II SA/Łd 35/26

Dnia 28 kwietnia 2026 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agata Sobieszek–Krzywicka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Porczyński Asesor WSA Beata Czyżewska Protokolant Asystent sędziego Tomasz Stańczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2026 roku sprawy ze skargi Wojewody Łódzkiego na uchwałę Rady Gminy Ręczno z dnia 29 września 2025 roku Nr XV.88.2025 w sprawie przyjęcia regulaminu korzystania z budynku i placu nieruchomości położonej przy ul. A w Ręcznie 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; 2. zasądza od Rady Gminy Ręczno na rzecz Wojewody Łódzkiego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. a.bł.

W dniu 29 września 2025 r. Rada Gminy Ręczno na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 w zw. z art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U z 2025 r. poz. 1153, dalej również jako: "u.s.g.") podjęła Uchwałę Nr XV.88.2025 w sprawie przyjęcia regulaminu korzystania z budynku i placu nieruchomości położonej przy ul. A w Ręcznie. Załącznik do wskazanej uchwały stanowi Regulamin korzystania z budynku i placu nieruchomości położonej przy ul. A w Ręcznie. W § 1 ust. 3 Załącznika wskazano, iż "Do przestrzegania regulaminu zobowiązani są wszyscy najemcy i użytkownicy lokali wchodzących w skład nieruchomości, osoby wraz z nimi zamieszkujące oraz wszelkie inne osoby przebywające na terenie nieruchomości". Zgodnie z § 1 ust. 4 Regulaminu "Najemca i użytkownik lokalu zobowiązany jest do bieżącego informowania właściciela o zmianie ilości osób zamieszkujących lub użytkujących lokal, bezzwłocznie po każdej zmianie stanu faktycznego". W myśl zaś § 1 ust. 5 Załącznika "Najemca nie może bez zgody Właściciela oddać lokalu lub jego części do bezpłatnego używania ani go podnająć. Zgoda taka powinna być udzielona na piśmie w formie osobnego oświadczenia Właściciela". W § 2 Regulaminu uregulowano prawa i obowiązki właściciela budynku oraz najemców i użytkowników lokali. Zgodnie z § 2 ust. 1 Załącznika "Najemca i użytkownik jest odpowiedzialny, w zakresie postanowień niniejszego regulaminu, za członków rodziny, domowników, gości". W myśl § 2 ust. 2 "Ze względu na dobro ogółu mieszkańców każdy najemca i użytkownik lokalu zobowiązany jest udostępnić lokal odpowiednim służbom, w celu kontroli stanu urządzeń, przeprowadzenia konserwacji lub remontu, kontroli ogólnego stanu lokalu". Jak stanowi § 2 ust. 3, "Najemca i użytkownik lokalu zobowiązani są do przestrzegania porządku domowego oraz do korzystania z nieruchomości w sposób nieutrudniający korzystania z nieruchomości przez inne osoby". Stosownie do treści § 2 ust. 4 "Najemca i użytkownik lokalu są zobowiązani dbać o budynek i jego otoczenie oraz chronić je przed dewastacją". Po myśli § 2 ust. 5 "W przypadku zaistnienia awarii lub innych nagłych zdarzeń losowych, należy je zgłosić bezzwłocznie właścicielowi nieruchomości, a w razie potrzeby zawiadomić również odpowiednie służby, takie jak: straż pożarna, pogotowie ratunkowe, policja, pogotowie gazowe". Zgodnie z § 2 ust. 6 "W przypadku awarii wywołującej szkodę lub grożącej wywołaniem szkody na terenie nieruchomości, najemca i użytkownik lokalu są obowiązani do natychmiastowego udostępnienia lokalu w celu usunięcia przyczyn awarii". W myśl § 2 ust. 7 "Jeżeli najemca bądź użytkownik są nieobecni, albo odmawiają udostępnienia lokalu, właściciel ma prawo wejść do lokalu w obecności funkcjonariusza policji, a gdy wymaga to pomocy straży pożarnej, także przy jej udziale". Jak stanowi § 2 ust. 8, "Jeżeli otwarcie lokalu nastąpiło pod nieobecność najemcy, bądź użytkownika - właściciel jest obowiązany zabezpieczyć lokal i znajdujące się w nim rzeczy do czasu przybycia najemcy, bądź użytkownika. Z czynności tych sporządza się protokół". Stosownie zaś do § 2 ust. 9 "Mieszkańcy są zobowiązani do naprawienia na własny koszt wszelkich szkód powstałych na terenie posesji z ich winy, a w przypadku naprawienia takiej szkody przez właściciela, pokrycia kosztów usunięcia szkody na pierwsze wezwanie". Przepisy rozdziału 2 Regulaminu dotyczą utrzymania budynków w należytym stanie technicznym i tak, zgodnie z § 3, "Lokal mieszkalny, użytkowy oraz pomieszczenia wspólnego użytku mogą być użytkowane wyłącznie zgodnie z ich przeznaczeniem". W myśl § 4 "Najemca i użytkownik lokalu są zobowiązani do utrzymania zajmowanego lokalu oraz pomieszczeń wspólnych w należytym stanie technicznym i sanitarnym oraz dokonywać napraw urządzeń technicznych i wyposażenia, zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami". Jak stanowi § 5 ust. 1, "Prace remontowe w lokalach oraz na częściach wspólnych budynku mogą być wykonywane jedynie za zgodą właściciela". Po myśli § 5 ust. 2 "Naprawy i remonty należy przeprowadzać w taki sposób, by w jak najmniejszym stopniu utrudniały korzystanie z nieruchomości". Zgodnie z § 5 ust. 3 "W przypadku konieczności wyłączenia na czas remontu instalacji znajdujących się w budynku, niezbędna jest zgoda właściciela". Stosownie do § 5 ust. 4 "Wszelkie uszkodzenia powstałe na częściach wspólnych nieruchomości w trakcie prowadzenia prac remontowych należy niezwłocznie usunąć, we własnym zakresie i na własny koszt". W myśl § 6 "W okresie zimowym mieszkańcy budynku zobowiązani są do chronienia lokali i budynku przed utratą ciepła oraz do utrzymywania w lokalach temperatury zgodniej z obowiązującymi przepisami (nie mniej niż 18 o C)". Jak stanowi § 7 ust. 1, "Umieszczanie reklam oraz tablic informacyjnych na nieruchomości wymaga uprzedniego uzyskania zgody właściciela". Natomiast zgodnie z § 7 ust. 2 "Instalowanie na dachu lub zewnętrznej elewacji budynku anten lub innych urządzeń, wymaga uprzedniego uzyskania zgody właściciela oraz uzgodnienia sposobu ich instalacji". Rozdział 3 Załącznika do Uchwały zawiera przepisy w zakresie utrzymania higieny i estetyki budynku i jego otoczenia. Zgodnie z § 8 ust. 2 "Zabrania się umieszczania w wyżej wymienionych pomieszczeniach wszelkich przedmiotów i rzeczy stwarzających zagrożenie pożarowe i epidemiologiczne. Właściciel ma prawo usunąć te przedmioty na koszt ich właściciela". W myśl § 8 ust. 4 "Ciągi komunikacyjne nie mogą zostać zastawione żadnymi przedmiotami. Niezastosowanie się do powyższego może spowodować usunięcie przedmiotów, na koszt i ryzyko osoby, która zastawiła nimi ciągi komunikacyjne, bez prawa do odszkodowania za utracone rzeczy". Jak stanowi § 8 ust. 5, "Zabrania się zanieczyszczania wspólnych części budynku i nieruchomości, pisania i drapania na ścianach budynków, uszkadzania koszy na śmieci, niszczenia zieleni oraz urządzeń zabawowych dla dzieci". Po myśli § 8 ust. 6 "Zabrania się wyrzucania przez okna śmieci oraz przedmiotów". Stosownie do § 8 ust. 8 "Najemca i użytkownik lokalu jest zobowiązany do wywiezienia na własny koszt do PSZOK w Ręcznie usuniętych z lokalu przedmiotów wielkogabarytowych". Zgodnie zaś z § 8 ust. 9 "Osoby przeprowadzające prace remontowe w lokalu zobowiązane są do usunięcia z nieruchomości gruzu i odpadów poremontowych". Rozdział 4 Regulaminu zatytułowano "Przepisy w zakresie współżycia mieszkańców". W myśl § 10 Załącznika "Zabrania się spożywania alkoholu i palenia papierosów na klatkach schodowych, piwnicach, na terenie placu wokół budynku i innych pomieszczeniach wspólnego użytku". Zgodnie z § 11 ust. 5 "Odpowiedzialność za szkody wyrządzone przez zwierzęta następuje według zasad Kodeksu Cywilnego". Stosownie do § 12 ust. 8 "Zabrania się naprawiania pojazdów i urządzeń spalinowych na terenie nieruchomości". Jak natomiast stanowi § 12 ust. 9, "Bezwzględnie zabrania się mycia pojazdów na terenie placu wokół budynku". Powyższa uchwała wpłynęła do Wojewody Łódzkiego w dniu 30 września 2025 r. Pismem z dnia 6 października 2025 r. organ nadzoru zawiadomił Radę Gminy Ręczno o wszczęciu postępowania w celu kontroli legalności uchwały. W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, iż zastrzeżenia organu nadzoru dotyczą w pierwszej kolejności kompetencji Rady Gminy Ręczno do podjęcia przedmiotowej uchwały. W podstawie prawnej uchwały wskazano art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g., który daje Radzie Gminy kompetencję do uchwalenia regulaminu korzystania z budynku użyteczności publicznej. W Regulaminie podano jednak, że ma on zastosowanie m.in. do najemców lokali mieszkalnych znajdujących się w tym budynku. W związku z powyższym wyjaśnienia wymaga czy budynek spełnia definicję budynku użyteczności publicznej o jakim mowa w § 3 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1225 ze zm., dalej również jako: "rozporządzenie"), skoro służy on również na cele mieszkalne. Nadto według Regulaminu parking przy budynku nie jest przeznaczony dla ogółu, lecz jedynie dla osób uprawnionych z tytułu zawarcia umowy najmu lub innej umowy dającej prawo do korzystania z lokalu znajdującego się budynku położonym na ww. nieruchomości. Niezależnie od powyższego zastrzeżenia organu nadzoru dotyczą § 1 ust. 4 i 5 Regulaminu, § 2-7 Regulaminu, § 8 ust. 2 zdanie drugie Regulaminu, § 8 ust. 4 zdanie drugie Regulaminu, § 8 ust. 5, 6, 8 i 9 Regulaminu, § 10 Regulaminu oraz § 11 ust. 5 Regulaminu, § 12 ust. 8 oraz ust. 9. W Regulaminie zamieszczono bowiem szereg przepisów, które powtarzają lub modyfikują przepisy rangi ustawowej. Ponadto w § 1 ust. 4 i 5 Regulaminu, § 2 - 7 Regulaminu, § 8 ust. 2 zdanie drugie Regulaminu, § 8 ust. 4 zdanie drugie Regulaminu oraz w § 11 ust. 5 Regulaminu uregulowano prawa i obowiązki stron umowy cywilnoprawnej oraz kwestie odpowiedzialności cywilnej. Delegacja zawarta w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. nie obejmuje jednak upoważnienia do wprowadzania do aktu prawa miejscowego jakichkolwiek przepisów ustalających lub modyfikujących odpowiedzialność cywilną. Wojewoda zauważył również, że w § 8 ust. 5 i 6 Regulaminu zakazano zanieczyszczania nieruchomości, pisania i drapania na ścianach budynków, uszkadzania koszy na śmieci, niszczenia zieleni i urządzeń zabawowych dla dzieci, wyrzucania przez okna śmieci oraz przedmiotów. Tymczasem zakaz zaśmiecania i zanieczyszczania wynika z art 145 Kodeksu wykroczeń, zakaz niszczenia cudzej rzeczy wynika z przepisów Kodeksu karnego, Kodeksu wykroczeń oraz Kodeksu cywilnego, a zakaz niszczenia zieleni wynika z art. 144 Kodeksu wykroczeń. W § 10 Regulaminu zabroniono spożywania alkoholu i palenia papierosów na klatkach schodowych, piwnicach, na terenie placu wokół budynku i innych pomieszczeniach wspólnego użytku. Zakaz spożywania alkoholu w miejscach publicznych wynika z art. 14 ust. 2a ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2023 r. poz. 2151 z późn. zm.). Zakaz palenia papierosów w pomieszczeniach dostępnych do użytku publicznego wynika z art. 5 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 9 listopada 1995 r. o ochronie zdrowia przed następstwami używania tytoniu i wyrobów tytoniowych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1162 z późn. zm.), a dla terenów innych niż wymienione w art. 5 ust. 1 rada gminy może ustalić zakaz w postaci ustalenia na podstawie art. 5 ust. 4 ustawy strefy wolnej od dymu tytoniowego. Odnośnie zakazu naprawiania pojazdów i ich mycia (§12 ust. 8 oraz ust. 9 Regulaminu) Wojewoda wskazał, że materia dotycząca mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi powinna zostać uregulowana w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2025 r. poz. 733). Z tego względu nie jest właściwym powielanie tychże regulacji w innych aktach stanowionych przez radę gminy. Kwestie normowane w § 8 ust. 8 oraz ust. 9 Regulaminu są regulowane również na podstawie aktów wolidacyjnych wydawanych na podstawie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku na terenie gminy. Organ nadzoru zwrócił uwagę również na naruszenie Zasad techniki prawodawczej. Zgodnie z § 124 ust. 1 i 2 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283) podstawową jednostką redakcyjną rozporządzenia jest paragraf (§). Paragrafy można dzielić na ustępy, ustępy na punkty, punkty na litery, litery na tiret, a tiret na podwójne tiret. W świetle powyższych regulacji organ nadzoru stwierdził, że przyjęta przez radę technika legislacyjna nie odpowiada powyższym zasadom (§ 1 ust. 1, ust. 6 Regulaminu). Pismem z dnia 17 grudnia 2025 r. Wojewoda Łódzki wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na przedmiotową uchwałę, zaskarżając ją w całości i zarzucając jej istotne naruszenie prawa, a mianowicie: 1) art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP przez wyjście poza normę kompetencyjną zawartą w art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym z uwagi na brak spełnienia przesłanki użyteczności publicznej obiektu i urządzenia; 2) w zakresie § 1 ust. 4 i 5 Regulaminu, § 2 - 7 Regulaminu, § 8 ust. 2 zdanie drugie Regulaminu, § 8 ust. 4 zdanie drugie Regulaminu oraz § 11 ust. 5 Regulaminu - art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP przez wyjście poza normę kompetencyjną zawartą w art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym polegające na uregulowaniu praw i obowiązków stron umowy cywilnoprawnej oraz kwestie odpowiedzialności cywilnej; 3) w zakresie § 8 ust. 5 i 6 oraz § 10 Regulaminu - art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP przez nieuprawnione powtórzenie norm zawartych w akcie rangi ustawowej; 4) w zakresie § 8 ust. 8 i 9 Regulaminu - art. 4 ust. 2a pkt 8 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2025 r. poz. 733) przez uregulowanie zagadnień, które powinny znaleźć się w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy; 5) w zakresie § 12 ust. 8 i 9 Regulaminu - art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach przez uregulowanie zagadnień, które powinny znaleźć się w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. W oparciu o tak sformułowane zarzuty strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi organ nadzoru podtrzymał stanowisko przedstawione w piśmie z dnia 6 października 2025 r. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Ręczno wniosła o jej oddalenie oraz nieobciążanie organu kosztami postępowania. W uzasadnieniu organ wskazał, iż prowadzone postępowanie nadzorcze nie zostało w żaden sposób zakończone - nie wydano żadnej decyzji, do której mógłby się odnieść organ. Nie jest także prawdą, aby Gmina Ręczno nie odniosła się do przedstawionych zastrzeżeń. W sprawie kontaktowano się telefonicznie i wyjaśniano kwestie sporne. Dalej organ wskazał, iż skarżący nie ma racji twierdząc, że budynek przy ul. A w Ręcznie nie jest budynkiem użyteczności publicznej. W budynku tym mieszczą się lokale mieszkalne oraz Klub Dziecięcy A prowadzony przez Gminę Ręczno. Jednoznacznie zatem spełnione zostały przesłanki § 3 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Organ nadzoru uzyskał powyższe informacje, potwierdzał je pracownik Urzędu Gminy Ręczno, wskazując na sposób użytkowania budynku. W ocenie Rady Gminy Ręczno zaskarżone przepisy Regulaminu uszczegóławiają obowiązki osób korzystających z budynku, przy czym uszczegółowienie to nie jest sprzeczne z przepisami powszechnie obowiązującymi. Wojewoda nie wskazał w skardze, jakie jego zdaniem naruszenia powszechnie obowiązujących przepisów wprowadziła Rada Gminy Ręczno zaskarżonym regulaminem. Regulamin w sposób jasny reguluje kwestie korzystania z budynku. Nie może umknąć uwadze, iż osoby korzystające nie mają niejednokrotnie świadomości o obwiązujących powszechnie na podstawie ustaw nakazów, zakazów, obowiązków. Nie każdy zna kodeks cywilny czy kodeks wykroczeń. Regulamin, który jest udostępniany poprzez wywieszenie w budynku, pozwala zapoznać się z regulacjami dotyczącymi nieruchomości bez potrzeby odwoływania się do obszernych aktów ustawodawczych. Końcowo organ podkreślił, iż w dalszym ciągu nie otrzymał rozstrzygnięcia wszczętego postępowania nadzorczego, wobec czego nie miał możliwości skarżenia decyzji organu nadzorczego. Brak wydania decyzji przez organ nadzorczy pozbawił Radę Gminy Ręczno prawa do wniesienia środka zaskarżenia. Z daleko posuniętej ostrożności procesowej Rada Gminy Ręczno wniosła o nieobciążanie kosztami postępowania administracyjnego w przypadku wydania rozstrzygnięcia uwzględniającego skargę. Rada Gminy Ręczno współpracowała w zakresie postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organ nadzoru. Organ nadzoru wszczął postępowanie wyjaśniające, miał możliwości uchylenia aktu po zakończeniu postępowania, czego nie zrobił. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. sądowa kontrola działalności publicznej obejmuje m.in. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest w oparciu o kryterium legalności, tzn. zgodności kwestionowanego skargą aktu z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Zgodnie z przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a. kontrola sądowa dokonywana jest w granicach sprawy administracyjnej, zaś sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sprawowana kontrola sądowa zainicjowana została w trybie i na zasadach określonych w art. 93 ust. 1 u.s.g. przez Wojewodę Łódzkiego. W świetle tego przepisu po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 u.s.g. organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Nie jest on skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (por. np. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 4 grudnia 2019 r.,II Sa/Rz 1146/19 ; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 20 października 2016 r., II Sa/Go 404/16). Jak stanowi art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczpospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły, są akty prawa miejscowego. W świetle art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, co oznacza, że materia uregulowana aktem prawa miejscowego powinna wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia ani też wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego mogą ustanawiać akty prawa miejscowego wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Potwierdzeniem konstytucyjnych rozwiązań systemowych jest art. 40 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy wyłącznie na podstawie upoważnień ustawowych. W myśl art. 41 ust. 1 u.s.g. akty prawa miejscowego ustanawia rada gminy w formie uchwały. W badanej sprawie nie ma sporu co do tego, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Skoro natomiast akt prawa miejscowego jest wydawany na podstawie delegacji ustawowej, to tylko przestrzeganie tak zakresu podmiotowego, jak i przedmiotowego tej delegacji daje podstawy do uznania danego aktu za zgodny z prawem. Przepis aktu prawa miejscowego nie może zatem ponownie regulować tego samego, co już jest uregulowane w ustawie. Dopuszczalność powtórzeń tej samej regulacji w akcie hierarchicznie niższego rzędu prowadziłaby bowiem do powstawania sprzeczności w systemie prawa, a w tym do sytuacji, w której jedna i ta sama norma prawna zostałaby uregulowana w dwóch hierarchicznie odrębnych aktach prawnych i uchylenie jednego z tych aktów nie skutkowałoby automatycznie pozbawieniem obowiązywania danej normy w innym akcie prawnym (por. wyrok NSA z dnia 10 lutego 2023 r. sygn. III OSK 6829/21). Ponadto przepisy aktów prawa miejscowego powinny być uchwalone zgodnie z zasadami określonymi w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (dalej także jako "ZTP"). Wypada wskazać, że przepis § 136 ZTP wyraźnie ustanawia zakaz zamieszczania w uchwale i zarządzeniu przepisów prawnych niezgodnych z ustawą, na podstawie której są one wydawane, oraz innymi ustawami i ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi, a także przepisów prawnych niezgodnych z rozporządzeniami, zaś § 137 ZTP stanowi, że w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Na mocy § 143 ZTP wskazane zasady znajdują zastosowanie również przy stanowieniu aktów prawa miejscowego. Jako podstawę prawną zaskarżonej uchwały wskazano art. 40 ust. 1 pkt 4 u.s.g., który stanowi, że na podstawie niniejszej ustawy organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Ustawa o samorządzie gminnym nie definiuje pojęcia obiektu użyteczności publicznej. Definicję budynku użyteczności publicznej, jak wskazuje Wojewoda Łódzki, określa § 3 pkt 6 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1225 z późn. zm.). Jest to budynek przeznaczony na potrzeby administracji publicznej, wymiaru sprawiedliwości, kultury, kultu religijnego, oświaty, szkolnictwa wyższego, nauki, wychowania, opieki zdrowotnej, społecznej lub socjalnej, obsługi bankowej, handlu, gastronomii, usług, w tym usług pocztowych lub telekomunikacyjnych, turystyki, sportu, obsługi pasażerów w transporcie kolejowym, drogowym, lotniczym, morskim lub wodnym śródlądowym, oraz inny budynek przeznaczony do wykonywania podobnych funkcji; za budynek użyteczności publicznej uznaje się także budynek biurowy lub socjalny. Zasadnie zatem można stwierdzić, że obiektem użyteczności publicznej jest ogólnodostępny obiekt, którego celem jest zaspokajanie powszechnych potrzeb społecznych. Niewątpliwie do obiektów użyteczności publicznej nie należą lokale mieszkalne, nawet jeżeli znajdują się w budynku stanowiącym własność gminy, należącym do mieszkaniowego zasobu gminy. Nie stanowią one obiektów ogólnodostępnych. Przeciwnie, prawo do niezakłóconego korzystania z takiego lokalu przez jego mieszkańców korzysta z ochrony prawa, w tym prawa karnego (art. 193 ustawy z dnia z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny, t.j. Dz.U. z 2925 r. poz. 383 z późn. zm.). Ochrona ta rozciąga się także na korzystanie z lokali użytkowych i innych pomieszczeń, które pozostają w dyspozycji danej osoby w sposób stały lub przejściowy. Zasady i formy ochrony praw lokatorów oraz zasady gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy reguluje natomiast ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 725). W art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. ustawodawca przewiduje natomiast kompetencję organu gminy do formułowania norm abstrakcyjnych i generalnych ustalających reguły zachowania się w obrębie obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, zasady prawidłowego ich użytkowania i korzystania z takich obszarów. Oznacza to w konsekwencji uprawnienie rady gminy do wprowadzenia reguł dotyczących obowiązującego sposobu zachowania się podmiotów, które przebywają na powszechnie dostępnych terenach lub w obiektach użyteczności publicznej (Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 29 stycznia 2026 r. II SA/Sz 927/25). Przepis ten nie deleguje na radę gminy kompetencji do stanowienia zasad korzystania przez najemców i użytkowników z lokali mieszkalnych i użytkowych oraz przeznaczonych do wspólnego korzystania części budynków, w których te lokale się znajdują. Tymczasem jak wynika z treści zaskarżonej uchwały dotyczy ona właśnie zasad korzystania z lokali, części budynków przeznaczonych do wspólnego użytku oraz parkingu przeznaczonego dla najemców i użytkowników lokali. Nie zmienia tego podnoszona przez organ okoliczność, że w budynku tym (obok lokali mieszkalnych) mieści się także lokal zajmowany przez Klub Dziecięcy A prowadzony przez Gminę Ręczno. Przedmiotem zaskarżonej uchwały nie są bowiem reguły ograniczone do sposobu korzystania z tego lokalu będącego niewątpliwie obiektem użyteczności publicznej, lecz zasady korzystania z pozostałych lokali, w tym mieszkalnych. O zaliczeniu danego obiektu do kategorii użyteczności publicznej decyduje w pierwszej kolejności zaspokajanie zbiorowych i powszechnych, a nie indywidualnych lub grupowych potrzeb społecznych (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 6 czerwca 2023 r., sygn. II SA/Wr 812/22). Z przedstawionych przez organ informacji wynika, iż tylko jeden lokal realizuje funkcję użyteczności publicznej (funkcję oświatową) natomiast pozostałą część budynku stanowią lokale mieszkalne. Funkcja mieszkalna jest zatem wiodąca. Potwierdza to również treść regulaminu, którego przeważająca część adresowana jest do najemców i użytkowników lokali. Trafnie zatem podnosi Wojewoda Łódzki, że art. 40 ust. 2 pkt 4 nie daje Radzie Gminy Ręczno kompetencji do podjęcia przedmiotowej uchwały. Zasadny okazał się także zarzut wyjścia poza kompetencje organu stanowiącego prawo miejscowe poprzez uregulowanie w omawianej uchwale praw i obowiązków stron stosunku cywilnoprawnego oraz zasad odpowiedzialności cywilnej. Normy zawarte w § 2 ust. 1 i 9 oraz § 5 ust. 4 Regulaminu stanowią nieuprawnioną modyfikację przepisów rangi ustawowej. Przepisy te regulują zagadnienia odpowiedzialności cywilnej, czym wkraczają w sferę unormowaną przepisami kodeksu cywilnego. W szczególności przytoczyć należy art. 415 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 1964 r. Nr 16 poz. 93 z późn. zm.), zgodnie z którym: "kto z winy swej wyrządził drugiemu szkodę, obowiązany jest do jej naprawienia". Przepis ten stanowi ogólną podstawę odpowiedzialności deliktowej opartej na zasadzie winy. Wraz z kolejnymi przepisami Tytułu VI kodeks cywilny tworzy konstrukcję odpowiedzialności za czyny niedozwolone, w tym także odpowiedzialności osób zobowiązanych do nadzoru nad osobą, której z powodu wieku albo stanu psychicznego lub cielesnego winy poczytać nie można. Kodeks cywilny normuje zasady odpowiedzialności za czyny niedozwolone zarówno w przypadku odpowiedzialności na zasadzie winy, ryzyka jak i słuszności. Określa także reguły dotyczące szkody oraz związku przyczynowego między zachowaniem podmiotu odpowiedzialnego a powstałą szkodą. Również okoliczności wyłączające lub ograniczające odpowiedzialność oraz zasady ponoszenia odpowiedzialności kontraktowej uregulowane są przez przepisy kodeksu cywilnego, które w żadnej mierze nie mogą być modyfikowane przez przepisy prawa miejscowego. Stanowienie o zasadach odpowiedzialności zarówno cywilnoprawnej jak i karnej należy bezspornie do materii ustawowej i żaden akt prawny niższego rzędu nie może tworzyć, zmieniać lub uchylać reguł ustawowych w tym zakresie. Nie można przy tym podzielić argumentacji organu, że w istocie tylko całościowe uregulowanie danej materii w akcie prawa miejscowego należy uznać za prawidłowe, ponieważ wówczas dana uchwała jest czytelna, spójna i kompleksowo regulująca daną materię niezależnie od tego, czy powiela ona treść ustawy. Taki sposób wykładni prowadziłby do uznania, że do regulacji danej treści w akcie prawa miejscowego nie byłaby potrzeba delegacja ustawowa. Taki wniosek jest nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą praworządności (art. 7 Konstytucji RP), zgodnie z którą organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Każde działanie organu samorządu terytorialnego musi mieć oparcie w obowiązującym prawie. Działanie na podstawie i w granicach prawa to takie działania organu, którego umocowanie wynika z właściwego przepisu prawa. O związaniu zasadą praworządności w zakresie stanowienia prawa miejscowego przez organy samorządu terytorialnego stanowi powołany już art. 94 Konstytucji RP (zob. wyrok NSA z 5 września 2023 r., sygn. III OSK 952/22 i powołane tam orzecznictwo). Należy ponadto wskazać, że obowiązki stron stosunku najmu lokalu mieszkalnego regulowane są przepisami ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 725). W myśl art. 6a ust. 3 tej ustawy do obowiązków gminy jako wynajmującego należy w szczególności utrzymanie w należytym stanie, porządku i czystości pomieszczeń i urządzeń budynku, służących do wspólnego użytku mieszkańców, oraz jego otoczenia; dokonywanie napraw budynku, jego pomieszczeń i urządzeń, o których mowa powyżej, oraz przywrócenie poprzedniego stanu budynku uszkodzonego, niezależnie od przyczyn, z tym że najemcę obciąża obowiązek pokrycia strat powstałych z jego winy; dokonywanie napraw lokalu, napraw lub wymiany instalacji i elementów wyposażenia technicznego w zakresie nieobciążającym najemcy, a zwłaszcza: napraw i wymiany wewnętrznych instalacji: wodociągowej, gazowej i ciepłej wody - bez armatury i wyposażenia, a także napraw i wymiany wewnętrznej instalacji kanalizacyjnej, centralnego ogrzewania wraz z grzejnikami, instalacji elektrycznej, anteny zbiorczej - z wyjątkiem osprzętu, wymiany pieców grzewczych, stolarki okiennej i drzwiowej oraz podłóg, posadzek i wykładzin podłogowych, a także tynków. Natomiast art. 6 b ustawy w ustępie 1 nakłada na najemcę obowiązek utrzymywania lokalu oraz pomieszczenia, do używania których jest uprawniony, we właściwym stanie technicznym i higieniczno-sanitarnym określonym odrębnymi przepisami oraz przestrzegać porządku domowego. Najemca jest także obowiązany dbać i chronić przed uszkodzeniem lub dewastacją części budynku przeznaczone do wspólnego użytku, jak dźwigi osobowe, klatki schodowe, korytarze, pomieszczenia zsypów, inne pomieszczenia gospodarcze oraz otoczenie budynku. Wypada także wskazać art. 10 ustawy, zgodnie z którym w razie awarii wywołującej szkodę lub zagrażającej bezpośrednio powstaniem szkody lokator jest obowiązany niezwłocznie udostępnić lokal w celu jej usunięcia. Jeżeli lokator jest nieobecny lub odmawia udostępnienia lokalu, właściciel ma prawo wejść do lokalu w obecności funkcjonariusza Policji lub straży gminnej (miejskiej), a gdy wymaga to pomocy straży pożarnej - także przy jej udziale (ust. 1). Jeżeli otwarcie lokalu nastąpiło pod nieobecność lokatora lub pełnoletniej osoby stale z nim zamieszkującej, właściciel jest obowiązany zabezpieczyć lokal i znajdujące się w nim rzeczy do czasu przybycia lokatora; z czynności tych sporządza się protokół (ust. 2 ). W myśl art. 10 ust. 3 po wcześniejszym ustaleniu terminu lokator powinien także udostępnić właścicielowi lokal w celu dokonania: okresowego, a w szczególnie uzasadnionych wypadkach również doraźnego, przeglądu stanu i wyposażenia technicznego lokalu oraz ustalenia zakresu niezbędnych prac i ich wykonania; zastępczego wykonania przez właściciela prac obciążających lokatora. Jeżeli rodzaj koniecznej naprawy tego wymaga, lokator jest obowiązany opróżnić lokal i przenieść się na koszt właściciela do lokalu zamiennego, jednak na czas nie dłuższy niż rok. Po upływie tego terminu właściciel jest obowiązany udostępnić lokatorowi w ramach istniejącego stosunku prawnego naprawiony lokal. Czynsz za lokal zamienny, bez względu na jego wyposażenie techniczne, nie może być wyższy niż czynsz za lokal dotychczasowy (ust. 4 ). Powyższe wskazuje, że regulacje zawarte w §2, § 3, § 4, § 5, § 6, § 7 oraz § 8 ust. 1 zaskarżonego Regulaminu wkraczają w materię regulowaną przepisami rangi ustawowej tj. ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, przy czym treść normatywna regulacji zawartych w Regulaminie nie jest tożsama z normami zawartymi w przepisach ustawy. Zasadne okazały się także pozostałe zarzuty podniesione w skardze. Postanowienia § 8 ust. 2 i 4 Regulaminu, zabraniające umieszczania przedmiotów stwarzających zagrożenie pożarowe na klatkach schodowych, korytarzach piwnicznych i innych pomieszczeniach wspólnego użytku powtarzają w istocie treść art. 82 § 1 pkt 7-9 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (t.j. Dz.U. z 2025 r. poz. 734 ze zm.). Zgodnie z tymi przepisami karze podlegają czynności polegające na składowaniu materiałów palnych na drogach komunikacji ogólnej służących ewakuacji lub umieszczaniu przedmiotów na tych drogach w sposób zmniejszający ich szerokość albo wysokość poniżej wymaganych wartości; składowaniu materiałów palnych na nieużytkowych poddaszach lub na drogach komunikacji ogólnej w piwnicach oraz składowaniu materiałów palnych pod ścianami obiektu bądź przy granicy działki, w sposób naruszający zasady bezpieczeństwa pożarowego. Rację ma Wojewoda również co do tego, że § 8 ust. 5 i 6 Regulaminu, zakazujące zanieczyszczania części wspólnych budynku i nieruchomości, niszczenia rzeczy, zieleni, wyrzucania przez okna śmieci oraz przedmiotów, powtarzają normy Kodeksu wykroczeń oraz Kodeksu karnego (art. 124 k.w., art. 288 k.k., art. 144 k.w., art. 145 k.w.). Wreszcie należy zgodzić się z organem nadzoru, iż kwestie objęte postanowieniami § 8 ust. 8 i 9 oraz § 12 ust. 8 i 9 Regulaminu winny zostać uregulowane w Regulaminie utrzymania czystości i porządku w gminie. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. z 2025 poz. 733) Rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem"; regulamin jest aktem prawa miejscowego. Jak stanowi art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d tejże ustawy, regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wymagań w zakresie mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. Natomiast w myśl art. 4 ust. 2a pkt 8 u.c.p.g. Rada gminy może w regulaminie wprowadzić inne obowiązki dotyczące utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości. Końcowo wypada wskazać, że gospodarowanie mieniem komunalnym, w myśl art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g., należy do zadań wójta. Uszczegółowienie powyższej normy odnośnie gminnego zasobu nieruchomości znaleźć można w art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. 2024 r. poz. 1145 z późn. zm.), który stanowi, iż gminnym zasobem nieruchomości gospodaruje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Rada gminy ma zatem kompetencje do gospodarowania mieniem komunalnym wyłącznie w zakresie wyraźnie wskazanym przez ustawę. Natomiast zawieranie umów najmu lokali i co się z tym wiąże, określanie praw i obowiązków stron umowy należy do kompetencji wójta, burmistrza, prezydenta miasta. Wkroczenie organu stanowiącego gminy w kompetencje organu wykonawczego stanowi naruszenie konstytucyjnej zasady podziału organów gminy na stanowiące i wykonawcze, o której mowa w art. 169 Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę organ wskazuje ponadto, że osoby korzystające nie mają często świadomości obowiązujących nakazów, zakazów, obowiązków, nie każdy zna kodeks cywilny czy kodeks wykroczeń, zaś Regulamin, który jest wywieszany w budynku pozwala się zapoznać z regulacjami dotyczącymi nieruchomości bez potrzeby odwoływania się do obszernych aktów ustawodawczych. Wobec takiego stanowiska organu należy zatem podkreślić, że akty prawa miejscowego nie są informacją o obowiązujących przepisach rangi ustawowej, lecz stosownie do art. 87 ust. 2 Konstytucji RP są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Podsumowując - przywołane powyżej naruszenia uznać należało za istotne, natomiast bez zakwestionowanych postanowień uchwała nie może funkcjonować. Z uwagi na powyższe Sąd postanowił uwzględnić skargę i stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w całości na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. (pkt 1 wyroku). O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął w punkcie 2 wyroku na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. a.bł.