyła kluczowego elementu instalacji OZE. Nie sposób przyjąć, że zmiana urządzenia o tak odmiennej mocy pozostaje neutralna dla parametrów technicznych i użytkowych całego układu. Nie jest wystarczające stwierdzenie, że nowy moduł pełnił tę samą ogólną funkcję, tj. służył wytwarzaniu energii z biogazu. Identyczność celu nie oznacza tożsamości parametrów technicznych ani użytkowych. Zdaniem strony organ błędnie utożsamił brak ingerencji w elementy konstrukcyjne obiektu z brakiem przebudowy. Tymczasem art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego nie ogranicza pojęcia przebudowy wyłącznie do robót ingerujących w konstrukcję obiektu. Przepis ten odnosi się do zmiany parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego. W przypadku instalacji OZE, której istotą jest funkcjonalnie powiązany zespół urządzeń opisanych przez dane techniczne, zmiana kluczowego modułu kogeneracyjnego o innych parametrach mocy i pracy wymagała oceny właśnie przez pryzmat zmiany parametrów technicznych całej instalacji. Tymczasem organ nie wyjaśnił, dlaczego zmiana mocy z 716 kW na 378 kW nie stanowi zmiany parametru technicznego instalacji. Nie ustalił również, czy zmiana modułu wpływała na sposób pracy instalacji, jej konfigurację, wydajność, bezpieczeństwo, sposób współpracy z pozostałymi elementami technologicznymi oraz układami instalacyjnymi. Strona za nieprawidłowe uznała również przyjęcie przez organ, że zakwalifikowanie modułu kogeneracyjnego jako urządzenia budowlanego automatycznie wyłącza możliwość uznania wykonanych czynności za roboty budowlane. Urządzenie budowlane jest funkcjonalnie związane z obiektem budowlanym i zapewnia możliwość jego użytkowania zgodnie z przeznaczeniem. Jeżeli zatem zmiana takiego urządzenia wpływa na parametry techniczne lub użytkowe całej instalacji, organ powinien zbadać ten wpływ, a nie poprzestać na formalnym stwierdzeniu, że doszło jedynie do wymiany urządzenia. Strona podkreśliła, że przedmiotem sprawy nie jest przenośny agregat awaryjny ustawiony przy budynku, lecz kontenerowy moduł kogeneracyjny będący elementem instalacji odnawialnego źródła energii, funkcjonalnie powiązany z elektrownią biogazową oraz infrastrukturą składowiska odpadów. Wskazała, że z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, iż podczas kontroli inwestor nie przedstawił dokumentów, na podstawie których dokonano wymiany kontenerowego zespołu kogeneracyjnego, ani dokumentów stanowiących podstawę budowy drugiego kontenera metalowego, pełniącego obecnie funkcję gospodarczą. W takiej sytuacji organ nie miał podstaw do definitywnego przyjęcia, że czynności wykonane przez inwestorkę miały charakter wyłącznie eksploatacyjny. Organ pominął również, że w sprawie ujawniono elementy wskazujące na szerszy zakres ingerencji technologicznej niż sama wymiana modułu kogeneracyjnego. Strona podkreśliła, że inwestor w korespondencji z dnia 8 grudnia 2022 r. opisywał planowane działania jako remont i modernizację funkcjonującej elektrowni biogazowej. W wiadomości tej wskazywano na modernizację istniejącego systemu odgazowania oraz wymianę agregatu prądotwórczego na mniejszy, ale pozwalający uzyskać lepsze wyniki w produkcji energii i ewentualnie ciepła. Inwestor wiązał te działania ze zwiększeniem sprawności ogólnej elektrowni i zwiększeniem produkcji energii elektrycznej. Takie stanowisko inwestora wskazuje, że nie chodziło jedynie o prostą, eksploatacyjną wymianę urządzenia, lecz o szerszą zmianę technologiczną funkcjonującej instalacji OZE. Podobnie z wiadomości e-mail z dnia 22 września 2023 r. wynika, że dotychczasowy moduł MWM o mocy 716 kW był urządzeniem za dużym i nieekonomicznym, a po wieloletniej eksploatacji nie pozwalał na pracę w ruchu ciągłym. Planowanym rozwiązaniem było przejście na moduł P. o innych parametrach technicznych. Dokument ten podważa tezę o zwykłej, neutralnej eksploatacyjnie wymianie urządzenia, wskazując na zmianę koncepcji technologicznej funkcjonowania źródła. Dodatkowo strona zaznaczyła, że organ całkowicie pominął specyfikę instalacji, w ramach której funkcjonował sporny moduł kogeneracyjny. Instalacja ta stanowi element funkcjonującego składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne, objętego pozwoleniem zintegrowanym. Tym samym ocena skutków wymiany modułu kogeneracyjnego nie mogła zostać ograniczona wyłącznie do uproszczonego stwierdzenia, że doszło do zastąpienia jednego urządzenia innym urządzeniem pełniącym tę samą funkcję. W sprawie nie dokonano żadnych ustaleń co do tego, czy zmiana modułu kogeneracyjnego wymagała analizy wpływu na bezpieczeństwo pożarowe instalacji, aktualizacji warunków eksploatacyjnych albo ponownej oceny oddziaływania instalacji na środowisko. Powyższe okoliczności dodatkowo potwierdzają, że Organ II instancji przedwcześnie i w sposób nadmiernie uproszczony przyjął, iż sporne czynności miały wyłącznie charakter eksploatacyjny. Zaskarżone postanowienie, zdaniem strony, narusza również art. 10 § 1 K.p.a. Strona jako właściciel nieruchomości, której dotyczy postępowanie powinna mieć realną możliwość odniesienia się do argumentacji inwestora przedstawionej w zażaleniu. Tymczasem organ II instancji oparł się w znacznym stopniu na narracji inwestora o "czasowej wymianie" modułu na czas remontu i o czysto eksploatacyjnym charakterze prac, nie zapewniając stronie możliwości przedstawienia kompleksowego stanowiska i dowodów w tym zakresie. Organ nie nadał ponadto należytego znaczenia art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, który przewiduje odpowiednie stosowanie instrumentów naprawczych także w przypadku robót budowlanych już wykonanych w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. Powyższe naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy. Gdyby bowiem organ prawidłowo ustalił stan faktyczny, uwzględnił funkcjonalny charakter instalacji OZE jako całości techniczno-użytkowej, odniósł się do skali i parametrów kontenerowego zespołu kogeneracyjnego oraz przeanalizował dokumenty wskazujące na modernizacyjny charakter prac, to zdaniem strony nie mógłby w sposób tak kategoryczny przyjąć, że czynności inwestorki nie podlegały reżimowi Prawa budowlanego. W konsekwencji zdaniem strony zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego. W odpowiedzi na skargę Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne określony jest przepisem art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.) (dalej: p.p.s.a.), który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. Sąd administracyjny dokonując kontroli rozstrzygnięć organów administracyjnych, kieruje się wyłącznie kryterium legalności, czyli zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego. Oznacza to, że w ramach takiej kontroli sąd nie może kierować się względami słuszności czy zasadami współżycia społecznego. Zgodnie z art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji lub postanowienia następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a., skarga zgodnie z art. 151 p.p.s.a. podlega oddaleniu. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest postanowienie ŁWINB w Łodzi z dnia 9 kwietnia 2026 r. nr 59/II/2026 uchylające postanowienie PINB w Kutnie z dnia 15 grudnia 2025 r. nr 54/2025 wstrzymujące E. Sp. z o.o. roboty budowlane realizowane bez wymaganej prawem decyzji o pozwoleniu na budowę, polegające na przebudowie instalacji odnawialnego źródła energii, w której energia elektryczna wytwarzana jest z biogazu, zlokalizowanej na terenie działki nr [...] w miejscowości F. gm. K. . Kwestionowane postanowienie zostało wydane w sprawie wszczętej na skutek pisma z dnia 25 sierpnia 2025 r. Z. Sp. z o.o. z siedzibą w K. będącej właścicielem składowiska odpadów zlokalizowanego w miejscowości F. gm. K. , która zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kutnie z wnioskiem o przeprowadzenie kontroli na terenie działki nr ewid. [...] w miejscowości F. , gm. K. , wchodzącej w obszar składowiska odpadów, na której jej zdaniem, spółka E.Sp. z o.o w B. posadowiła obiekt kontenerowy wyposażony w nowy silnik kogeneracyjny, generator prądu o innych parametrach niż wcześniejsze urządzanie oraz instalacje do odzysku ciepła której pierwotnie nie było. Jednocześnie podniosła, że parametry generatora prądu naruszają zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ I instancji, w oparciu o art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: P.b.) postanowieniem z dnia 15 grudnia 2025 r. wstrzymał E.Sp. z o.o w B. roboty budowlane realizowane bez pozwolenia na budowę polegające na przebudowie instalacji odnawialnego źródła energii, w której energia elektryczna wytwarzana jest z biogazu, zlokalizowanej na terenie działki na nr ewid. [...]. Jak stanowi art. 50 ust. 1 pkt 1 P.b. w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49f P.b. organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo zgłoszenia. Z kolei organ II instancji, zaskarżonym w sprawie postanowieniem, uchylił w całości postanowienie organu I instancji. W kontrowanej sprawie organ I instancji przyjął ustalenia w oparciu o przeprowadzone w dniu 1 października 2025 r. czynności kontrolne na terenie działki nr ewid. [...] , z których to czynności sporządzono, zalegający w aktach administracyjnych, protokół, oraz sporządzona została dokumentacja fotograficzna i szkic. W trakcie kontroli stwierdzono, że na terenie działki nr ewid. [...] w miejscowości F. zlokalizowana jest płyta fundamentowa o wym. 12,2m x 3m, na której ustawiony jest kontenerowy zespół kogeneracyjny o takich samych wymiarach w płaszczyźnie co płyta fundamentowa i o wysokości 3,15m. Powyższy kontenerowy zespół kogeneracyjny zgodnie z oświadczeniem przedstawiciela inwestora został ustawiony w 2023 r. w ramach wymiany kontenera kogeneracyjnego wybudowanego w 2009 r. Na podstawie tabliczki znamionowej znajdującej się na obecnie ustawionym zespole kogeneracyjnym stwierdzono, że posiada on moc 378kW, natomiast poprzedni zespół kogeneracyjny zgodnie z oświadczeniem stron posiadał moc 716kW. Stwierdzono również, że w odległości 8m od ww. zespołu kogeneracyjnego w kierunku południowym zlokalizowany jest drugi kontener metalowy o wym. 12m x 3,8m ustawiony na płytach drogowych. Pomiędzy zespołem kogeneracyjnym a drugim kontenerem istnieje rurociąg wychodzący z "drugiego" kontenera, ale nie jest przyłączony do kontenerowego zespołu kogeneracyjnego. Drzwi do kontenera gospodarczego i zespołu kogeneracyjnego podczas kontroli były zamknięte, co uniemożliwiło wykonanie dokumentacji fotograficznej wewnątrz obiektów. Podczas kontroli przedstawiciel inwestora nie przedstawił dokumentów, na podstawie których dokonano wymiany kontenerowego zespołu kogeneracyjnego, jak również dokumentów, na podstawie których wybudowano drugi kontener pełniący obecnie funkcję gospodarczą. Przedstawiciel inwestora oświadczył, że nowy zespół kogeneracyjny został wyłącznie ustawiony na istniejącej płycie fundamentowej i nie stanowi on nowej budowy, a jedynie remont w rozumieniu art. 3 pkt. 8 ustawy Prawo budowlane. Nie został on jeszcze podłączony do żadnych instalacji i nie wytwarza jeszcze energii elektrycznej, a tym samym nie wprowadza energii do sieci elektrycznej. Organ ustalił nadto, że decyzją z dnia 31 marca 2009 r., nr 156/2009, udzielono pozwolenia na rozbudowę elektrowni biogazowej (kontenerowa stacja transformatorowa i generatory gazowe na fundamencie żelbetowym) na tym samym terenie. W dokumentacji projektowej nie określono mocy kontenerowego modułu kogeneracyjnego, który miał zostać posadowiony na projektowanym fundamencie. Inwestycja została oddana do użytkowania na podstawie zawiadomienia o zakończeniu budowy z dnia 16 lipca 2009 r. przyjętego przez organ bez sprzeciwu. Konsekwencją ustaleń organów były podjęte przez organy rozstrzygnięcia w sprawie. W ocenie Sądu podjęte przez organy w sprawie rozstrzygnięcia okazały się co najmniej przedwczesne, organy w kontrolowanej sprawie bowiem nie ustaliły w pełni stanu faktycznego pozwalającego na wydanie rozstrzygnięć. W kontrolowanej sprawie organy nie ustaliły nie budzącego wątpliwości zakresu prac wykonanych przez inwestora w związku z wymianą kontenerowego zespołu kogeneracyjnego dokonaną w 2023 roku. W swoich ustaleniach, co do zakresu wykonanych prac organy oparły się na przeprowadzonych 1 października 2025 r. oględzinach dokonanych jedynie na zewnątrz zespołu kogeneracyjnego, bowiem brak było dostępu do jego wnętrza oraz ustnych oświadczeniach przedstawiciela inwestora w trakcie czynności kontrolnych, a także danych zawartych na zamontowanej na zespole kogeneracji tabliczce znamionowej. Brak oględzin wewnątrz zespołu kogeneracyjnego nie pozwolił na zweryfikowanie złożonego w trakcie czynności kontrolnych oświadczenia przedstawiciela inwestora, że zespół kogeneracyjny nie został jeszcze podłączony do żadnych instalacji i nie wytwarza jeszcze energii elektrycznej, a tym samym nie wprowadza energii do sieci elektrycznej, z czego mogłoby wynikać, że prace nie zostały jeszcze zakończone. Brak jest w aktach administracyjnych sprawy jakiejkolwiek dokumentacji technicznej dotyczącej kontenerowego zespołu kogeneracyjnego zainstalowanego w 2023 roku w miejsce istniejącego poprzednio, brak jest także jakiejkolwiek dokumentacji, która określałby zakres prac wykonanych w związku z wymianą zespołu kogeneracyjnego dokonaną w 2023 roku. W ocenie Sądu w kontrolowanej sprawie w sposób nie budzący wątpliwości nie ustalono jakie urządzenia zostały zamontowane ani też jaki zakres prac został w związku z tym wykonany. Zdaniem Sądu w tej sytuacji trudno uznać, iż organy orzekające w sprawie wydały rozstrzygnięcia w oparciu o należycie i wyczerpująco zgromadzony materiał dowodowy, a w konsekwencji iż ustaliły aktualny na dzień wydania decyzji stan faktyczny. Stanowiło to naruszenie art. 7, 8 § 1, 77 § 1 i 80 k.p.a., a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem dotyczyło ustaleń będących podstawą rozstrzygnięcia sprawy. Uchybienia ww. przepisom postępowania stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego, do której zmierzają niektóre zarzuty skargi. Stan faktyczny nie został bowiem prawidłowo ustalony i oceniony, a kontrola zastosowania prawa materialnego następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu. Zatem kontrola przestrzegania przez organy administracyjne norm prawa materialnego może być przeprowadzona dopiero w ostatniej kolejności (por. wyrok NSA z 10 lutego 1981 r., SA 910/80, ONSA 1981, Nr 1, poz. 7; T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 757 - 757). Odnosząc się z kolei do wniosków dowodowych zgłoszonych w skardze Sąd stwierdza, że wnioskowane dowody dotyczyły okoliczności, których wyjaśnienie z wyżej przytoczonych przyczyn nie było istotne dla końcowego rozstrzygnięcia sprawy. Tym samym nie został spełniony podstawowy warunek dopuszczenia przez Sąd dowodu uzupełniającego z dokumentu, jakim jest konieczność "wyjaśnienia istotnych wątpliwości" (art. 106 § 3 p.p.s.a.) (por. wyrok WSA w Poznaniu z 5 października 2017 r., II SA/Po 217/17, LEX nr 2377569, CBOSA). Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające ją postanowienie organu I instancji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy powinny mieć na uwadze powyższe ustalenia, bacząc by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcia odpowiadały prawu materialnemu. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. IB