II SA/Łd 424/26

Dnia 2 września 2026 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Sieniuć, Sędziowie Sędzia WSA Beata Czyżewska (spr.), Sędzia WSA Tomasz Porczyński, , Protokolant Asystent sędziego Izabela Lewandowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 września 2026 roku wniosku T. T. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w sprawie ze skargi T. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia 10 kwietnia 2026 roku nr SKO.4161.11.26 w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia p o s t a n a w i a: odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. a.bł.

Decyzją z 29 października 2025 r. Burmistrz Miasta i Gminy Działoszyn, po rozpatrzeniu wniosku T. T., ustalił środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na "Wydobywaniu kopaliny z terenu działek ewid. nr [...], [...] obręb [...] gmina D., powiat [...], województwo łódzkie". Decyzją z 10 kwietnia 2026 r. znak: SKO.4161.11.26 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu, po ponownym rozpatrzeniu sprawy na wniosek T. T., utrzymało w mocy własną decyzję z 12 stycznia 2026 r. znak: SKO.4161.29.25 stwierdzającą nieważność wspomnianej wyżej decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Działoszyn z 29 października 2025 r. T. T. reprezentowany przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego zaskarżył powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wnosząc o uchylenie decyzji wydanych przez Kolegium i wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z 12 stycznia 2026 r. Motywując wniosek o zastosowanie ochrony tymczasowej autor skargi stwierdził, że brak wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji grozi skarżącemu znaczną szkodą w rozumieniu art. 61 § 3 p.p.s.a., ponieważ decyzja środowiskowa została wydana po wieloletnim i kosztownym postępowaniu środowiskowym obejmującym przygotowanie dokumentacji, raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, obsługę ekspercką, techniczną i prawną oraz udział w procedurach uzgodnieniowych. Znaczna szkoda wynika przede wszystkim z tego, że utrzymywanie skutku nieważnościowego przez cały okres kontroli sądowej, która w praktyce potrwa co najmniej kilka miesięcy, może spowodować konieczność aktualizacji albo powtórzenia części dokumentacji, ponownego angażowania ekspertów, ponoszenia kosztów obsługi administracyjnej oraz dostosowywania przedsięwzięcia do zmieniającego się stanu faktycznego i prawnego. Szkoda ma również wymiar inwestycyjny. Decyzja środowiskowa jest bowiem pierwszym aktem wymaganym dla realizacji dalszych etapów procesu inwestycyjnego. Jej eliminacja z obrotu prawnego blokuje skarżącemu możliwość dokonania kolejnych czynności administracyjnych, kontraktowych i finansowych. W praktyce oznacza to wstrzymanie przygotowania przedsięwzięcia oraz osłabienie wiarygodności skarżącego wobec podmiotów uczestniczących w przygotowaniu inwestycji. Są to konsekwencje realne, ekonomicznie doniosłe i nieporównywalne ze zwykłą zwłoką w rozpoznaniu sprawy. Nie bez znaczenia jest również charakter przedsięwzięcia. Sprawa dotyczy wydobywania kopaliny ze skonkretyzowanych działek ewidencyjnych. Tego rodzaju przedsięwzięcie wymaga długotrwałej koordynacji dokumentacji środowiskowej, geologicznej, terenowej, prawnej i gospodarczej. Eliminacja decyzji środowiskowej powoduje zatem nie tylko zatrzymanie jednego postępowania, lecz dezorganizację całego procesu przygotowawczego. W tym sensie szkoda grożąca skarżącemu ma charakter znaczny, ponieważ dotyczy głównego elementu przedsięwzięcia gospodarczego. Niezależnie od powyższego zachodzi także niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Skutki te polegają na trwałym albo długotrwałym naruszeniu ciągłości procesu inwestycyjnego i na utracie waloru aktualności dokumentacji oraz ustaleń poczynionych w toku postępowania środowiskowego. Trudne do odwrócenia skutki wynikają również z oddziaływania zaskarżonej decyzji na inne postępowania administracyjne i działania gospodarcze skarżącego. Jeżeli decyzja środowiskowa będzie traktowana jako nieważna przez cały czas postępowania sądowego, inne organy oraz podmioty uczestniczące w przygotowaniu inwestycji będą musiały przyjmować ten stan jako aktualny, w tym w postępowaniu o udzielenie koncesji na wydobywanie kopalin ze złóż, które jest w toku. Może to prowadzić do odmowy kontynuowania czynności następczych, zawieszania albo niewszczynania dalszych działań oraz konieczności ponownego układania harmonogramu przedsięwzięcia. Późniejsze uchylenie decyzji nie odtworzy automatycznie tych relacji. Szczególnie istotne jest to, że w sprawach środowiskowych wartość dokumentacji i ustaleń zależy od ich aktualności. Upływ czasu może wymuszać ponowne badania, aktualizacje raportu, ponowne analizy przyrodnicze lub dodatkowe wyjaśnienia. Brak wstrzymania wykonania decyzji nieważnościowej zwiększa ryzyko, że nawet korzystny wyrok Sądu nie przywróci skarżącemu realnej możliwości sprawnego wykorzystania decyzji środowiskowej, ponieważ otoczenie faktyczne i dokumentacyjne sprawy ulegnie zmianie. Zaskarżona decyzja blokuje bowiem możliwość dalszego wykorzystania decyzji środowiskowej, a późniejsze uwzględnienie skargi nie cofnie automatycznie okresu inwestycyjnego, utraconych możliwości organizacyjnych ani konieczności poniesienia dodatkowych kosztów aktualizacyjnych. Dodatkowo czasowe wstrzymanie skutku decyzji nieważnościowej nie spowoduje ryzyka nieodwracalnej ingerencji w przyrodę lub krajobraz [...]. Jednocześnie w sprawie niniejszej zachodzą poważne wątpliwości co do legalności zaskarżonej decyzji, ponieważ jej uzasadnienie nie zawiera pogłębionej analizy wszystkich elementów rażącego naruszenia prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd rozpoznał sprawę wniosku o udzielenie ochrony tymczasowej na rozprawie stosownie do treści art. 90 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2026 r., poz. 143 z późn.zm. - dalej w skrócie "p.p.s.a."), zgodnie z którym Sąd może skierować sprawę na posiedzenie jawne i wyznaczyć rozprawę także wówczas, gdy sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art. 61 § 1, § 3 - § 6 p.p.s.a., wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Odmowa wstrzymania wykonania aktu lub czynności przez organ nie pozbawia skarżącego złożenia wniosku do sądu. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Postanowienia w sprawie wstrzymania aktu lub czynności wydane, na podstawie § 2 i 3, sąd może zmienić lub uchylić w każdym czasie w razie zmiany okoliczności. Postanowienia, o których mowa w § 3 i 4, sąd może wydać na posiedzeniu niejawnym. Wstrzymanie wykonania aktu lub czynności traci moc z dniem: pkt 1 - wydania przez sąd orzeczenia uwzględniającego skargę; pkt 2 - uprawomocnienia się orzeczenia oddalającego skargę. Przepis art. 61 § 3 p.p.s.a. zawiera zamknięty katalog przesłanek pozytywnych warunkujących wstrzymanie wykonania zaskarżonego rozstrzygnięcia: niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody oraz spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Podstawową przesłanką zastosowania instytucji ochrony tymczasowej jest zatem istniejące realnie niebezpieczeństwo zaistnienia takiej szkody (majątkowej, a także niemajątkowej), która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego lub wyegzekwowanego świadczenia ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego z uwagi na utratę przedmiotu świadczenia, który wskutek swych właściwości nie może być zastąpiony jakimś innym przedmiotem, a jego wartość nie przedstawiałaby znaczenia dla skarżącego lub poniesie on straty na życiu lub zdrowiu (por. postanowienia NSA: z 25 października 2005 r., sygn. akt I OZ 1074/05 oraz z 20 grudnia 2004 r., sygn. akt GZ 138/04, dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej jako: "CBOSA"). Trudne do odwrócenia skutki, to z kolei skutki faktyczne lub prawne, które raz zaistniałe spowodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, a powrót do stanu poprzedniego może nie nastąpić lub nastąpić po długim czasie czy przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków. Omawiana instytucja ma więc na celu ochronę strony przed wystąpieniem nieodwracalnych skutków lub znacznej szkody przed zbadaniem przez sąd administracyjny legalności zaskarżonego aktu lub czynności. Wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu może dotyczyć tylko takich aktów, które nadają się do wykonania. Wykonanie aktu administracyjnego oznacza natomiast spowodowanie lub sprowadzenie takiego stanu w rzeczywistości społecznej, który jest zgodny z treścią aktu. Wykonanie aktu dotyczy zatem aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy lub zakazy określonego zachowania, aktów na podstawie których podmiot uzyskuje uprawnienie i mocą którego zostają na niego nałożone określone obowiązki oraz aktów na podstawie których jeden podmiot jest do czegoś zobowiązany a drugi wyłącznie uprawniony. Wstrzymanie wykonania dotyczy więc sytuacji, gdy zaskarżony akt wywołuje skutki materialnoprawne. W rozpatrywanej sprawie przedmiotem zaskarżenia, a tym samym wniosku o udzielenie ochrony tymczasowej, jest decyzja Kolegium z 10 kwietnia 2026 r. utrzymująca w mocy własną decyzję z 12 stycznia 2026 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Działoszyn z 29 października 2025 r. ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia. Decyzja o stwierdzeniu nieważności innej decyzji jako taka nie posiada właściwego przedmiotu wykonania, albowiem orzeka się w niej o utracie bytu prawnego innej decyzji. Jeżeli jednak decyzja, której stwierdzono nieważność wymagała wykonania, lub też z decyzji tej wynikały określone prawa dla strony, to decyzja wydana w przedmiocie stwierdzenia nieważności takich decyzji może również pośrednio podlegać wykonaniu. Stwierdzenie nieważności tego typu decyzji powoduje bowiem, że nie można wykonywać praw lub obowiązków z nich wypływających. Stąd też zasadne może być wnoszenie o wstrzymanie wykonania decyzji stwierdzających nieważność innych decyzji w sytuacjach, kiedy pomimo deklaratoryjnego charakteru takich aktów administracyjnych wykazać można zaistnienie konkretnych następstw (w postaci niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków) wykonywania takich decyzji. Wykonywanie powyższej decyzji powinno być związane z nakładanym na adresata takiego aktu obowiązkiem, polegającym na działaniu, zaniechaniu określonego działania, znoszeniu zachowań innych podmiotów. W postępowaniu w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, stwierdzającej nieważność innej decyzji, należy zatem wywieść, że następstwem działań, zaniechania działań, znoszenia zachowań innych podmiotów, będzie niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w sferze uprawnień lub obowiązków wnioskującego o udzielenie ochrony tymczasowej (vide: postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 17 września 2014 r., II OSK 2412/14; z 12 marca 2020 r., II OZ 232/20; z 16 stycznia 2025 r., I OSK 2627/23; z 20 stycznia 2026 r., I OZ 818/25). Oznacz to, że ewentualnym skutkiem wstrzymania wykonania decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji środowiskowej byłoby tymczasowe zawieszenie wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Wskazać dalej trzeba, że w judykaturze sądów administracyjnych podkreśla się, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach ma charakter sui generis "rozstrzygnięcia wstępnego" względem ewentualnego przyszłego zezwolenia na realizację konkretnego przedsięwzięcia i nadal pełni ona względem niego w istocie funkcję prejudycjalną" (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 września 2008 r., sygn. akt II OSK 821/08, LEX nr 489527). W ocenie Sądu wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji Kolegium oraz poprzedzającej ją decyzji tego organu nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ przytoczona na jego uzasadnienie argumentacja jest stosunkowo ogólnikowa i lakoniczna, co nie pozwala Sądowi zweryfikować, czy faktycznie w sprawie spełnione zostały przesłanki, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Wnioskodawca nie przytoczył bowiem żadnych konkretnych argumentów uzasadniających wstrzymanie wykonania decyzji. To na wnioskodawcy spoczywa obowiązek szczególnie wnikliwego uzasadnienia wniosku o wstrzymanie wykonania danego aktu, tak aby przekonać Sąd o zasadności zastosowania ochrony tymczasowej. We wniosku należy zatem wskazać w czym miałoby się wyrażać niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Uzasadnienie wniosku winno zatem odnosić się do konkretnych zdarzeń świadczących o tym, że w stosunku do wnioskodawcy wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu jest zasadne. Brak uzasadnienia wniosku o wstrzymanie wykonania aktu bądź jego ogólnikowy charakter, nie daje podstaw do pozytywnego dla strony rozstrzygnięcia. Przede wszystkim stwierdzić trzeba, że rozpatrywany wniosek zawiera wyłącznie opisowe, warunkowe i niepoparte jakąkolwiek dokumentacją twierdzenia o niebezpieczeństwie. Skarżący powołał się na poniesione przezeń koszty dotychczasowego postępowania środowiskowego (dokumentacje, raport, obsługę ekspercką), niemniej jednak nie sprecyzował żadnej poniesionej w tym zakresie kwoty, nie przedstawił również jakichkolwiek dokumentów źródłowych w postaci faktur, umów z ekspertami, kosztorysu. Odwołując się do ryzyka dla postępowania koncesyjnego "będącego w toku" skarżący nie wskazał sygnatury postępowania, nie powołał się np. na pisma organu koncesyjnego potwierdzającego realne, a nie tylko teoretyczne ryzyko zwieszenia postępowania. Twierdzenia skarżącego są zatem czysto hipotetyczne, a nie realne. Również argumenty dotyczące utraty wiarygodności wobec kontrahentów czy dezorganizacji procesu przygotowawczego, procesu inwestycyjnego ograniczają się do twierdzeń czysto opisowych, teoretycznych bez odniesienia do jakiejkolwiek konkretnej relacji kontraktowej czy zobowiązania. Wskazać wreszcie trzeba, że Sąd rozpoznając wniosek o wstrzymanie wykonania aktu administracyjnego nie ocenia prawidłowości wydania tego aktu pod kątem jego zgodności z prawem, a jedynie ocenia czy jego wykonanie może spowodować niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Na marginesie dodać trzeba, że w sprawie nie znajdował zastosowania art. 86f ust. 1-8 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn.: Dz.U. z 2026 r. poz. 670 z późn.zm.). Mając na względzie przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie, Sąd oceniał w świetle art. 61 § 3 p.p.s.a. następstwa wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia, a nie następstwa wynikające z podjęcia realizacji przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, o których mowa w art. 86f ust. 1 w/w ustawy. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 61 § 3 i § 5 p.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu. ds